科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)及內(nèi)部控制改進(jìn)思考

隨著我國(guó)逐漸步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，事業(yè)單位政府采購(gòu)及內(nèi)部控制面臨更加嚴(yán)格的要求。本文結(jié)合科研型事業(yè)單位的特點(diǎn)，剖析了其政府采購(gòu)及內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，并提出了針對(duì)性的改進(jìn)策略，以期為科研型事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、我國(guó)政府采購(gòu)及內(nèi)部控制發(fā)展歷程

（一）政府采購(gòu)發(fā)展歷程

政府采購(gòu)是各級(jí)政府為從事日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)闈M(mǎn)足公共服務(wù)的目的，使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不只是具體的采購(gòu)過(guò)程，而是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱(chēng)，是一種公共采購(gòu)管理制度。完善、合理的政府采購(gòu)管理制度對(duì)提高社會(huì)資源的利用效率、提升財(cái)政資金的利用效果起到很好的促進(jìn)作用，政府采購(gòu)管理是財(cái)政資金管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

我國(guó)的政府采購(gòu)改革自1996年開(kāi)始試點(diǎn)，2000年全面鋪開(kāi)。2002年6月《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，正式將政府采購(gòu)納入了法制化軌道?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》旨在規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。此后，財(cái)政部相繼制定實(shí)施了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》等一系列部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件。

2014年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》正式發(fā)布，對(duì)政府采購(gòu)的采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)合同及監(jiān)督檢查等進(jìn)行了細(xì)致的梳理。2016年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)利應(yīng)用，深化政府采購(gòu)制度改革，促進(jìn)政府采購(gòu)的提質(zhì)增效。

（二）內(nèi)部控制發(fā)展歷程

現(xiàn)代管理制度中，內(nèi)部控制制度占據(jù)著重要的地位。內(nèi)部控制是指企事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，保障資產(chǎn)的安全完好性，確保信息數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確，貫徹執(zhí)行管理政策，提高管理行為的經(jīng)濟(jì)性、效能性和目標(biāo)性，在機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的自主調(diào)控、約束、設(shè)計(jì)、考核與管理的方式、手段和方法的總和。

我國(guó)《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等法律法規(guī)中都涉及到了部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容，但大都比較零散且不成體系。我國(guó)行政事業(yè)單位眾多，內(nèi)部控制問(wèn)題重重，亟待出臺(tái)一部針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)、全面的規(guī)范性文件。

2012年11月，財(cái)政部正式頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（ 試行） 》（下稱(chēng)《規(guī)范》），2014年1月1日《規(guī)范》正式執(zhí)行，全面啟動(dòng)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程。《規(guī)范》系統(tǒng)規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的適用范圍、目標(biāo)、原則、控制方法和具體措施，通過(guò)建立符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控控制體系，梳理具體業(yè)務(wù)流程及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

二、科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)及內(nèi)部控制的意義

事業(yè)單位的資金來(lái)源主要以財(cái)政撥款為主，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制，細(xì)化工作過(guò)程監(jiān)督，能夠有效預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，通過(guò)內(nèi)控制度的不斷完善，更好地監(jiān)管單位工作流程和工作內(nèi)容，踐行相關(guān)法律法規(guī)，使相關(guān)管理工作的開(kāi)展與法律法規(guī)要求相符。

（一）依法開(kāi)展政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管

2016年6月，財(cái)政部發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是深化政府采購(gòu)制度改革的內(nèi)在要求，對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購(gòu)具有重要意義?？蒲行褪聵I(yè)單位依法開(kāi)展采購(gòu)行為，逐步提高內(nèi)部控制水平，是提升內(nèi)部管理水平的一項(xiàng)重要工作。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)行為的內(nèi)部控制管理，對(duì)采購(gòu)行為進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，是推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的重要內(nèi)容。

（二）規(guī)范政府采購(gòu)行為，提升資金使用效率

在科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)過(guò)程中，通常分為政府集中采購(gòu)和分散采購(gòu)兩種形式。近年來(lái)，政府集中采購(gòu)目錄范圍逐步縮小，分散采購(gòu)的占比逐步增大?？蒲行褪聵I(yè)單位開(kāi)展采購(gòu)行為，尤其是分散采購(gòu)，可能會(huì)與政府采購(gòu)目標(biāo)產(chǎn)生一定偏差，從而造成財(cái)政資金不同程度的浪費(fèi)。通過(guò)規(guī)范采購(gòu)行為，可以有效減少與政府采購(gòu)目標(biāo)的差異，提升財(cái)政資金的使用效率。

（三）開(kāi)展政府采購(gòu)考核工作，提升科研項(xiàng)目績(jī)效

科研型事業(yè)單位開(kāi)展的采購(gòu)行為，主要圍繞單位發(fā)展規(guī)劃，服務(wù)單位科研發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)政府采購(gòu)助力科研發(fā)展。然而科研項(xiàng)目研究周期較長(zhǎng)，研究過(guò)程存在一定不確定性，通過(guò)采取階段考察、績(jī)效考核等手段，及時(shí)糾正或調(diào)整科研項(xiàng)目研究過(guò)程中的偏差，有效保障采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，較好地提升科研項(xiàng)目績(jī)效。

三、科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)及內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

目前，科研型事業(yè)單位內(nèi)部控制制度普遍存在不完善的情況?？蒲行褪聵I(yè)單位部分領(lǐng)導(dǎo)重業(yè)務(wù)、輕管理的思想依然存在。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制知之甚少，往往認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門(mén)的內(nèi)部工作。從內(nèi)部控制制度建設(shè)角度來(lái)看，缺少完善的內(nèi)部控制制度，同時(shí)各業(yè)務(wù)部門(mén)尚未正確認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的作用及優(yōu)勢(shì)，難以在內(nèi)部控制建設(shè)方面形成合力。在內(nèi)部控制制度執(zhí)行方面，業(yè)務(wù)部門(mén)在執(zhí)行過(guò)程中缺乏主動(dòng)性，對(duì)業(yè)務(wù)流程及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)缺乏主動(dòng)識(shí)別意識(shí)，與財(cái)務(wù)人員的溝通交流較少，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度執(zhí)行難度較高，單位內(nèi)部執(zhí)行力難以提升。

（二）內(nèi)部控制缺少全過(guò)程監(jiān)督

在科研型事業(yè)單位的運(yùn)行中，很多單位缺少內(nèi)部控制監(jiān)督觀念，僅僅將監(jiān)督作為財(cái)務(wù)管理的一種手段。從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，內(nèi)部監(jiān)督工作往往由單位負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)，內(nèi)部監(jiān)督個(gè)人主觀性較強(qiáng)，同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)人手不足，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的獨(dú)立監(jiān)督。從外部監(jiān)督來(lái)看，審計(jì)部門(mén)和群眾監(jiān)督是外部監(jiān)督的主體，其中審計(jì)部門(mén)重在事后監(jiān)督，難以對(duì)內(nèi)部控制過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確約束。對(duì)于業(yè)務(wù)人員而言，各部門(mén)間業(yè)務(wù)內(nèi)容區(qū)別較大，難以對(duì)具體業(yè)務(wù)流程進(jìn)行總體把握，不利于約束、監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，從而引發(fā)了各類(lèi)管理問(wèn)題，甚至出現(xiàn)部分違法行為。

（三）項(xiàng)目預(yù)算編制不合理

科研型事業(yè)單位的全額撥款性質(zhì)突出，且長(zhǎng)期以來(lái)偏重社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益觀念薄弱。業(yè)務(wù)人員對(duì)相關(guān)支出類(lèi)目理解不準(zhǔn)確，定額標(biāo)準(zhǔn)不熟悉，對(duì)研究過(guò)程中采用的新技術(shù)、新方法等估計(jì)不足，從而導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制準(zhǔn)確性不足，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中研究技術(shù)或方法調(diào)整等對(duì)項(xiàng)目預(yù)算產(chǎn)生影響，可能導(dǎo)致原有預(yù)算出現(xiàn)誤差。業(yè)務(wù)人員在編制預(yù)算時(shí)缺乏深入調(diào)查研究，僅憑經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致預(yù)算編制出現(xiàn)缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)支出類(lèi)目隨意調(diào)整、專(zhuān)項(xiàng)資金被占用等情況。

（四）內(nèi)部控制缺少績(jī)效評(píng)價(jià)

加強(qiáng)內(nèi)部控制是提升科研型事業(yè)單位整體管理水平的一項(xiàng)重要工作，但是目前看來(lái)，科研型事業(yè)單位普遍存在績(jī)效評(píng)價(jià)手段缺失的情況，難以對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估和分析，內(nèi)部控制在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中難以充分調(diào)動(dòng)人員的積極性、主動(dòng)性，同時(shí)缺乏查找存在問(wèn)題的手段和方法，不利于單位內(nèi)部控制的不斷完善和管理水平的整體提升。

四、科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)及內(nèi)部控制改進(jìn)措施

（一）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

基于單位層面，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和看待內(nèi)部控制的重要作用，加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)的構(gòu)建，根據(jù)自身單位實(shí)際情況，應(yīng)將各部門(mén)、崗位的責(zé)任與義務(wù)合理設(shè)置，相應(yīng)的人員也應(yīng)進(jìn)行合理配備，建立具有崗位特色的責(zé)任制，落實(shí)責(zé)任分工。在事業(yè)單位中，人才不僅是不可忽視的重要因素，同時(shí)也是事業(yè)單位發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源。積極開(kāi)展人員的培訓(xùn)工作，引導(dǎo)相關(guān)人員對(duì)內(nèi)部控制予以清晰認(rèn)知，積極參與單位內(nèi)部控制制度的完善工作當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)日常工作與內(nèi)部控制體系的緊密融合，為內(nèi)部控制工作的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。從財(cái)務(wù)人員角度，應(yīng)提高培訓(xùn)或?qū)W習(xí)活動(dòng)的參與度，提升自身業(yè)務(wù)水平，同時(shí)緊密結(jié)合其他業(yè)務(wù)部門(mén)，給予內(nèi)部控制工作正確的指導(dǎo)。從業(yè)務(wù)人員角度，通過(guò)參加培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)提升內(nèi)部控制意識(shí)，協(xié)助財(cái)務(wù)部門(mén)開(kāi)展業(yè)務(wù)流程分析，配合開(kāi)展內(nèi)部控制工作。

（二）開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)管，規(guī)范政府采購(gòu)行為

對(duì)于科研型事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，在做好制度設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程管控之外，需從單位內(nèi)審和外部監(jiān)管兩個(gè)層面開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督。一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位的實(shí)際情況建立重大項(xiàng)目安排、大額資金使用的集體決策和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金審批和日常經(jīng)費(fèi)使用審批流程，確保財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度。還可以通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門(mén)或者聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，定期開(kāi)展內(nèi)審工作；另一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)積極配合審計(jì)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的審查。借助內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)察監(jiān)督工作的開(kāi)展，可以不斷約束和規(guī)范工作人員的各類(lèi)工作行為，提升事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的透明度，對(duì)重大業(yè)務(wù)流程進(jìn)行公開(kāi)，內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)不斷予以普及化，全面化監(jiān)督行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)，從而使政府采購(gòu)的開(kāi)展與合規(guī)化、合法化要求相符。

（三）合理編制項(xiàng)目預(yù)算及采購(gòu)計(jì)劃

科研型事業(yè)單位可以將預(yù)算工作方法運(yùn)用到財(cái)務(wù)內(nèi)部管理的層面當(dāng)中，并形成內(nèi)部控制的核心內(nèi)容。在預(yù)算編制工作開(kāi)始前，應(yīng)對(duì)相應(yīng)的準(zhǔn)備工作進(jìn)行落實(shí)，確保業(yè)務(wù)部門(mén)的充分參與，同時(shí)保證充足的調(diào)查與論證時(shí)間，為預(yù)算編制效果的提升創(chuàng)造有利條件。項(xiàng)目預(yù)算編制過(guò)程中，可以通過(guò)會(huì)議溝通等討論形式，針對(duì)具體項(xiàng)目開(kāi)展細(xì)致的論證，確保預(yù)算編制的合理性。預(yù)算審批通過(guò)后，及時(shí)公開(kāi)各部門(mén)預(yù)算編制的整體情況，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度合理安排采購(gòu)計(jì)劃，并按階段公開(kāi)資金執(zhí)行情況。同時(shí)整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算和采購(gòu)過(guò)程應(yīng)與信息系統(tǒng)的合理運(yùn)用緊密結(jié)合，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序和時(shí)間計(jì)劃，確保政府資金的有效配置，提升單位內(nèi)部控制整體水平。

（四）開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核可以充分調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有利于構(gòu)建單位內(nèi)部控制制度實(shí)施需要的良好環(huán)境。科研型事業(yè)單位的政府采購(gòu)績(jī)效考核工作可以結(jié)合各部門(mén)的業(yè)務(wù)工作開(kāi)展，對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行分段式檢查和評(píng)價(jià)，及時(shí)對(duì)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題和缺陷提出改進(jìn)建議，可以有效促使相關(guān)人員及時(shí)調(diào)整工作思路，提高意識(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)開(kāi)展需要及時(shí)修訂和補(bǔ)充內(nèi)部控制制度，減少由于內(nèi)控不力帶來(lái)的問(wèn)題，提升內(nèi)控制度的科學(xué)性，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的公信力。進(jìn)而使內(nèi)部控制制度趨于完備和成熟。

（作者單位：南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院）