以新發(fā)展理念推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設

黨的二十大報告再次明確指出，要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是新發(fā)展階段構建新發(fā)展格局，進而拉動經濟社會發(fā)展的強大引擎，是推進實現共同富裕，提高人民生活水平的重要抓手。進入新發(fā)展階段，推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展仍存在體制機制方面的諸多約束。脫胎于中國特色社會主義新時代偉大實踐的新發(fā)展理念，科學回答了關于我國發(fā)展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題，是引領我國經濟社會實現高質量發(fā)展的核心理念和根本遵循。要完整準確全面地貫徹新發(fā)展理念，以新發(fā)展理念把方向、謀規(guī)劃、定政策、促落實，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

科學認識新發(fā)展階段以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的必要性

立足新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展依然是拉動我國經濟社會發(fā)展的強大引擎?？h城可兼顧支援城市和服務農村，是實現區(qū)域內部協調、均衡發(fā)展的基礎、樞紐與支撐，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興的關鍵節(jié)點，是引領城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的有效抓手和重要突破口。

適應城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的必然選擇。城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的載體和平臺，發(fā)揮著不可替代的重要作用。我國進入建設社會主義現代化國家的新階段，要成功實現現代化依然必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。經過幾十年快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，2023年常住人口城鎮(zhèn)化率已達到66.16%，城鎮(zhèn)化由加速發(fā)展階段進入緩慢增長的穩(wěn)步提升質量階段，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然相對較低。在看到快速城鎮(zhèn)化取得的巨大成就的同時，也要充分認識到快速城鎮(zhèn)化積累的許多問題亟需破解，如大城市人口過度聚集帶來的“城市病”、縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后、東西部地區(qū)發(fā)展存在較大差異等。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，是立足城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段、破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題、推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的必然選擇。

更好暢通國內大循環(huán)的內在要求。暢通國內大循環(huán)、構建新發(fā)展格局的基點都在于擴大內需?？h城在構建新發(fā)展格局中具有獨特優(yōu)勢，從人口規(guī)?？矗?021年我國縣城和縣級市城區(qū)常住人口規(guī)模共計達到2.5億左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口總數的近30%，存在龐大的潛在消費群體；同時，縣城在公共服務及設施、市政基礎設施、人居環(huán)境、產業(yè)發(fā)展基礎等方面存在不少短板弱項，蘊藏著巨大的內需投資潛力。加強縣城建設，進一步提高人民收入水平，有助于培育龐大的市場消費群體，同時基礎設施建設投資可以直接形成當期投資，在改善公共服務設施供給水平的同時又可吸引產業(yè)投資、促進居民消費，進而可釋放巨大的消費空間，對有效構建新發(fā)展格局、暢通國內大循環(huán)具有巨大支撐作用。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局的題中之義。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，是我國新型城鎮(zhèn)化建設一以貫之的發(fā)展方向?？h城在城市體系中具有關鍵作用，是城市體系的基本單元，在大中小城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)構成的城鎮(zhèn)體系中，是城鄉(xiāng)結合最密切的一環(huán)。加快推進縣城尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化建設，彌補縣城基礎設施公共服務等方面的短板弱項，有利于縣城承接大城市或中心城市非核心功能的疏解和產業(yè)轉移，有利于形成高效的同城協同發(fā)展都市圈。同時在強化與鄰近地級市城區(qū)的銜接配套、融入城市發(fā)展圈的過程中帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展，這對于優(yōu)化城市建設體系和布局、縮小城市發(fā)展兩極分化、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展具有重要作用。

切實提升人民群眾幸福感的迫切需要。加快推進縣城城鎮(zhèn)化建設，盡快彌補民生領域短板弱項，增強縣城綜合承載力，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鎮(zhèn)居民收入，是提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重要途徑。隨著城鎮(zhèn)經濟特別是縣域經濟的繁榮，城鎮(zhèn)功能的不斷完善，人們的物質生活質量會更高，精神生活也會更加豐富；隨著農村人口逐步向城鎮(zhèn)轉移，進一步促進農業(yè)生產規(guī)模化，促進農民增收，農民生活水平會得到提高；隨著城鄉(xiāng)實現融合發(fā)展，城市內部二元結構矛盾將逐步化解，城鎮(zhèn)經濟實力得以提升，進一步增強以工促農、以城帶鄉(xiāng)的能力，有助于推動農村經濟社會全面發(fā)展，不斷實現全體人民共享經濟社會發(fā)展的現代文明成果，推進實現全體人民共同富裕。

發(fā)揮縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展優(yōu)勢的必由之路?？h城處于城市與鄉(xiāng)村之間，地理位置優(yōu)勢明顯，是聯系城市和鄉(xiāng)村的關鍵節(jié)點，具有農民進城就業(yè)安家、市民下鄉(xiāng)休閑康養(yǎng)、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)協同發(fā)展的天然載體優(yōu)勢，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵一環(huán)、重要樞紐，具有優(yōu)越區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢?？h城建設在經濟規(guī)模、商業(yè)設施、基礎設施、公共服務設施等方面已有一定的發(fā)展基礎，而且縣城住房價格相對低，土地供應充足，土地成本低，新建公共服務與基礎設施的建設成本也比較低。縣鄉(xiāng)村之間距離短，縣域內部城鄉(xiāng)之間的文化特征、語言、生活習慣、食物口味等差距不大，熟人社會關系較為完整，農民城鎮(zhèn)化過程中農民融入所需時間較短、所需突破的障礙較少，能夠更好、更快地融入縣城生活，真正實現進得來、留得下。

破解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化存在的現實困境

縣城在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大潮中取得了巨大成就，但總體發(fā)展與城市相比仍相對滯后，城鎮(zhèn)化比較激進的發(fā)展方式積累的諸多深層次問題不斷顯現。比如，產業(yè)支撐力度不夠、發(fā)展不協調、區(qū)域間各種壁壘依然存在、服務支撐能力不強、粗放發(fā)展方式等問題嚴重制約著縣城城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展和質量的持續(xù)提升。

產業(yè)支撐能力差，發(fā)展動力不足。產業(yè)是一個城市持續(xù)發(fā)展最根本的支撐，是解決就業(yè)問題、實現人民增收的根本舉措。從產業(yè)發(fā)展看，縣城普遍缺乏充足有力的產業(yè)支撐。目前，我國大部分縣的主導產業(yè)仍以農業(yè)為主，第二產業(yè)、第三產業(yè)發(fā)展相對滯后，以第一產業(yè)為主的產業(yè)鏈延伸發(fā)展也不夠，產業(yè)發(fā)展的后勁不足，提供的就業(yè)崗位少，吸納就業(yè)的能力有限，缺乏能夠支撐縣城長期發(fā)展，能夠吸引人、留住人的現實條件，縣城發(fā)展的持續(xù)支撐力嚴重不足。

發(fā)展水平不平衡，統籌力度不夠。城鎮(zhèn)規(guī)劃建設不合理，縣城城鎮(zhèn)往往以點狀發(fā)展為主，城鎮(zhèn)布局分散、產業(yè)與人口集聚能力差，公共服務供給的規(guī)模效應不明顯，縣城未能真正融入城鎮(zhèn)化發(fā)展的軌道，發(fā)展不平衡問題突出。從經濟發(fā)展水平看，縣與縣間的GDP差距顯著，僅百強縣的GDP占全部縣域GDP的比重近40%。從不同區(qū)域看，縣城城鎮(zhèn)化存在較大地區(qū)差異，東部地區(qū)縣域地理位置優(yōu)越、經濟基礎雄厚、產業(yè)發(fā)展基礎好、中心城市輻射能力強，縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展較為迅速，在經濟體量、財政實力、質量效益等方面領先其他區(qū)域；中西部地區(qū)地理位置相對偏僻、交通便捷程度差、縣域經濟發(fā)展基礎薄弱，大部分縣城以農業(yè)為主，發(fā)展相對滯后；西部地區(qū)縣城受各種條件的限制，發(fā)展更為落后。

區(qū)域間各種壁壘依然存在，市場化程度較低。經過幾十年的改革開放，我國經濟市場化水平大幅提升，推動我國經濟社會發(fā)展實現了大跨越、大發(fā)展、大變革，但在現實的經濟社會發(fā)展中，地方保護、市場分割等行政性因素阻礙市場要素有序流動的問題依然存在，這嚴重制約了商品要素資源在更大范圍內的流動暢通、配置優(yōu)化及效率提升。地方政府為保護本地企業(yè)和市場，培植本地企業(yè)競爭力，隱性或顯性地給予區(qū)域內的市場主體或特定行業(yè)市場主體政策優(yōu)惠，形成區(qū)域性行政性壟斷行為，不利于市場公平競爭，破壞了營商環(huán)境，影響經濟持續(xù)健康發(fā)展。

公共服務供給能力不足，滿足需求能力不強?？h城的綜合承載力依然較為脆弱，特別是市政基礎設施、醫(yī)療、教育等公共設施水平和服務能力與人民需求仍存在較大差距，縣城及縣域人民群眾在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展中的獲得感相比城市存在較大距離。特別是近年來，我國新增返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農民工就地就近就業(yè)人數持續(xù)增加，但縣城的公共設施及教育、醫(yī)療等服務供給能力與居民需求嚴重不匹配。另外，相比于一二代農民工，新生代農民工的學歷水平和職業(yè)技能整體提升，具有更強烈的城市化意愿，但縣城在滿足民生需求方面仍存在較大差距。

開發(fā)建設模式不可持續(xù)，集約型發(fā)展有差距。我國縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展長期以來發(fā)展方式比較粗放，高度依賴資源環(huán)境。但隨著綠色發(fā)展理念的深入實施，過去以破壞環(huán)境換取經濟發(fā)展的模式也不再可持續(xù)。同時，縣城市政公用設施建設固定資產投資所需資金主要來源于地方財政和自籌資金，近年來地方財政收入增長率逐年下降，特別是縣級財政面臨更嚴重困難，這種高投資的發(fā)展方式已無力支撐。亟須轉變發(fā)展模式，走集約、綠色發(fā)展道路。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

新發(fā)展理念是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是一個系統的理論體系，科學回答了我國經濟社會發(fā)展中的一系列重大問題，是高質量發(fā)展的根本指引。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成就，未來一段時期仍是經濟社會發(fā)展的強大引擎，特別是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿θ晕赐耆浞轴尫?，有著較大的發(fā)展空間。立足新發(fā)展階段，進一步激發(fā)發(fā)展活力必須堅持貫徹新發(fā)展理念，不斷破解制約發(fā)展的難題和困境，激發(fā)釋放發(fā)展活力，推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

以創(chuàng)新發(fā)展為動力，激活城鎮(zhèn)化發(fā)展新動能。要堅持創(chuàng)新驅動，破除長期以來的城鎮(zhèn)化粗放型發(fā)展模式，推進縣城城鎮(zhèn)化集約化發(fā)展。核心是以創(chuàng)新引領突破體制機制障礙，為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化提供持久動力。要進一步健全農業(yè)轉移人口落戶城市的機制，解決城鎮(zhèn)化進程中的人口問題。創(chuàng)新投融資機制，積極引導社會資本參與，拓寬資金來源渠道，為城鎮(zhèn)化建設提供充足的資金支持。創(chuàng)新土地利用機制，合理規(guī)劃利用土地資源，提高土地利用效率，嚴守土地特別是耕地保護紅線，確保國家糧食安全。利用高新技術，培育發(fā)展新動能，為發(fā)展提供持久動力。要充分利用比較優(yōu)勢資源7h3VuhdUzkBz/0YiB0UJ8LiV8pzMeD6JICIlbTibBLI=，發(fā)展特色產業(yè)、優(yōu)勢產業(yè)，促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展吸引并留住人口提供產業(yè)支撐。

以協調發(fā)展為方法，統籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要堅持協調發(fā)展，樹立系統觀念、整體思維，發(fā)揮縣城在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的樞紐作用，打破長期以來阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的諸多隱性和顯性體制機制等障礙，推動城鄉(xiāng)高效聯動，促進形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動的發(fā)展格局。因地制宜，推動城、鎮(zhèn)、村協調發(fā)展的系統謀劃、科學布局。在更好發(fā)揮城市圈、城市群作用的基礎上，以縣城城鎮(zhèn)化為突破口，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，進而調整產業(yè)布局，促進公共服務和基礎設施向縣城、鄉(xiāng)村延伸，提升城鄉(xiāng)基礎設施聯通利用和效率，助力于實現城、鎮(zhèn)、村協調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。進一步統籌東中西部地區(qū)發(fā)展，充分利用我國戰(zhàn)略腹地廣闊的優(yōu)勢，突出各地區(qū)特色優(yōu)勢，在更廣區(qū)域內優(yōu)化產業(yè)布局、資源配置、要素流動。

以綠色發(fā)展為理念，促進城鎮(zhèn)的人與自然和諧共生。要堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則，堅守自然生態(tài)底線，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。結合實際合理確定縣城開發(fā)邊界，嚴守生態(tài)保護紅線，追求人與自然和諧相處。挖掘歷史資源，注重保護傳承歷史文化建筑、傳統村落等歷史遺產，構筑縣城、農村發(fā)展的歷史文脈。積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、綠色農業(yè)等綠色產業(yè)，走生態(tài)農業(yè)發(fā)展道路，利用高科技改造提升傳統產業(yè)，不斷推進產業(yè)升級。加強宣傳教育，引導人民群眾樹牢生態(tài)環(huán)保理念，形成綠色的生產生活方式。要加大資金投入，努力改善縣城、農村居民居住條件和居住環(huán)境，不斷提升居住品質和質量，努力建設美麗縣城、美麗鄉(xiāng)村。

以開放發(fā)展為路徑，推動融入全國統一大市場。要從構建新發(fā)展格局的高度，把推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化融入國家發(fā)展大局，作為引領城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要抓手。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，促進公平競爭，突出競爭在縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展中的推動效應。不同縣城要結合自身優(yōu)勢，綜合自身比較優(yōu)勢、資源環(huán)境承載能力、產業(yè)基礎、防災避險能力等因素，找準在全國統一大市場中的功能定位，突出優(yōu)勢，培育核心競爭力，防止低層次重復建設。更好發(fā)揮政府作用，努力破除地方保護，打破縣城之間、縣城內部之間等不同區(qū)域間存在的各種流通障礙、行政壁壘、體制弊端，促進資源要素在更廣區(qū)域內的優(yōu)化配置，提升資源配置效率。

以共享發(fā)展為目標，助力推動實現共同富裕。踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以“美好人居環(huán)境與幸福生活共同締造”為突破口，堅持敞開大門搞建設，探索構建共建共治共享的體制機制，以共建共治實現全面共享的根本目標。要把人民增收放在首位，把就業(yè)擺在突出位置，著力提高人民群眾的收入水平。大力提升縣城、農村公共基礎設施和公共服務供給能力和水平，特別是加快補齊醫(yī)療、教育等領域短板弱項，推動基本公共服務均等化，同時加強精神文明建設，豐富人民群眾的精神生活，讓人民群眾充分享受經濟社會發(fā)展的成果，享受高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的更高水平的獲得感、幸福感、安全感，不斷推進全體人民共同富裕。