深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作探索與建議

深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作是黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的一項(xiàng)重要工作，已制定出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的意見》，明確了入市適用范圍、程序、規(guī)格等。2023年3月1日，自然資源部開展了深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作視頻培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作總體部署，準(zhǔn)確把握重點(diǎn)任務(wù)，明確工作要求，正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要探索了規(guī)劃確定的工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，通過出讓、租賃、入股等方式入市，有關(guān)制度性成果已經(jīng)納入了新施行的土地管理法及其實(shí)施條例。市縣人民政府從土地供應(yīng)者變成市場(chǎng)監(jiān)管者、服務(wù)者、調(diào)控者，以W縣為例，通過深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化整合和節(jié)約集約用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的探索與成效

一、探索+實(shí)踐，為土地入市打頭陣創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)

提前試點(diǎn)、超前謀劃，在農(nóng)村集體土地入市工作中敢于打頭陣、當(dāng)先鋒，創(chuàng)新性完成了一系列工作。

一是首批土地試點(diǎn)。2020年，W縣啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備工作，成立W縣深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在推進(jìn)此項(xiàng)工作中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，成功入選全國深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣。2023年3月1日入選試點(diǎn)縣以來，W縣各相關(guān)單位緊密配合，排查出符合條件并入市意向積極的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊，建立了信息檔案和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，為下一步全面開展深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做好準(zhǔn)備。

二是首創(chuàng)點(diǎn)狀供地。全省首家探索實(shí)踐農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地商業(yè)用地“點(diǎn)狀供地”模式，成功試點(diǎn)民宿發(fā)展點(diǎn)狀方式供地，在不破壞生態(tài)環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不破壞自然風(fēng)貌、不影響村莊建筑風(fēng)格、建筑物地基不突破用地紅線、建筑物屋檐不伸出用地邊界的強(qiáng)制性具體要求下，W縣金嶺坡太行藝術(shù)小鎮(zhèn)民宿集群項(xiàng)目87.06畝分為73宗土地進(jìn)行點(diǎn)狀供應(yīng)，節(jié)約林地資源560畝，有效實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目用地精細(xì)化、精準(zhǔn)化、集約化，為企業(yè)節(jié)約拿地成本近億元。

三是首宗掛牌交易。在省級(jí)相關(guān)配套政策未出臺(tái)的前提下先行先試，全省第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市點(diǎn)狀供地試點(diǎn)地塊在W縣成功入市。新法實(shí)施至今，W縣探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市32宗，其中商業(yè)用地11宗，工業(yè)用地18宗，倉儲(chǔ)用地1宗，公共管理與公共服務(wù)用地1宗，社會(huì)福利用地1宗，總面積699.71畝，總價(jià)款9916萬元。

二、排查+規(guī)劃，為土地入市摸家底夯基礎(chǔ)

一是全覆蓋摸底排查。結(jié)合農(nóng)村集體土地不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證、第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、國土空間總體規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃等，對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地地塊進(jìn)行全面摸底排查，建立地塊臺(tái)賬，形成信息檔案和動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫。今年以來，共排查出17宗符合條件并入市意向積極的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊。

二是規(guī)劃編制一張圖。符合國土空間總體規(guī)劃、實(shí)用性村莊規(guī)劃是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的首要條件。編制縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃、村級(jí)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，將確定入市的地塊列入年度土地供地計(jì)劃，依法控制用地規(guī)模，促進(jìn)節(jié)約集約利用。從2020年開始，W縣按照“試點(diǎn)先行，逐步推進(jìn)”的原則，全縣138個(gè)應(yīng)編村莊的實(shí)用性村莊規(guī)劃已經(jīng)全部完成編制工作。

三是發(fā)放土地產(chǎn)權(quán)證。調(diào)查統(tǒng)計(jì)村莊內(nèi)不同類型土地，土地總面積及管理權(quán)屬或權(quán)益的結(jié)構(gòu)，細(xì)化分析、記錄相關(guān)信息，完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，更新完成全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)187個(gè)行政村所有權(quán)1772宗地的確權(quán)調(diào)查工作，共排查出集體所有權(quán)土地801宗，面積533.41平方公里。

三、規(guī)范+紅線，為土地入市強(qiáng)保障抓規(guī)范

堅(jiān)持問題導(dǎo)向和底線思維，嚴(yán)格交易程序，有效促進(jìn)農(nóng)民增收。一是定地價(jià)。為全面掌握農(nóng)村集體建設(shè)用地利用狀況，科學(xué)管理和合理利用土地使用效率，W縣于2019年開展了集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的制定工作，并通過了市自然資源和規(guī)劃局組織的專家驗(yàn)收，2020年8月5日已公布實(shí)施。二是嚴(yán)程序。將土地入市分為確定擬出地塊、編制方案、村級(jí)意見、入市申請(qǐng)、入市審查、入市審批、入市公告、交易及簽訂合同、繳納相關(guān)費(fèi)用、不動(dòng)產(chǎn)登記10個(gè)階段。三是劃紅線。嚴(yán)格落實(shí)“二三二”工作要求，堅(jiān)決避免出現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地搞商品住宅開發(fā)等行為。明確村集體增值收益分配、收益調(diào)節(jié)金繳納比例，為集體土地入市收益分配提供依據(jù)以及提供鄉(xiāng)村振興資金保障。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的主要問題

一、政策依據(jù)方面

在具體操作過程中，由于土地增值收益調(diào)節(jié)金、契稅調(diào)節(jié)金具體征收比例和繳納方式?jīng)]有上位政策依據(jù)，W縣按照《W縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，商服用地收取50%；其他類用地收取30%；工業(yè)及其他用地收取20%。另外，以出租、作價(jià)出資（入股）等方式入市的，收益調(diào)節(jié)金按交易總年限一次性征收到位；交易雙方未規(guī)定使用年限的，按對(duì)應(yīng)用途土地的最高出讓年限計(jì)算。

二、工程施工證銜接方面

缺乏相關(guān)上級(jí)政策支持，《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及《工程施工證》缺乏許可依據(jù)，兩證許可范圍、辦理流程及職責(zé)單位不明確，住建部門無法辦理施工證，致使各單位間無法正常協(xié)作辦證。

三、城區(qū)土地入市問題

城區(qū)土地由于其靠近城市市區(qū)的地理位置，或?qū)⒊蔀檎w土地入市的主要區(qū)域，但上級(jí)相關(guān)政策并沒有明確哪些土地可以直接入市進(jìn)行建設(shè)和使用。因此，城區(qū)土地是否作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍存在爭(zhēng)議和政策盲區(qū)。

做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作要審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，深化試點(diǎn)，堅(jiān)持同地同權(quán)同責(zé)。

一是認(rèn)真落實(shí)“二三二”工作要求，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作。抓住符合規(guī)劃和用途管制、依法完成權(quán)屬登記兩個(gè)前置條件，緊盯“三項(xiàng)負(fù)面清單”、探索利益分配機(jī)制及權(quán)利保護(hù)機(jī)制兩項(xiàng)重點(diǎn)機(jī)制。進(jìn)一步吃透政策、運(yùn)用政策，立足縣域?qū)嶋H，緊扣鄉(xiāng)村振興發(fā)展主題。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、資金等要素提供保障，可更好地挖掘廣大農(nóng)村地區(qū)潛力。

二是加大國土空間總體規(guī)劃編制力度，推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作。積極開展“多規(guī)合一”，依法依規(guī)控制農(nóng)用地規(guī)模，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

三是出臺(tái)配套政策文件，保障入市合法合規(guī)。目前省級(jí)最新工作方案和各項(xiàng)配套政策還未出臺(tái)，暫擬定工作實(shí)施方案和入市管理辦法初稿。下一步將依據(jù)上級(jí)政府、自然資源部門新出臺(tái)的政策和指導(dǎo)意見，修訂完善出臺(tái)符合縣域?qū)嶋H的工作方案和入市管理辦法等系列制度，為入市提供政策支持。

四是健全政府、集體、民主監(jiān)管體系，建立主體明確、監(jiān)督到位的監(jiān)管機(jī)制。形成多層次、多形式的土地征收民主協(xié)商及公示機(jī)制，保障農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)。盡快制定兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益、配套費(fèi)等分配機(jī)制，確保土地增值收益在國家和集體之間分配大體平衡，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。

五是完善建設(shè)項(xiàng)目證件辦理配套法律政策、規(guī)范工程施工證流程。明確住建、自然資源主管部門職責(zé)，壓實(shí)責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃委員會(huì)作用，明確議事規(guī)則，完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可工作程序，保障建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。

深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，既要讓農(nóng)戶充分享受土地增值收益，實(shí)現(xiàn)集體、群眾、企業(yè)多方受益共贏，又要提高資源節(jié)約集約利用、激發(fā)中小企業(yè)活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。下一步，要在充分研究法律、政策及吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、利用現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，把握重點(diǎn)環(huán)節(jié)，扎實(shí)做好擬入市土地和意向項(xiàng)目調(diào)查摸底、入市方案編制、公開競(jìng)爭(zhēng)交易、土地增值收益分配、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作，形成試點(diǎn)效應(yīng)開創(chuàng)W縣實(shí)踐新局面。（作者單位：修武縣財(cái)政局）

（責(zé)任編輯：趙新江）