政府專項債資金管理使用存在問題審計視角分析

政府專項債資金是指中央政府為了確保經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到既定目標(biāo)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，通過增發(fā)政府專項債，專項用于補(bǔ)助地方加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入的資金。政府專項債資金納入國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金管理范圍，必須做到?？顚Ｓ茫匆?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)開支。

近幾年，為不斷加強(qiáng)政府專項債資金的管理，提高政府專項債資金的使用效益，國務(wù)院相關(guān)部門先后制定出臺了一系列的管理措施，各級地方政府也制定了具體的實施辦法，并取得了一定成效。但從審計實踐看，仍有不少政府專項債資金在使用的過程中存在一些管理漏洞和機(jī)制性問題。這些問題的存在，不僅影響了政府專項債資金的使用效益和效果，甚至成為滋生腐敗的溫床，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。因此，如何規(guī)范政府專項債資金的管理使用，已成為各級黨委政府亟待解決的問題。

當(dāng)前政府專項債資金管理使用中存在的主要問題

政府專項債資金在管理使用中的問題日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是虛報項目投資規(guī)模，套取政府專項債資金。財政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項資金財政財務(wù)管理與監(jiān)督的通知》（ 財基字〔1998〕619號）明確規(guī)定“確保配套資金及時足額到位。對有政府專項債專項資金投資的項目，國務(wù)院各有關(guān)部門和地方財政廳（局）要切實加強(qiáng)資金來源管理，督促項目概算中其他來源的資金及時足額到位”。政府專項債資金發(fā)放額度是按建設(shè)項目總投資的一定比例投放的，同時要求項目單位提供相應(yīng)的配套資金，并以此作為立項的條件，在實際工作中，有些項目單位在無法滿足配套資金要求的情況下，為了多申請國家資金，在編制項目立項申請及方案時采取虛報投資規(guī)模的方法，通過虛報總的投資規(guī)模，申請更多的政府專項債資金變相彌補(bǔ)項目配套資金的不足。一旦將資金爭取到位后，又因申報項目不實，不能嚴(yán)格按照項目立項計劃執(zhí)行，造成國家人力、財力的浪費。

二是項目擱置，造成政府專項債資金閑置。從近年審計情況看，部分建設(shè)項目由于前期工作不細(xì)致，調(diào)查論證不充分，對民情社情了解不清楚，雖然完成了項目立項，政府專項債資金也已經(jīng)投放到位，但在開工建設(shè)時，遇到很多實際問題，無法解決，致使建設(shè)項目一拖再拖，甚至項目遭到擱置，造成了政府專項債資金的閑置。這樣的情況普遍存在，甚至更為嚴(yán)重，應(yīng)引起各地領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

三是配套資金不到位，影響項目建設(shè)質(zhì)效。審計發(fā)現(xiàn)，利用政府專項債資金投資建設(shè)的項目中，地方政府或項目單位配套資金不到位或到位率低已經(jīng)成為一個普遍性的問題。2021年審計抽查某市15個新增投資項目中，利用政府專項債資金7個，政府專項債資金到位率96%，地方或項目單位配套資金到位率僅為42.6%，由于資金短缺，造成項目進(jìn)展緩慢，甚至擱置，嚴(yán)重影響了政府專項債資金的效能發(fā)揮。

四是未按立項方案實施，隨意增減建設(shè)規(guī)模。近年來隨著政府專項債資金管理使用的不斷規(guī)范，早期出現(xiàn)的如挪用、擠占政府專項債資金，利用已建成的項目套取政府專項債資金等嚴(yán)重違法違規(guī)行為已絕少發(fā)生。但批多建少、批大建小等不按立項方案施工、隨意縮小建設(shè)規(guī)模等現(xiàn)象還是時有發(fā)生。

五是資金的使用不規(guī)范，趨利性明顯。政府專項債項目一般都實行國庫集中支付的報賬制，財政部門只注重報賬資料的賬面審核，而對其資金使用的真實合規(guī)性審核力度不夠，或者就不進(jìn)行實地核查。政府專項債資金用在了哪里，怎么用的，使用效益如何，這些都缺乏有效的監(jiān)管。項目單位對?？顚舻睦斫庖膊蝗?，認(rèn)為只就國家投入的政府專項債資金開設(shè)專戶，而不是對整個項目進(jìn)行專項核算。只要是使用項目資金，都當(dāng)作政府專項債資金進(jìn)行走賬，造成政府專項債使用不實，效益發(fā)揮不好的現(xiàn)象。

六是監(jiān)督工作缺位，致使政府專項債資金管理使用混亂。近兩年，隨著審計體制改革不斷深入，審計報告不再作為政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算和驗收的依據(jù)。對政府專項債投資建設(shè)項目而言，雖然相關(guān)地方通常情況下都規(guī)定了相應(yīng)的驗收部門，但在實際工作中，由于工程項目點多面廣，財政及相關(guān)主管責(zé)任單位很難對政府專項債投資建設(shè)項目進(jìn)行全面監(jiān)督審核，項目竣工后不進(jìn)行竣工決算審計的現(xiàn)象普遍存在。如某市2020年、2021年竣工的項目有167 項，但進(jìn)行項目竣工決算審計的數(shù)量卻為0項。

政府專項債資金管理使用存在問題的原因分析

一是申報機(jī)制不完善，財政指導(dǎo)監(jiān)督流于形式。政府專項債項目選報時，往往都是項目單位將申報資料報送市（縣）發(fā)展改革部門，由發(fā)展改革委負(fù)責(zé)篩選審定項目，財政部門一般都很少參與，政府專項債資金下達(dá)到財政部門時，財政部門僅按照要求將政府專項債資金撥付到項目單位資金專戶，由于不了解具體情況，財務(wù)監(jiān)督也只能停留在賬面上，這樣就很難發(fā)揮財政部門對投資的資金分配職能和財政資金投資的導(dǎo)向作用，致使財政部門在后期的項目管理、資金撥付中處于被動地位。

二是不顧實際上項目，把政府專項債資金當(dāng)成救命稻草。一些地方為了爭取所謂政績，未充分考慮地方實際和政府配套資金的能力，爭先恐后上項目，項目申報批準(zhǔn)后，又因前期規(guī)劃不到位，缺乏配套資金，就想方設(shè)法爭取政府專項債資金，把政府專項債資金作為項目建設(shè)的唯一資金來源。

三是項目單位財務(wù)管理不規(guī)范，缺乏有效內(nèi)控機(jī)制。政府專項債資金要求專戶儲存、專賬核算、?？顚Ｓ?，但是部分項目單位財務(wù)管理機(jī)制不健全、財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，有的甚至委托給社會上的會計記賬公司，根本無法實施有效的財務(wù)監(jiān)督管理，致使出現(xiàn)項目違規(guī)列支、報賬管理混亂等現(xiàn)象。

四是項目監(jiān)管不力，投資控制意識淡薄。由于政府專項債項目資金來源于政府，資金無償撥付和使用，資金只要到賬，項目單位就無所顧忌、任意使用，根本沒有投資控制責(zé)任意識。再加上財政部門對項目建設(shè)過程缺少有效的管理和制約措施，導(dǎo)致項目質(zhì)量、工期、目標(biāo)失控，投資效益低下。

對政府專項債資金管理使用的幾點建議

一是加強(qiáng)政府專項債資金監(jiān)督，規(guī)范資金管理使用。因為政府專項債資金是由財政部門直接撥付到項目單位的，不經(jīng)過建設(shè)單位財政賬戶，所以每年審計部門開展“同級審”時要把政府專項債資金的管理使用作為重要審計事項，根據(jù)每一筆政府專項債資金的流向，按照“誰立項誰負(fù)責(zé)，資金流到哪里、監(jiān)管就跟到哪里”的原則，對政府專項債資金立項、審批、使用的全過程進(jìn)行審計，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管好用好政府專項債資金的責(zé)任感。

二是強(qiáng)化責(zé)任落實，建立政府專項債項目責(zé)任清單制度。責(zé)成政府專項債項目單位建立政府專項債項目責(zé)任清單，將項目主管單位、負(fù)責(zé)立項審批單位、財政部門及其他監(jiān)督部門所負(fù)責(zé)的工作責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任、問題責(zé)任以及整改要求、整改時限、整改責(zé)任，一一列入責(zé)任清單，并對在該項目建設(shè)過程中各個責(zé)任單位所做的工作、取得的成效，由各單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行簽字登記，項目竣工后，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對責(zé)任清單落實情況進(jìn)行督查考核。

三是加強(qiáng)科學(xué)管理，完善政府專項債項目績效評價機(jī)制。對政府專項債項目要根據(jù)中央、省、市關(guān)于政府專項債資金管理使用的有關(guān)規(guī)定，制定科學(xué)合理的績效評價機(jī)制，通過績效評價體系分析項目支出的合規(guī)性、合理性和有效性，評價項目在相關(guān)領(lǐng)域所起的作用和產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。特別是政府專項債資金在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

實踐證明，政府專項債資金的投放為我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展注入了新的活力，有力地確保了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，但是為了更好地發(fā)揮政府專項債資金的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，我們還必須正視存在的問題，不斷健全政府專項債資金管理使用制度和監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制，使政府專項債資金拉動經(jīng)濟(jì)增長的效能得到充分發(fā)揮。（作者單位：永城市審計局）

（責(zé)任編輯：趙新江）