如何改革土地制度？

7月21日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱(chēng)《決定》）公布。關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容備受關(guān)注。

《決定》提出，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展?！稕Q定》還定調(diào)了新型城鎮(zhèn)化體制、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、土地制度改革等方向。

為此，《財(cái)經(jīng)》雜志專(zhuān)訪了清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人尹稚。從20世紀(jì)80年代至今，尹稚投身城市規(guī)劃與建筑領(lǐng)域，見(jiàn)證了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)轟轟烈烈的城市化進(jìn)程。多年來(lái)，尹稚參與并主持大量城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，囊括廣州、重慶、成都、南寧、天津等諸多城市，亦擔(dān)任多個(gè)城市和地區(qū)的政府顧問(wèn)。

在尹稚看來(lái)75c4aa9c2384fff6e3dcd2cc2b26a1c9d26fff2b3bb9eb6583510ad4c0e285e8，中國(guó)大規(guī)模的土地需求和高速發(fā)展的時(shí)期基本快過(guò)去了，中國(guó)進(jìn)入了高速城鎮(zhèn)化的尾聲。新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)最核心的任務(wù)，將是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動(dòng)，尤其是城市向鄉(xiāng)村流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距。截至2023年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%。

《財(cái)經(jīng)》了解到，在上海、杭州、成都，已經(jīng)出現(xiàn)部分城鄉(xiāng)雙棲的人群，他們往返于城市與鄉(xiāng)村之間工作、生活。諸如在四川成都周邊的鐵牛村，來(lái)自城市的建筑師、金融從業(yè)者、擅長(zhǎng)品牌營(yíng)銷(xiāo)的人群回歸鄉(xiāng)村生活，成為“新村民”，這為我們想象中國(guó)未來(lái)的城鄉(xiāng)關(guān)系圖譜展示了更多可能的坐標(biāo)。那么，新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)，城鄉(xiāng)差距究竟如何縮小？

增加農(nóng)民收入，如何改革土地制度？

《財(cái)經(jīng)》：《決定》提到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理。您如何看待中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)方向？

尹稚：可以從三個(gè)角度理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先是新型工業(yè)化。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)同的時(shí)代。通過(guò)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)同，利用產(chǎn)業(yè)垂直分工的規(guī)律，進(jìn)一步降低成本并提高效率。同時(shí)，利用核心城市的資源實(shí)現(xiàn)科技突破，將一般性的制造業(yè)和加工工業(yè)逐漸向區(qū)域性的二三線城市乃至鄉(xiāng)村地區(qū)擴(kuò)展，使得整體產(chǎn)業(yè)體系降本增效，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)。

其次是新型城鎮(zhèn)化。核心一是可持續(xù)發(fā)展、綠色降碳；二是高質(zhì)量發(fā)展，適當(dāng)將城市的一部分功能向鄉(xiāng)村地區(qū)擴(kuò)展，向大城市周?chē)亩€城市拓展。這實(shí)際是區(qū)域協(xié)同的一部分，與中國(guó)多年來(lái)推動(dòng)的城市群、都市圈的現(xiàn)代化培育，以及縣域和縣城的培育是一脈相承的。

第三是鄉(xiāng)村全面振興。部分棲居在城市的人群，將合理地向鄉(xiāng)村地區(qū)滲透，由城市產(chǎn)生的服務(wù)業(yè)需求，會(huì)合理地向鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村振興不僅只是農(nóng)業(yè)，要促進(jìn)一部分非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合的最終目的是縮小城鄉(xiāng)差別，尤其是收入差別。增加鄉(xiāng)村收入，就要讓鄉(xiāng)村生產(chǎn)的所有東西在城市找到市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)更好的創(chuàng)收。這是城鄉(xiāng)之間財(cái)富收入非常有效的二次分配過(guò)程。

《財(cái)經(jīng)》：過(guò)去，中國(guó)的農(nóng)村沒(méi)有把城市作為市場(chǎng)嗎？

尹稚：過(guò)去農(nóng)村也將城市視為市場(chǎng)，但這種觀念不明確，甚至在區(qū)域發(fā)展中存在一些誤導(dǎo)性的思路。例如，許多二三線城市都?jí)粝胫鴮?lái)變成特大城市，與一線城市競(jìng)爭(zhēng)，這違背了區(qū)域協(xié)同的思想。如果各地都“大而全、小而全”，那么商品貿(mào)易和商品交換又從何而來(lái)呢？

區(qū)域協(xié)同應(yīng)當(dāng)充分利用城市與鄉(xiāng)村的地理位置差異。當(dāng)大城市加工業(yè)需要擴(kuò)散時(shí)，可以將縣城變成大城市產(chǎn)業(yè)鏈上的合格車(chē)間。當(dāng)大城市需要農(nóng)牧產(chǎn)品時(shí)，縣城可以就近提供產(chǎn)品，成為“米袋子”和“菜籃子”。當(dāng)大城市需要一個(gè)“后花園”，縣城也可以發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。利用好城市市場(chǎng)是鄉(xiāng)村全面轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要思路，不應(yīng)將希望僅僅寄托于農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也離不開(kāi)城市科技資源的注入，離不開(kāi)城市人才和各種資源的支持。鄉(xiāng)村如果能在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上占有合理份額，收入水平也會(huì)逐步提高。這比政府強(qiáng)制二次分配有效。如果統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)得好，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫連接，農(nóng)村的前景將非?？捎^。

《財(cái)經(jīng)》：農(nóng)村問(wèn)題往往牽連土地問(wèn)題。許多農(nóng)民已經(jīng)不在農(nóng)村生活，但宅基地仍在農(nóng)村。《決定》提出深化土地制度改革，最近我們也看到安徽鳳陽(yáng)、江蘇南通等地出臺(tái)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民退出、放棄宅基地，并給一筆補(bǔ)助金。您如何看農(nóng)村土地制度改革的方向？

尹稚：農(nóng)村宅基地確實(shí)需要改革。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城務(wù)工、就業(yè)等生活方式的轉(zhuǎn)移。為了讓孩子獲得更好的教育條件、老人獲得更好的醫(yī)療條件，農(nóng)民向城市遷移。遷移后，大量宅基地空置，許多自然村落出現(xiàn)房屋空置的現(xiàn)象，這確實(shí)是一筆巨大的閑置資源。如何利用好這些資源？可以按照所有權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)的思路，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

關(guān)鍵是建立閑置集體財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的長(zhǎng)期租賃制度，提供可持續(xù)的現(xiàn)金來(lái)源和財(cái)產(chǎn)收入保障。有一些改革意見(jiàn)建議，允許賣(mài)掉農(nóng)村宅基地所有權(quán)。然而，在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)劇烈波動(dòng)和國(guó)內(nèi)外發(fā)展不確定性因素較多的時(shí)期，這并不是最佳的政策出臺(tái)時(shí)機(jī)。不過(guò)，可以逐步完善受法律保護(hù)的農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期租賃制，確保宅基地所有權(quán)和資產(chǎn)仍在農(nóng)民手中，讓租賃費(fèi)兼顧集體收入和個(gè)人收入的平衡，形成可持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收入，作為務(wù)工收入的重要補(bǔ)充。

《財(cái)經(jīng)》：您如何看待未來(lái)農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)，特別是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)向大戶經(jīng)營(yíng)體制的轉(zhuǎn)變？

尹稚：農(nóng)業(yè)耕作制度的改革與農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)步始終緊密相連。改革開(kāi)放后，中國(guó)推行農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平技術(shù)投入較低。但隨著技術(shù)進(jìn)步，農(nóng)田相對(duì)集中的需求變得越來(lái)越迫切。倘若農(nóng)田不集中到一定程度，綠色農(nóng)業(yè)或節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)就無(wú)法實(shí)施，成本并不合算。因此，農(nóng)業(yè)耕作制度的變革必須跟隨技術(shù)進(jìn)步。承包地的經(jīng)營(yíng)模式也會(huì)發(fā)生變化。

過(guò)去，許多農(nóng)民一邊種地一邊打工，實(shí)際是一種兼業(yè)行為，今后會(huì)逐漸過(guò)渡到專(zhuān)業(yè)戶模式。是由成長(zhǎng)于農(nóng)村的大戶，還是由農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化公司主導(dǎo)，不同地區(qū)可以有不同選擇。新的集體合作制將有利于土地資源集中，采用新的農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)，特別是有利于食品安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品綠色化，抑制農(nóng)村面源污染，也有助于減少化學(xué)農(nóng)業(yè)的急功近利，維護(hù)農(nóng)業(yè)地力的可持續(xù)性。承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，大戶可以按年向原承包權(quán)人分紅或者支付租金，不是簡(jiǎn)單地拿走土地。

下半場(chǎng)，如何推動(dòng)城鄉(xiāng)要素反向流動(dòng)？

《財(cái)經(jīng)》：您如何看待《決定》提出的促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距？

尹稚：這是新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)最核心的任務(wù)。改革開(kāi)放之初，中國(guó)處于資本短缺狀態(tài)，所以通過(guò)土地有償使用制度，將土地中的巨大財(cái)富轉(zhuǎn)化成了可流動(dòng)的資本，這種模式現(xiàn)在已基本快走到頭。大規(guī)模的土地需求和高速發(fā)展的時(shí)期基本快過(guò)去了，中國(guó)進(jìn)入了高速城鎮(zhèn)化的尾聲。下一步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，核心就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)所有生產(chǎn)要素的雙向自由流動(dòng)。

城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)，中國(guó)解決的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題。過(guò)去，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，但沒(méi)有完成生活方式的轉(zhuǎn)移，城市的醫(yī)療教育等公共服務(wù)并不友好。城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)，基本在渠道和法律保障上解決了這一問(wèn)題。當(dāng)然，各地由于財(cái)力不同，執(zhí)行效果有所差異，有的地區(qū)做得好一點(diǎn)，有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)弱，就做得差一點(diǎn)，但總的來(lái)說(shuō)，這條路已經(jīng)沒(méi)有法律障礙。城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)還要在重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上加大投入，解決隨遷子女上學(xué)、高考、受教育連續(xù)性等障礙。還有農(nóng)民工年老之后，是簡(jiǎn)單地回鄉(xiāng)養(yǎng)老，還是做更好的城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障，各地也都在探索。農(nóng)民工的醫(yī)保能不能再提高一步，跟城市正常職工的保險(xiǎn)制度進(jìn)一步對(duì)接？以及轉(zhuǎn)變生活方式，允不允許農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房或者長(zhǎng)租，有沒(méi)有穩(wěn)定的居住環(huán)境？

還剩一些問(wèn)題需要掃尾。這么多年，從鄉(xiāng)到城的人才和生產(chǎn)要素流動(dòng)幾乎是單向的，如何在下半場(chǎng)做好反向流動(dòng)？中央近年來(lái)也出臺(tái)了一些政策，鼓勵(lì)人才返鄉(xiāng)，但可落地的支持政策還不夠。例如，城里人返鄉(xiāng)后是租住宅，還是在村里形成人才小區(qū)，很多事情沒(méi)有完全解決。他們?cè)诩w勞動(dòng)組織里是什么身份、地位和作用。這就說(shuō)明，中國(guó)從城市重新回到農(nóng)村的生產(chǎn)要素的流動(dòng)通道，這套體系還沒(méi)有得到規(guī)范，權(quán)益保護(hù)也不完善。

中國(guó)幾千年來(lái)，城鄉(xiāng)的流動(dòng)一直是雙向的。古代官員退休后會(huì)返鄉(xiāng)辦學(xué)，把最先進(jìn)的城市文明帶回到農(nóng)村，因此歷史上農(nóng)村能不斷地出進(jìn)士、出官員。傳統(tǒng)文化里，商人也是以衣錦還鄉(xiāng)為榮。如果從正式制度到非正式制度，都能重新激發(fā)活力，中國(guó)就能夠重新回到城市與鄉(xiāng)村各種生產(chǎn)要素、有利資源雙向循環(huán)的時(shí)代，這樣才有城鄉(xiāng)共同繁榮的基礎(chǔ)條件和可能性。中國(guó)農(nóng)民把孩子送去上大學(xué)，孩子又留在城市工作，他們能不能回農(nóng)村，是很關(guān)鍵的。

中國(guó)現(xiàn)在的城鄉(xiāng)是單向流動(dòng)，變成了特別簡(jiǎn)單的逐利。要在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上和文化傳承的培育上，重新建立現(xiàn)代化機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)的雙向自由流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化跟鄉(xiāng)村全面轉(zhuǎn)型，讓城鄉(xiāng)變成一盤(pán)棋。這些年，我們已經(jīng)看到城鄉(xiāng)之間，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的雙棲人群已經(jīng)很多了，不是在城里上班就一定得住在城里，高樓大廈擠得一塌糊涂，有什么好的？如果通勤只要15分鐘到半個(gè)小時(shí)，住在鄉(xiāng)村也挺舒服。老年人在城市里養(yǎng)老也沒(méi)有好的環(huán)境，這部分城市職能一定會(huì)向鄉(xiāng)村進(jìn)一步滲透?，F(xiàn)在為什么要抓公共服務(wù)均等化？比如去鄉(xiāng)村養(yǎng)老最大的問(wèn)題，就是15分鐘救護(hù)車(chē)能不能到家？目前在城里能做到、鄉(xiāng)村還做不到。

隨著公共服務(wù)均等化水平的日益提升，以縣城為核心節(jié)點(diǎn)，優(yōu)質(zhì)資源會(huì)慢慢地向鄉(xiāng)村的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)滲透。人們?cè)谀木幼?、在哪就業(yè)，自由選擇的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，這樣才能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

《財(cái)經(jīng)》：聽(tīng)起來(lái)雙向流動(dòng)還是需要改革土地制度，允許城市居民回到鄉(xiāng)村，擁有合法身份。

尹稚：對(duì)，我認(rèn)為首先要解決合法身份問(wèn)題。在集體所有制的經(jīng)濟(jì)里，城里人是什么角色？角色定了，才能夠有合法資質(zhì)使用集體所有的土地和其他生產(chǎn)要素。城市里不一樣，土地是國(guó)有的。在農(nóng)村，土地是勞動(dòng)集體所有的，如果連身份都沒(méi)有，憑什么保證你的勞動(dòng)和所得。

這些年很多地方也做了一些探索，比如給予榮譽(yù)村民稱(chēng)號(hào)，或者更實(shí)在一點(diǎn)，直接變成一個(gè)正式的優(yōu)秀村民，甚至是村里的帶頭人，都是在吸引城市資源重返鄉(xiāng)村。最重要的是讓人先流動(dòng)起來(lái)，優(yōu)秀人才在任何地方，即使原本沒(méi)有資源，他也能把資源匯集過(guò)來(lái)，那才是最重要的。

縮小城鄉(xiāng)差距，不能單看收入比值

《財(cái)經(jīng)》：您認(rèn)為通過(guò)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，可以縮小城鄉(xiāng)收入差距嗎？根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)計(jì)算，2024年上半年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比是2.45。您如何看待這個(gè)比值？

尹稚：相比二三十年前，這個(gè)數(shù)據(jù)已經(jīng)有很大進(jìn)步。你要看歷史數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)收入比是從6、7出頭一路降下來(lái)的，大概20年前還在4以上。這些年，中國(guó)在縮小城鄉(xiāng)差別上取得的進(jìn)展，某種程度上比縮小地域差別還要大。通過(guò)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，各種五花八門(mén)的努力，中國(guó)又把城鄉(xiāng)收入差別做了一次“腰斬”，現(xiàn)在數(shù)字大概降到2出頭了，已經(jīng)算是非常大的進(jìn)展了。

《財(cái)經(jīng)》：通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)收入差距的比值能夠進(jìn)一步縮小嗎？

尹稚：迄今為止，哪怕全世界最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入完全一致。因?yàn)槌青l(xiāng)生活成本不同，如果維持同等的生活質(zhì)量，在北京生活消費(fèi)，月收入1萬(wàn)元可能都只是滿足溫飽，但如果在鄉(xiāng)村有1萬(wàn)元的收入，可以過(guò)得跟神仙似的。所以城鄉(xiāng)差別的縮小，不能簡(jiǎn)單看可支配收入。這跟購(gòu)買(mǎi)力、生活消費(fèi)成本有密切的關(guān)系。中國(guó)城鄉(xiāng)縮小差別，不是拼人均GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）均等化，也不是讓人均收入均等化，而是逐漸拉平人的實(shí)際生活水平和生活質(zhì)量。

城鄉(xiāng)之間、不同地域之間的生活代價(jià)完全不一樣。最終我們要的是生活質(zhì)量和生活水平的日益無(wú)限接近，不能簡(jiǎn)單從可支配收入、人均GDP、人均工業(yè)產(chǎn)值等等指標(biāo)去做簡(jiǎn)單的類(lèi)比。

《財(cái)經(jīng)》：您提到城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)以縣域?yàn)楹诵?，公共服?wù)會(huì)越來(lái)越好，但我們觀察到隨著農(nóng)村人口減少，幼兒園和學(xué)校在關(guān)閉。推動(dòng)農(nóng)村教育和醫(yī)療公共服務(wù)，在現(xiàn)實(shí)中是很難的。

尹稚：不能簡(jiǎn)單把公共服務(wù)的均等化理解為布局點(diǎn)的均勻化。均勻化有它的好處，比如可以就近入學(xué)。但是這種小、散、混的教學(xué)模式，其實(shí)對(duì)提升教育水平有很大的負(fù)面影響。

這些年，許多農(nóng)村也做了一些集中教學(xué)的嘗試，從發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐看，第一，大幅度提高了農(nóng)村子弟上學(xué)的連貫性；第二，讓教學(xué)水平跟最新的時(shí)代發(fā)展保持同步。我們尊重貧困地區(qū)教師們的努力，很多地區(qū)不具備并村并校的條件，但不能讓孩子失學(xué)，是靠這批非常有奉獻(xiàn)精神的老師扛著的。同時(shí)，凡是有提升交通條件可能的地區(qū)，國(guó)家這些年也在拼命抓村村通、抓鄉(xiāng)村“五好公路”，就是要大幅度改善交通可達(dá)性。如果能配上校車(chē)，提供集中住宿，實(shí)現(xiàn)集中辦學(xué)，其實(shí)教學(xué)質(zhì)量好于分散辦學(xué)，更貼近當(dāng)代教育體系能夠提供的更為完整的資源。

全國(guó)有大量的觀察數(shù)據(jù)，以前是什么樣的升學(xué)狀態(tài)，現(xiàn)在是什么樣的升學(xué)狀態(tài)。張桂梅為什么要把那么多貧困山區(qū)的女孩子集中到一所學(xué)校里來(lái)教書(shū)、提供住宿，寧可每周走很遠(yuǎn)的路，也要用這么一種模式來(lái)教學(xué)，其實(shí)是能看到效果的。