桐城市國家儲備林建設(shè)現(xiàn)狀問題及對策

摘 要 國家儲備林建設(shè)是保障木材供應(yīng)安全和加快生態(tài)文明建設(shè)在全國范圍內(nèi)實施的一項重點工程。為推進安徽省桐城市國家儲備林建設(shè)，提高森林資源的質(zhì)量及數(shù)量，總結(jié)了桐城市國家儲備林建設(shè)的基本情況，科學(xué)分析了該市國家儲備林發(fā)展中存在的思想認識與組織保障有待提高、項目經(jīng)營存在風(fēng)險、計劃設(shè)計落實有誤差、林權(quán)收儲存在困難及特定政策存在瓶頸等問題，提出提高思想認識、做好產(chǎn)業(yè)銜接、摸清資源狀況、加快林權(quán)流轉(zhuǎn)及爭取相關(guān)政策等具體發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞 國家儲備林；建設(shè)現(xiàn)狀；質(zhì)量提升；安徽省桐城市

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.058

國家儲備林建設(shè)主要采取3種營林措施，包括現(xiàn)有林改培、集約人工林、中幼林撫育，對珍稀樹種、鄉(xiāng)土樹種、工業(yè)原料林、大徑級用材林等進行培育，對森林植被品質(zhì)的提高、功能的多樣化等起促進作用[1]。近年來，我國學(xué)者在國家儲備林建設(shè)方面開展了較多研究，涉及技術(shù)標準把控、后續(xù)管理、融資渠道等方面的內(nèi)容，為國家儲備林的建設(shè)完善提供了大量的理論及實踐依據(jù)[2-6]。

桐城市地處安徽省中南部，近年來全市國家儲備林建設(shè)得到快速發(fā)展。截至2023年底，全市林地面積約為49 136.13 hm2，總蓄積量在2 756 168 m3。然而，受多種因素影響，當(dāng)?shù)貒覂淞纸ㄔO(shè)面臨思想認識與組織保障有待提高、項目經(jīng)營存在風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計落實有誤差、林權(quán)收儲存在困難及特定政策存在瓶頸等突出問題。筆者結(jié)合桐城市國家儲備林建設(shè)基本情況，對建設(shè)過程中存在的問題開展探討，并相應(yīng)提出對策建議，旨在為進一步優(yōu)化當(dāng)?shù)亓址仲|(zhì)量、增加碳儲量提供依據(jù)。

1 基本情況

桐城市國家儲備林建設(shè)項目總體規(guī)劃面積為2.67 萬hm2，其中集約人工林栽培面積1 866.67 hm2；中幼林撫育面積1.15萬hm2，包括公益林面積2 666.67 hm2；現(xiàn)有林的改培面積1.33萬hm2，包括公益林面積533.33 hm2；還建有種苗基地等。全市國家儲備林建設(shè)項目的期限為2022—2030年，分2期進行。預(yù)計項目建成時，當(dāng)?shù)匦罘e量增加150.0 m3·hm-2，林木蓄積量增加228.0萬m3。建成的項目通過短周期林木采伐及中長周期林木間伐經(jīng)營，預(yù)計生產(chǎn)木材量為92.5萬m3，實現(xiàn)珍貴樹種木材儲備36.5萬m3；預(yù)計能生產(chǎn)薄殼山核桃的果實177 041.5 t、油茶果約520 230 t；預(yù)計可培育綠化苗木271萬株，種苗基地產(chǎn)生小苗1 200萬株（按3年一個出圃期、種植密度3萬株·hm-2計算）。

1.1 一期建設(shè)

一期建設(shè)計劃5年，即2022—2026年。集約人工林的栽培地選擇立地條件好的無立木林地、宜林地及部分未成林造林地；現(xiàn)有林的改培、對象選擇以達到近熟林、成熟林的馬尾松為主的林分進行；中幼林撫育的對象為林間郁閉度至少為0.6的林分，營造針闊混交林，以短養(yǎng)長，為儲備林建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。一期擬建設(shè)國家儲備林1.70萬hm2，其中集約人工林栽培面積1 200.00 hm2；現(xiàn)有林改培面積1.03萬hm2，包括53.33 hm2的公益林；中幼林撫育面積為5 466.67 hm2，包括800.00 hm2公益林。建設(shè)期末，林木的蓄積量預(yù)計凈增加136萬m3，一般木材產(chǎn)量增加55.3萬m3。截至2023年8月底，一期項目中林地流轉(zhuǎn)與林權(quán)收儲工作正在推進，全市13個鎮(zhèn)、街的20個建制村已完成林地測繪面積約5 119.00 hm2、林權(quán)流轉(zhuǎn)辦證面積109.32 hm2。

1.2 二期建設(shè)

二期建設(shè)擬在2027—2030年進行。二期擬建設(shè)國家儲備林9 666.67 hm2，其中集約人工林栽培的面積為666.67 hm2，現(xiàn)有林的改培面積為300.00 hm2；中幼林撫育面積6 000.00 hm2，其中公益林面積1 866.67 hm2。建設(shè)期末，林木的蓄積量預(yù)計凈增加92.0萬m3，一般木材產(chǎn)量增加37.2萬m3。

2 存在的問題

2.1 思想認識與組織保障有待提高

項目建設(shè)主體對國家儲備林項目培育珍稀樹種和大徑材的內(nèi)涵認識不到位，存在“重視經(jīng)濟，輕工程建設(shè)”的理念，對政策的理解有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級層面的部分工作人員對項目實施認識不足，眼光不夠長遠，因此對項目落實缺乏積極性。雖然桐城市政府及各鎮(zhèn)政府都成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但在實際工作中基本上都是分管領(lǐng)導(dǎo)帶著林業(yè)部門在推進工作，沒有做好組織和分工，綜合協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)解、技術(shù)督導(dǎo)等專班沒有真正成立和運行。對村級組織缺乏針對性的指導(dǎo)，導(dǎo)致部分地區(qū)未充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行規(guī)劃就開展工作，結(jié)果效果不佳；或者在宣傳政策時，為了加快工作進度，大力宣傳有利于林農(nóng)的政策，而不說或少說林農(nóng)的要求和義務(wù)，為項目建設(shè)后期出現(xiàn)矛盾埋下隱患[2]。

2.2 項目經(jīng)營存在風(fēng)險

國家儲備林建設(shè)與一般的造林經(jīng)營活動有著本質(zhì)上的區(qū)別，不僅投入大，而且投資周期長，需要大量的資金來維持項目的運營。目前，建設(shè)項目后續(xù)的政策和資金投入保障尚未明確，不僅給政府帶來嚴峻挑戰(zhàn)，也給貸款方造成很大壓力，對社會資本參與項目管理運營更是缺乏吸引力。從現(xiàn)實情況看，不少央企、國企僅在工程建設(shè)時期參與，建設(shè)期結(jié)束后仍將還林給政府，不愿參加項目運營期的管理。而政府平臺公司不可能僅通過培育林木儲備木材來償還到期貸款本息，因此目前的狀況增加了政府債務(wù)風(fēng)險[3]。

2.3 規(guī)劃設(shè)計落實有誤差

在國家儲備林前期規(guī)劃時，由于相關(guān)政策不明確，項目的整體規(guī)劃及一期項目地塊的劃定，基本以森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)為依據(jù)決定。但該數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀差異較大，也沒有考慮林農(nóng)的意愿及林地能否流轉(zhuǎn)等因素，因此在實際落實時，很難按規(guī)劃范圍整體推進。此外，由于桐城市國家儲備林總體規(guī)劃較早，當(dāng)時國家級公益林流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策尚不明確，造成項目不能嚴格按照可研報告及建設(shè)方案落地實施。

2.4 林權(quán)收儲存在困難

1）桐城市沒有大面積的國有林地，集體林地占比小，林權(quán)制度改革確權(quán)到戶后，林權(quán)呈“碎片化”，一戶多山和一山多戶的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致林權(quán)證確定的面積及界限與現(xiàn)實誤差較大，增加了測繪的工作量。2）小班區(qū)劃落界難。過度分散的林權(quán)，使得區(qū)劃的小班內(nèi)只要有部分農(nóng)戶不同意，整個小班就無法進行流轉(zhuǎn)，提高了工作難度。3）立地條件較好的林場已流轉(zhuǎn)到林業(yè)企業(yè)或大戶名下，有的已經(jīng)營多年，再次流轉(zhuǎn)和收儲成本過高。4）部分公司基地與國家儲備林項目重疊，不利于國家儲備林整個項目的實施。5）不動產(chǎn)登記辦證難，手續(xù)管理過程復(fù)雜，要求嚴，時間跨度長，收儲流轉(zhuǎn)進度慢[4]。

2.5 特定政策存在瓶頸

1）馬尾松純林改造問題。桐城市是松材線蟲病疫區(qū)，為防治該病蟲害，對馬尾松純林進行帶狀或塊狀改培；在非松材線蟲病除治期（5—10月），要求嚴格禁止大規(guī)模采伐。桐城市國家儲備林項目建設(shè)每年有2 000.00 hm2的現(xiàn)有林改培和中幼林撫育任務(wù)，大多為馬尾松針闊混交林，在松材線蟲病除治期內(nèi)，很難完成任務(wù)。2）省級公益林問題。桐城市國家儲備林項目規(guī)劃總面積2.67萬hm2，其中省級公益林面積約占30%，而當(dāng)前省級公益林能否作為國家儲備林建設(shè)尚未有明確的政策。3）項目建設(shè)所需采伐限額問題?！笆奈濉逼陂g，桐城市年森林采伐限額為7.551 9萬m3，其中商品林年森林采伐限額為5.509 9萬m3，公益林年森林采伐限額為2.042萬m3。此采伐限額基本滿足國家儲備林項目所需，但影響其他項目采伐所需，如油茶造林，2024年桐城市造林任務(wù)為1 000.0 hm2，基本都是采伐跡地更新造林。因此，需要對采伐限額進行調(diào)整。

3 對策建議

3.1 提高思想認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

1）進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提高各級干部的思想認識。明確落實責(zé)任，特別是嚴格落實鎮(zhèn)人民政府與街道辦事處的主體責(zé)任，成立鎮(zhèn)（街）國家儲備林建設(shè)項目工作專班，負責(zé)該區(qū)域項目任務(wù)的落實，協(xié)調(diào)解決項目推進過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題，保障后期正常運營。2）成立桐城市國家儲備林項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)項目建設(shè)日常工作。各鎮(zhèn)（街）成立相應(yīng)機構(gòu)，組建工作專班。形成“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”“一級抓一級，責(zé)任到人”的工作格局。村（居）委員會負責(zé)所在區(qū)域項目建設(shè)的宣傳發(fā)動、林權(quán)收儲工作及項目的日常管護，包括森林防火、病蟲害巡查、防盜及林地保護工作，并協(xié)助解決項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。3）為激勵村集體積極參與項目建設(shè)，適量安排項目建設(shè)管護工作經(jīng)費，按照市國家儲備林管護細則進行量化考核，按考核結(jié)果支付。各地、各部門充分利用廣播、電視等各類媒介廣泛宣傳國家儲備林建設(shè)的相關(guān)政策及重大意義，營造良好的工作氛圍。4）做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，市林業(yè)局、市自然資源和規(guī)劃局等單位抽調(diào)人員組成業(yè)務(wù)指導(dǎo)組，指導(dǎo)各地開展工作，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各地、各部門要將國家儲備林項目建設(shè)作為當(dāng)前一項重要工作來抓，納入林長制考核，建立健全各項工作機制，壓實工作責(zé)任，形成齊抓共管的工作局面。

3.2 做好產(chǎn)業(yè)銜接，降低項目運行風(fēng)險

為確保國家儲備林項目的建設(shè)和運營，必須以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，為項目的建設(shè)提供良好的抓手及保障。把特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興融入國家儲備林建設(shè)的整體規(guī)劃中，依托國家儲備林項目林地資源、資金及項目支撐優(yōu)勢，大力開展“雙招雙引”工作，創(chuàng)新與社會資本的合作機制，引進更多社會資本參與建設(shè)，開拓“國家儲備林+N”的模式，做大做強林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、農(nóng)文旅新業(yè)態(tài)。國企與社企之間可成立項目公司開展合作經(jīng)營，捆綁成為共同利益體，參與項目的建設(shè)及運營，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)[5]。

3.3 摸清資源狀況，因地制宜規(guī)劃

進一步摸清資源稟賦，堅持科學(xué)規(guī)劃。國家儲備林建設(shè)是一項系統(tǒng)性、長期性、專業(yè)性很強的林業(yè)工程建設(shè)，涉及林業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、鄉(xiāng)村社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)融合拓展、投資效益回報、管理能力提升及各方協(xié)同合作等多個方面、多個領(lǐng)域，必須從全局通盤統(tǒng)籌考慮，針對當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的重大問題和突出問題，加強頂層設(shè)計和整體部署。相關(guān)部門要通力配合，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，堅持因地制宜，科學(xué)確定國家儲備林營造林活動和配套的多種經(jīng)營活動的內(nèi)容和投資比例，做好前瞻性思考、系統(tǒng)性謀劃、戰(zhàn)略性布局，再由規(guī)劃設(shè)計部門編成項目建設(shè)方案文本，廣泛征求意見，確保建設(shè)方案的科學(xué)性、前瞻性、可行性。

3.4 加快林權(quán)流轉(zhuǎn)，降低林權(quán)收儲難度

林權(quán)流轉(zhuǎn)是國家儲備林建設(shè)的基礎(chǔ)，直接影響項目進度。1）制訂明確的林權(quán)流轉(zhuǎn)流程圖與任務(wù)表。明確林權(quán)流轉(zhuǎn)路徑，充實收儲流轉(zhuǎn)工作專班，增加測繪人手，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。2）提高民眾的參與度。針對林權(quán)收儲工作中出現(xiàn)的相關(guān)問題，鎮(zhèn)、村要廣泛征求民眾意見，做好解釋協(xié)調(diào)工作，開好村民小組會議，宣傳國家儲備林項目建設(shè)的政策及重大意義，做到民眾對政策明心、對政府放心，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民和林業(yè)大戶參與項目建設(shè)。3）積極與相關(guān)公司對接，及時協(xié)商解決林權(quán)和林地租金等方面的歷史遺留問題。4）在法規(guī)的框架下簡化林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，及時辦理林權(quán)登記手續(xù)[6]。

3.5 爭取相關(guān)政策，解除瓶頸

積極向上級主管部門爭取相關(guān)政策，打破政策瓶頸。分類型建設(shè)高標準示范基地，在政策與資金上給予傾斜。目前全市只開展了66.67 hm2的現(xiàn)有林培育方面示范基地的建設(shè)，堅持“近自然林經(jīng)營”原則，以“目標樹”為核心開展調(diào)整林分結(jié)構(gòu)、改善森林環(huán)境、培育多功能森林的經(jīng)營活動，將純林改造為混交林，將單層林改造為復(fù)層林，將同齡林改造為異齡林，同時以培育大徑級材為目標進行擇伐，擴大“目標樹”生長空間。從項目建設(shè)的更多內(nèi)容看，還必須建設(shè)集約人工林栽培、經(jīng)濟林栽培、低產(chǎn)低效林改培、種質(zhì)資源繁育等一系列示范基地，并以示范基地為依托，開展培訓(xùn)，提升項目參與者的技術(shù)水平與管理能力，確保項目建設(shè)內(nèi)容逐項精準落地，從而促進項目建設(shè)整體目標的實現(xiàn)。

4 結(jié)語

桐城市通過大力推進規(guī)?；⒓s化的國家儲備林建設(shè)，大大增加區(qū)域內(nèi)林木的蓄積量、提高木材的產(chǎn)量。在國家儲備林建設(shè)項目實施過程中，林農(nóng)可以從林地流轉(zhuǎn)、參與項目建設(shè)等方面獲得收入。這對充分調(diào)動林農(nóng)參與項目建設(shè)的積極性、增加林農(nóng)收入具有重要意義。因此，各地需要結(jié)合實際積極開展國家儲備林建設(shè)工作，并通過相關(guān)措施確保其可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 張潔，舒德遠.淺析國家儲備林建設(shè)推進舉措[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2023，43（8）：29-31.

[2] 宋順平.國家儲備林建設(shè)推動普安現(xiàn)代林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的思考[J].農(nóng)村科學(xué)實驗，2023（16）：121-123.

[3] 文杰.淺析廣西國家儲備林建設(shè)現(xiàn)狀及高質(zhì)量發(fā)展策略[J].南方農(nóng)業(yè)，2023，17（10）：118-120.

[4] 邢付吉，李姣蓉，方瑋，等.曲靖市國有海寨林場國家儲備林建設(shè)探析[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2023（8）：118-121.

[5] 貝榮趣，陳富聰.加強國家儲備林建設(shè)引領(lǐng)現(xiàn)代林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[J].園藝與種苗，2023，43（11）：108-110.

[6] 譚昌師，覃林超.廣西國家儲備林基地建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展路徑研究[J].綠色科技，2023，25（13）：178-182.

（責(zé)任編輯：劉寧寧）