生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的法理闡釋與優(yōu)化進(jìn)路

摘要：生態(tài)環(huán)境“首違不罰”是我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中自發(fā)形成的一項(xiàng)原創(chuàng)性制度。從法理上看，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互衡平之產(chǎn)物，亦是行政處罰與行政教育融合統(tǒng)一之結(jié)果，同時(shí)契合服務(wù)型政府與執(zhí)法為民的價(jià)值取向。然而，從行政裁量基準(zhǔn)視角檢視，該項(xiàng)制度大體存在要件裁量含混不清、效果裁量較為狹隘、程序裁量付之闕如等困局。就其優(yōu)化進(jìn)路而言，可依循“情節(jié)細(xì)化、效果格化、程序制式化”的思路，厘清生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的構(gòu)成要件，構(gòu)建格次化的行政處罰效果裁量體系，并型塑貫穿其運(yùn)行始終的程序性規(guī)則及義務(wù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 首違不罰 柔性執(zhí)法 免罰清單 裁量基準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D922" " " " " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " " " " " " " "文章編號(hào)：1004-0730（2024）08-0065-09

為促進(jìn)環(huán)境及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中自發(fā)形成了生態(tài)環(huán)境“首違不罰”制度。2021年修訂的《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定：“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰?！弊鳛樵摲ㄐ略鲆?guī)定及修訂亮點(diǎn)之一，學(xué)理上將其概括為“首違不罰”。2023年生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條第1款明確將“首違不罰”的規(guī)范構(gòu)造引入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，即規(guī)定“初次違法且生態(tài)環(huán)境危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”。這從部門規(guī)章層面確證了“首違不罰”適用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合法性與正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，盡管生態(tài)環(huán)境“首違不罰”已得到國(guó)家層面有關(guān)立法之肯認(rèn)，但當(dāng)前學(xué)界仍未就該項(xiàng)新型環(huán)境執(zhí)法舉措的法理基礎(chǔ)、規(guī)范意涵、適用邊界、保障程序等問題達(dá)成基本共識(shí)，理論上的紛爭(zhēng)難免會(huì)影響相關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的有序推進(jìn)。鑒于此，本文擬從生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的法理闡釋入手，檢視其實(shí)踐困局，厘清規(guī)范意涵，進(jìn)而提出法治因應(yīng)之策。

一、生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的法理闡釋

就生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的法理基礎(chǔ)而言，其既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互衡平之產(chǎn)物，亦是行政處罰與行政教育融合統(tǒng)一之結(jié)果，同時(shí)契合服務(wù)型政府與執(zhí)法為民的價(jià)值取向。由此可見，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”具有理論邏輯上的自洽性與一致性。

（一）探尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利益衡平

粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來“不可承受之重”，人與自然的關(guān)系正面臨著日益嚴(yán)峻的考驗(yàn)，在此背景下，如何妥善衡平經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間的關(guān)系就顯得尤為重要。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間并非存在絕然不可調(diào)和之鴻溝。正如習(xí)近平總書記所指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！比缛舴钚猩鷳B(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展的利益衡平理念，則能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。[1]基于此，應(yīng)在生態(tài)優(yōu)先原則及利益衡平方法的指導(dǎo)下，尊重生態(tài)環(huán)境規(guī)律，合理開發(fā)利用自然資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

就此而言，我國(guó)之所以將“首違不罰”引入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，即是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境）與環(huán)境保護(hù)（貫徹生態(tài)優(yōu)先原則）的利益衡平。一方面，為營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，給予企業(yè)足夠的選擇自由及探索空間，對(duì)于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中出現(xiàn)的輕微偏差或違法失誤行為，若滿足生態(tài)環(huán)境“首違不罰”條件的，可以不予處罰。另一方面，鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性、潛伏性及科技性等特質(zhì)，有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境部門傳統(tǒng)“命令-控制”式的行政處罰手段進(jìn)行適當(dāng)改造，采用更加溫和、人性化的執(zhí)法方式（如教育、警示、責(zé)令改正等），在耗費(fèi)較低執(zhí)法成本的前提下實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)法益之目標(biāo)，從而更好地貫徹落實(shí)生態(tài)優(yōu)先及損害擔(dān)責(zé)原則。

（二）實(shí)現(xiàn)行政處罰與行政教育的融合統(tǒng)一

作為一項(xiàng)法律制裁措施，環(huán)境行政處罰無疑具有強(qiáng)制性，其本質(zhì)是通過權(quán)力制裁權(quán)利的方式來達(dá)至懲戒與威懾功效。[2]但若一味通過行政處罰手段來規(guī)制環(huán)境違法行為，實(shí)則違背了“人是目的”的根本，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的必須。

相較于行政處罰而言，行政教育則是通過警示、說理等方式，感化和督促行為人進(jìn)行內(nèi)在改造與自我糾錯(cuò)，可在一定程度上彌補(bǔ)“命令-控制”式行政處罰制度之不足。很顯然，將處罰與教育兩種手段有機(jī)融合，更有助于實(shí)現(xiàn)制裁違法和預(yù)防再犯之雙重功效。這也是緣何《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第3條規(guī)定“實(shí)施生態(tài)環(huán)境行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合”條款。據(jù)此，可推演出生態(tài)環(huán)境“首違不罰”內(nèi)含行政處罰與行政教育相結(jié)合之原則。

通常來說，針對(duì)造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境危害后果的違法行為，理應(yīng)給予相應(yīng)行政處罰；針對(duì)造成輕微生態(tài)環(huán)境危害后果的違法行為，如能通過行政教育方式督促行為人自我糾錯(cuò)，進(jìn)而消除或減輕相關(guān)危害后果的，則應(yīng)優(yōu)先采取行政教育這一柔性執(zhí)法方式，可以不再給予行為人行政處罰。生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的規(guī)范構(gòu)造充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，即針對(duì)初次違法、后果輕微，通過行政教育能夠督促行為人及時(shí)改正，進(jìn)而消除或減輕相關(guān)違法后果的，可以不予行政處罰。可見，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”在適用行政教育進(jìn)行感化之同時(shí)，亦保留了行政處罰的威懾功效，呈現(xiàn)出行政處罰和行政教育的協(xié)同互動(dòng)與融合統(tǒng)一。

（三）契合服務(wù)型政府與執(zhí)法為民的價(jià)值取向

在我國(guó)行政體制改革的發(fā)展進(jìn)程中，政府角色本質(zhì)上呈現(xiàn)出由管理者向服務(wù)者蛻變之過程，即政府的角色意識(shí)由“管的更多”轉(zhuǎn)向“服務(wù)更優(yōu)”，其行政理念由“管理型政府”邁向“服務(wù)型政府”。

在改革開放初期，我國(guó)強(qiáng)調(diào)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，一定程度上帶來了經(jīng)濟(jì)水平的飛速發(fā)展，但也引發(fā)了環(huán)境污染、生態(tài)破壞等系列問題。隨著習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的提出，我國(guó)更加關(guān)注“以民為本、以人為本”。“以人為本”既是現(xiàn)代服務(wù)政府的價(jià)值取向，亦是政府依法行政的必然要求。這意味著，政府部門在作出行政行為時(shí)不僅須依法作出，還須以人民利益為最終導(dǎo)向而作出。

環(huán)境行政處罰作為一種懲戒與制裁措施，通常以限制或剝奪行為人之方式呈現(xiàn)，若不加規(guī)制則會(huì)侵害人民權(quán)益，影響企業(yè)發(fā)展。是故，生態(tài)環(huán)境部門在運(yùn)用行政處罰舉措時(shí)理應(yīng)貫徹落實(shí)服務(wù)型政府及執(zhí)法為民理念。生態(tài)環(huán)境“首違不罰”作為一項(xiàng)柔性執(zhí)法舉措，更是蘊(yùn)含著服務(wù)型政府及執(zhí)法為民的價(jià)值取向。于生態(tài)環(huán)境部門而言，“首違不罰”具有一定的控權(quán)與羈束作用，其強(qiáng)調(diào)行政主體應(yīng)當(dāng)站在服務(wù)者的角度來人性執(zhí)法，給予初次違法且危害后果輕微的行為人一次改過自新的機(jī)會(huì)，彰顯了服務(wù)型政府的現(xiàn)代行政理念。于環(huán)境違法行為人而言，“首違不罰”不再?gòu)?qiáng)調(diào)以行政主體為絕對(duì)主導(dǎo)、行政相對(duì)人為一味遵從的單向執(zhí)法模式，而是鼓勵(lì)形成以行政相對(duì)人為主、行政主體為輔的雙向執(zhí)法模式。它旨在為涉事企業(yè)及普通民眾提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)和容錯(cuò)空間，有利于激活人民作為主權(quán)享有者的應(yīng)然面向，彰顯了人民的主體地位及執(zhí)法為民的價(jià)值取向。

二、生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的實(shí)踐困局

慮及當(dāng)前生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的實(shí)踐探索主要是借助以各類免罰清單為主體的裁量基準(zhǔn)加以推動(dòng)，故下文選擇從行政裁量基準(zhǔn)視角切入，依循要件裁量、效果裁量及程序裁量三重維度，力求全面而客觀地揭示生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的運(yùn)行現(xiàn)狀及實(shí)踐困局。

（一）要件裁量含混不清

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條第1款的規(guī)定：“初次違法且生態(tài)環(huán)境危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰?！睋?jù)此，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的規(guī)范構(gòu)造可分解為適用要件與法律效果兩個(gè)部分。前者含括“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)構(gòu)成要件，后者對(duì)應(yīng)“可以不予行政處罰”之法律效果。由于生態(tài)環(huán)境“首違不罰”條款所涉之概念及表述具有較大含糊性與不確定性，因而有必要通過以免罰清單為主體的相關(guān)裁量基準(zhǔn)之設(shè)置，為行政主體的裁量活動(dòng)提供具體指引。正是基于此種考量，當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)省份均制定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“輕微違法行為免罰清單”“行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”等文件，旨在借此細(xì)化本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的具體事項(xiàng)及裁量標(biāo)準(zhǔn)。[3]必須肯認(rèn)，此種嘗試一定程度紓解了因上位法語焉不詳而帶來的實(shí)踐混沌，對(duì)于羈束生態(tài)環(huán)境部門的行政裁量權(quán)發(fā)揮著積極作用。

但仍應(yīng)清醒地看到，目前各地對(duì)于生態(tài)環(huán)境“首違不罰”構(gòu)成要件的理解及規(guī)定存在較大差異，有損法律權(quán)威與執(zhí)法公正。如表1所示：（1）各地對(duì)于“首次違法”的理解存在分歧。江西在免罰清單中使用的是“首次發(fā)現(xiàn)”，側(cè)重于突出違法行為被“發(fā)現(xiàn)的首次”；北京、廣東等地則使用的是“初次違法”“首次違法”等表述，強(qiáng)調(diào)違法行為“發(fā)生的首次”。（2）各地對(duì)于“危害后果輕微”的判定存在差異。江西將違法臨界點(diǎn)限定為“只有一個(gè)污染因子超標(biāo)，單次監(jiān)測(cè)值超標(biāo)倍數(shù)≤0.2倍或者5.5≤pHlt;6”；吉林則設(shè)置為“pH值超標(biāo)幅度為5-6或9-10、日污水排放量控制在不超過0.1噸”。（3）各地對(duì)于“及時(shí)改正時(shí)限”的規(guī)定迥異。江西在免罰清單中規(guī)定應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)完成整改并達(dá)標(biāo)排放；北京則規(guī)定應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)改正，廣東僅提及“在責(zé)令改正期限內(nèi)改正”。綜上可見，各地免罰清單中對(duì)于生態(tài)環(huán)境“首違不罰”三個(gè)構(gòu)成要件（“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”）的規(guī)定存在顯著差異，這給環(huán)境執(zhí)法留存較大裁斷空間之同時(shí)，亦可能帶來過度裁量之風(fēng)險(xiǎn)與“類案不同判”之亂象。

另外，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條第1款實(shí)則涉及“無危害不罰”與“首違不罰”兩種柔性行政處罰的具體情形。二者在適用要件上存在一定差異，在法律效果上也有不同分工，理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。[4]然而，部分地方卻存在將“無危害不罰”與“首違不罰”予以混同之境況。例如，《浙江省生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰清單（試行）》的引言部分提及，該清單是對(duì)《行政處罰法》中“無危害不罰”規(guī)則在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的細(xì)化落實(shí)；同時(shí)規(guī)定“一般工業(yè)固廢露天堆放首次被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)場(chǎng)改正，未造成環(huán)境污染后果的，不予行政處罰”。很顯然，上述規(guī)定是將“未造成環(huán)境污染后果”視為“首違不罰”的構(gòu)成要件之一，這變相提高了生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的適用門檻，即將其適用情形從“危害后果輕微”變更為“未造成環(huán)境污染后果”，屬于構(gòu)成要件上的認(rèn)知偏差與要件裁量上的細(xì)化疏漏。[5]由此導(dǎo)致的負(fù)面影響是，一方面會(huì)限縮生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的適用空間，難以確保其預(yù)設(shè)功效之充分發(fā)揮；另一方面，將“無危害不罰”與“首違不罰”混淆適用，會(huì)給生態(tài)環(huán)境部門的行政裁量帶來困擾，在執(zhí)法中易陷入選擇的“兩難”境地。

（二）效果裁量較為狹隘

依照《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條第1款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境“首違”行為對(duì)應(yīng)的法律效果乃是“可以不予行政處罰”。首先，從語義上考，“可以”一詞意味著，即便同時(shí)符合“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)構(gòu)成要件，行政主體仍可視具體情境決定是否對(duì)“首違”行為不予處罰。換言之，法律規(guī)范層面通過“可以”這一具有不確定性指向的授權(quán)表述，賦予了生態(tài)環(huán)境部門“可以處罰”與“可以不罰”的彈性裁量空間，契合行政法上便宜主義原則的基本要求。但在實(shí)踐中，部分地方政府基于貫徹包容審慎監(jiān)管、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面的考量，選擇將“首違不罰”條款中的“可以不予行政處罰”直接限縮為“不予行政處罰”。此種“一刀切”式的規(guī)定，變相擠壓了生態(tài)環(huán)境“首違不罰”條款所蘊(yùn)含的“罰與不罰”之裁斷空間，屬于效果裁量上的細(xì)化疏漏。

其次，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”中“罰”字之理解，不應(yīng)局限于“罰款”，而應(yīng)含括警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒收違法所得等多種行政處罰類型?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條規(guī)定即可印證此點(diǎn)。從實(shí)踐情況看，部分地方政府卻出現(xiàn)了將“首違不罰”中的“不罰”二字直接解讀為“不予罰款”或“免予罰款”之情形。如此規(guī)定，無疑是將除罰款之外的其他行政處罰類型剔除出生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的適用范疇，背離了《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條的立法原意。

此外，“首違”行為往往具有潛伏性、復(fù)雜性及多樣性等特質(zhì)，法律規(guī)范層面理應(yīng)通過梯度化行政處罰規(guī)則之設(shè)計(jì)，賦予生態(tài)環(huán)境部門靈活多樣的效果裁量權(quán)限。[6]對(duì)此，2021年生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“對(duì)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形?！比欢渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條第1款僅規(guī)定了“不予行政處罰”一種從寬情節(jié)，各地免罰清單和裁量基準(zhǔn)中也普遍存在割裂免予處罰與減輕、從輕處罰裁量幅度之境況。由此可見，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法尚未就“首違”行為對(duì)應(yīng)的法律后果形成梯度化的效果裁量空間，而無法對(duì)紛繁復(fù)雜的環(huán)境違法行為予以全面規(guī)制。

（三）程序裁量付之闕如

在傳統(tǒng)意義上，我國(guó)法學(xué)界傾向于將行政裁量問題歸納為要件裁量和效果裁量?jī)蓚€(gè)維度。在“統(tǒng)一裁量觀”的指引下，裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造呈現(xiàn)出“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”的總體面貌。[7]與之不同，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建行政裁量基準(zhǔn)時(shí)，并未局限于“情節(jié)細(xì)化-效果格化”的二元構(gòu)造，而是嘗試引入第三個(gè)維度即程序維度，力求實(shí)現(xiàn)行政裁量的“程序制式化”。[8]所謂“程序制式化”，乃指在法律規(guī)范沒有特別規(guī)定的前提下，行政主體有權(quán)自主選擇作出行政行為的程序種類、程序形式及程序內(nèi)容。[9]換言之，行政主體可依實(shí)踐之需對(duì)其合法享有的程序裁量權(quán)進(jìn)行必要限定和細(xì)化，使得“模糊的立法標(biāo)準(zhǔn)明確化、寬泛的裁量權(quán)范圍具體化”[10]，進(jìn)而邁向更為精細(xì)化、規(guī)范化的程序義務(wù)。

近年來，隨著程序正義呼聲的日益高漲，以及傳統(tǒng)“情節(jié)細(xì)化-效果格化”二元構(gòu)造弊端的日漸凸顯，“完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)”勢(shì)在必行。在此背景下，“程序制式化”議題的研究受到我國(guó)行政法學(xué)界高度重視。甚至有論者認(rèn)為，應(yīng)跳出“情節(jié)細(xì)化-效果格化”的傳統(tǒng)思維，以“程序制式化”為中心重塑行政裁量的總體規(guī)范和基準(zhǔn)文本。[11]就生態(tài)環(huán)境“首違不罰”而言，相關(guān)程序條款的設(shè)置乃是建立健全其行政裁量基準(zhǔn)的必由之路；也即是說，相關(guān)程序是否完備、科學(xué)及合理，直接關(guān)乎該項(xiàng)新型環(huán)境執(zhí)法舉措實(shí)踐探索之成敗。

從應(yīng)然層面來講，各地有關(guān)生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的免罰清單、裁量基準(zhǔn)中理應(yīng)設(shè)置相對(duì)豐富完備的程序性條款，至少涉及行政主體應(yīng)該依照何種程序作出“不予處罰”決定，以及決定作出后應(yīng)該如何進(jìn)行事中教育、事后監(jiān)管等系列程序問題。遺憾的是，檢視各地所制定的免罰清單、裁量基準(zhǔn)不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文本對(duì)于生態(tài)環(huán)境“首違不罰”程序性條款的設(shè)置普遍付之闕如。即便部分地方在其裁量基準(zhǔn)中就“首違不罰”相關(guān)程序有所涉及，也僅僅是一些抽象性、原則性規(guī)定，[12]而不具備基本的可操行性。因此可以說，程序性裁量基準(zhǔn)的普遍缺失，一定程度上制約了生態(tài)環(huán)境“首違不罰”實(shí)踐的穩(wěn)步、有序推進(jìn)。

三、生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的優(yōu)化進(jìn)路

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)?！睆男姓昧炕鶞?zhǔn)視角觀之，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的規(guī)則設(shè)計(jì)及運(yùn)行實(shí)效難言令人滿意，大體存在要件裁量含混不清、效果裁量較為狹隘、程序裁量付之闕如等問題。對(duì)此，可依循“情節(jié)細(xì)化、效果格化、程序制式化”的思路，對(duì)上述困局予以法治因應(yīng)。

（一）情節(jié)細(xì)化：厘清生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的構(gòu)成要件

鑒于當(dāng)前各地生態(tài)環(huán)境部門對(duì)于“首違不罰”條款中“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)構(gòu)成要件的理解及規(guī)定存在較大差異，有必要進(jìn)一步厘清生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的構(gòu)成要件，形成相對(duì)統(tǒng)一、細(xì)化的要件裁量情節(jié)，以規(guī)范各地環(huán)境行政行為，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

其一，對(duì)于“首次違法”的理解。依照《行政處罰法》第33條第1款的規(guī)定，“首違不罰”之“首違”乃指“初次違法”。需指出的是，環(huán)境違法行為通常具有潛伏性，環(huán)境危害后果往往具有累積性，因而違法行為的發(fā)生之日與其被行政主體的發(fā)現(xiàn)之日可能存在一定間隔。故此，從理論上辨析，“首次違法”存有如下三種理解：（1）違法行為“發(fā)生的首次”；（2）違法行為被“發(fā)現(xiàn)的首次”；（3）“雙重首次”，即不僅是違法行為發(fā)生的首次，而且是行政主體發(fā)現(xiàn)的首次。[13]筆者認(rèn)為，前兩種理解均難成立，理由在于，違法行為即便首次發(fā)生，但只要尚未被生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)，就并未激活“罰與不罰”裁量之基礎(chǔ)；違法行為雖首次被生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)，但若行為人此前還存有多次違法行為，則同樣不應(yīng)適用“首違不罰”規(guī)則。[14]據(jù)此，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”中“首”字之意涵宜采第三種理解，即法律認(rèn)定上的“雙重首次”。

其二，對(duì)于“后果輕微”的判定。一方面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”條款中“危害后果輕微”之表述，實(shí)則意味著違法行為已然造成了一定的環(huán)境危害后果，其不同于“無危害不罰”中的全然“未造成危害后果”。鑒于此，應(yīng)當(dāng)合理界分上述二者間的差異，不應(yīng)將“未造成危害后果”視為“首違不罰”的必要構(gòu)成要件，否則將大大限縮生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的適用空間。另一方面，就“生態(tài)環(huán)境危害后果輕微”之識(shí)別而言，可從違法行為的持續(xù)時(shí)長(zhǎng)、發(fā)生次數(shù)、違法臨界值、行為人主觀惡意程度等方面加以綜合判斷。事實(shí)上，“首違不罰”條款中“可以不罰”之結(jié)果乃源于社會(huì)危害性的欠缺，即適用于初次違法雖造成輕微危害后果，但及時(shí)改正能挽回?fù)p失、避免環(huán)境法益受損之情形。

其三，對(duì)于“及時(shí)改正”的認(rèn)定。實(shí)踐檢視表明，當(dāng)前各地對(duì)于生態(tài)環(huán)境“首違不罰”條款中“及時(shí)改正時(shí)限”之規(guī)定迥異，大體有“立即改正”與“責(zé)令限期改正”之別。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、貫徹執(zhí)法為民的時(shí)代背景下，對(duì)于“及時(shí)改正”的認(rèn)定，理應(yīng)依照服務(wù)型政府的現(xiàn)代行政理念，給予行為人足夠的整治期限與糾錯(cuò)空間。這意味著，無論是立即改正，抑或是責(zé)令限期改正，只要行為人在合理期限內(nèi)依法積極采取相關(guān)整治措施，使得被破壞的環(huán)境行政管理秩序恢復(fù)如初的，即可認(rèn)定為“及時(shí)改正”。如此理解，方可更好地實(shí)現(xiàn)行政處罰與行政教育相結(jié)合、法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一之目標(biāo)。

（二）效果格化：拓寬生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的裁量幅度

在對(duì)“首違不罰”的構(gòu)成要件及適用情節(jié)予以厘清后，生態(tài)環(huán)境部門還需運(yùn)用文義解釋、體系解釋等方法，結(jié)合個(gè)案實(shí)際進(jìn)行價(jià)值判斷和利益衡平，從而確定“首違”行為所對(duì)應(yīng)的法律效果。首先，從文義上分析，“首違不罰”條款中的“可以”一詞意味著，即便某一行為符合“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)構(gòu)成要件，生態(tài)環(huán)境部門仍擁有酌定“罰與不罰”的裁量權(quán)限。換句話說，縱使某一環(huán)境違法行為同時(shí)符合前述三個(gè)構(gòu)成要件，生態(tài)環(huán)境部門也并非必須作出“不予處罰”之決定。由此可見，“可以不予行政處罰”乃屬“酌定不罰”，“不予行政處罰”則屬“法定不罰”，二者不可等同視之。然而，實(shí)踐中多數(shù)免罰清單卻存在將“可以不予行政處罰”直接變更為“不予行政處罰”之情形，[15]這無疑是變相限縮乃至剝奪了生態(tài)環(huán)境部門“罰與不罰”的裁量權(quán)限，亟待對(duì)此予以糾偏。

其次，從體系上分析，既然生態(tài)環(huán)境“首違不罰”屬于環(huán)境行政處罰規(guī)則之一種，故理應(yīng)將其規(guī)范意涵、制度原理及運(yùn)行邏輯置于環(huán)境行政處罰有關(guān)立法的整體框架下加以理解。依照《行政處罰法》第9條、《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條的規(guī)定，環(huán)境行政處罰的種類不應(yīng)局限于罰款，還應(yīng)包括警告、沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)整治等諸多類型。因此，在有關(guān)裁量基準(zhǔn)的制定（或修訂）過程中，不應(yīng)將“首違不罰”之“罰”局限于環(huán)境行政罰款，而應(yīng)留存多種環(huán)境行政處罰制度的運(yùn)作空間。例如，《河北省生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予行政處罰事項(xiàng)清單》便對(duì)“首違不罰”的適用規(guī)定了“沒收違法所得”“責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”等多種行政處罰類型，此種多元化的擔(dān)責(zé)方式值得推廣。

最后，為回應(yīng)生態(tài)環(huán)境“首違不罰”效果裁量過窄之問，未來我國(guó)可考慮構(gòu)建一個(gè)梯度化的行政處罰效果裁量體系，以囊括免予處罰、減輕處罰、從輕處罰等格次化的效果裁量幅度。依照《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第43條的規(guī)定，“主動(dòng)消除或者減輕生態(tài)環(huán)境違法行為危害后果的”，“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”。這意味著，對(duì)于形式上符合“首違不罰”構(gòu)成要件，但實(shí)質(zhì)上并未適用“免予處罰”規(guī)則的環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境部門仍可視具體情境對(duì)其適用減輕或從輕處罰的裁量效果。是故，未來在相關(guān)裁量基準(zhǔn)的制定（或修訂）過程中，更宜將環(huán)境行政處罰的種類及裁量幅度格化為相互銜接、依次增減的“處罰段”，而非設(shè)置為孤立存在、單一固定的“處罰點(diǎn)”。如此設(shè)計(jì)與安排，即可賦予生態(tài)環(huán)境部門格次分明、體系完備的效果裁量權(quán)限，從而能夠根據(jù)環(huán)境個(gè)案的具體情形選擇與其“首違”行為“過罰相當(dāng)”的最優(yōu)處置結(jié)果。

（三）程序具化：型塑生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的程序構(gòu)造

生態(tài)環(huán)境“首違不罰”涉及“罰與不罰”的行政裁量問題，直接關(guān)乎公民、企業(yè)權(quán)益之減損及變動(dòng)。故此，“首違不罰”的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，[16]即行政主體理應(yīng)依法履行相關(guān)程序義務(wù)，以確保所作之行政行為符合程序正義的基本要求。鑒于《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》尚未對(duì)“首違不罰”的程序問題予以涉及，加之各地裁量基準(zhǔn)中對(duì)于“首違不罰”程序性條款的設(shè)置普遍付之闕如，因而有必要從如下三個(gè)方面型塑生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的程序構(gòu)造。

其一，明確行政主體的告誡并聽取申辯的程序性義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)存在違法行為，首先應(yīng)對(duì)環(huán)境違法行為人進(jìn)行告誡和提醒，并聽取行為人的陳述與申辯。對(duì)于確實(shí)滿足“首違不罰”構(gòu)成要件的行為人，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行教育和批評(píng)，以幫助其認(rèn)識(shí)并糾正錯(cuò)誤。就上述程序的適用順位而言，應(yīng)“先告知后處罰”，聽取當(dāng)事人辯解和申訴，繼而責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為。就告誡方式而言，大體包括行政約談、制作生態(tài)環(huán)境“首違不罰”決定書等。

其二，明確行政主體的警示并責(zé)令改正的程序性義務(wù)。在確認(rèn)符合“首違不罰”的適用條件后，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間給予行為人必要警示，并責(zé)令其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)糾正違法行為，以避免或消除業(yè)已產(chǎn)生的環(huán)境危害后果。通常來說，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)采用書面而非口頭形式向行為人下達(dá)責(zé)令改正通知，限其在合理期限內(nèi)改正違法行為。若經(jīng)警示與責(zé)令改正后，行為人拒不改正或規(guī)定時(shí)限內(nèi)整治不到位，抑或再次違法的，即應(yīng)排除生態(tài)環(huán)境“首違不罰”規(guī)則的運(yùn)用，視具體情境依法作出行政處罰決定。

其三，明確行政主體的告知承諾及事后監(jiān)管的程序性義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門在作出“首違不罰”決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)即刻將環(huán)境案件的基本情況記錄存檔，要求行為人承諾在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成整治任務(wù)，并提交證明材料。除此之外，生態(tài)環(huán)境部門還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)于適用“首違不罰”規(guī)則之行政相對(duì)人的后續(xù)監(jiān)管工作，重點(diǎn)核查行為人所作之承諾是否得以切實(shí)履行。[17]倘若事后監(jiān)管與核查發(fā)現(xiàn)，行政相對(duì)人并未依其承諾及時(shí)進(jìn)行整治抑或存在新的環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境部門即應(yīng)啟動(dòng)相關(guān)配套懲戒措施，甚至能以先前違法行為并未消除為由對(duì)行為人予以從重處罰。如此設(shè)計(jì)與安排，就從事前、事中及事后三重維度，建立健全了生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的程序性規(guī)則及義務(wù)。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境“首違不罰”是我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中自發(fā)形成的一項(xiàng)原創(chuàng)性制度。從演進(jìn)路徑看，該項(xiàng)制度最初是在缺乏法律依據(jù)的情況下通過中央政策文件加以推動(dòng)，隨后經(jīng)由2021年《行政處罰法》、2023年《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》加以明確規(guī)定，呈現(xiàn)出典型的“回應(yīng)型”立法特征。[18]必須肯認(rèn)，此種回應(yīng)型立法一定程度上破解了該項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行的合法性危機(jī)。然而，囿于上位法有關(guān)規(guī)定及概念表述的含糊性與不確定性，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”的實(shí)踐探索仍多是借助各地印發(fā)的免罰清單、裁量基準(zhǔn)等政策文件加以推動(dòng)落實(shí)。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，生態(tài)環(huán)境“首違不罰”本質(zhì)上是一項(xiàng)行政處罰措施，直接關(guān)乎行政相對(duì)人權(quán)益之限制或義務(wù)之增加。根據(jù)我國(guó)《立法法》第11條、第12條的規(guī)定，“罰與不罰”之裁量乃屬法律相對(duì)保留事項(xiàng)，行政主體必須基于明確的法律依據(jù)作出相關(guān)裁斷。[19]同時(shí)，根據(jù)《行政處罰法》《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定與細(xì)化生態(tài)環(huán)境“首違不罰”規(guī)則的地方文件僅包括地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，并不包含地方行政規(guī)范性文件（即政策文件）。這意味著，當(dāng)前我國(guó)借助地方政策文件主推的生態(tài)環(huán)境“首違不罰”制度仍然存在著一定的法治運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何提升生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域免罰清單、裁量基準(zhǔn)的規(guī)范層級(jí)，乃是未來我國(guó)必須直面與妥帖解決的一個(gè)重要法治議題。

注釋：

[1]李啟家.環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平[J].法學(xué)評(píng)論，2021（06）：134-140.

[2]江國(guó)華，丁安然.“首違不罰”的法理與適用——兼議新《行政處罰法》第33條第1款之價(jià)值取向[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2021（03）：143-153.

[3]彭中遙.環(huán)境治理體系中的多元規(guī)范及其協(xié)同機(jī)制——基于環(huán)境行政處罰制度的分析[J/OL].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），https：//link.cnki.net/urlid/50.1023.C.20240618.1423.002.

[4]該款首句所涉規(guī)則為“無危害不罰”，此乃“法定不罰”的一種類型，即只要滿足“違法行為輕微”“及時(shí)改正”“沒有造成危害后果”三個(gè)構(gòu)成要件，行政主體就必須作出“不予行政處罰”決定；第二句所涉規(guī)則為“首違不罰”，此乃“酌定不罰”的一種情形，這意味著即便滿足“初次違法”“后果輕微”“及時(shí)改正”三個(gè)構(gòu)成要件，行政主體亦擁有酌定“罰與不罰”的裁量權(quán)力。

[5]陳海嵩.生態(tài)環(huán)境免罰清單的規(guī)范檢視與完善路徑[J].行政法學(xué)研究，2024（04）：47-57.

[6]例如，可同時(shí)賦予生態(tài)環(huán)境部門免予處罰、減輕處罰、從輕處罰的效果裁量權(quán)限。

[7]周佑勇.裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造[J].中外法學(xué)，2014（05）：1142-1163.

[8]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義[M].畢洪海，譯.北京：商務(wù)印書館，2009：2-3.

[9]鄭春燕.服務(wù)理念下的程序裁量及其規(guī)制[J].法學(xué)研究，2009（03）：94-102.

[10]周佑勇.行政裁量基準(zhǔn)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：43.

[11]熊樟林.非行政處罰類裁量基準(zhǔn)制度的反思與重建[J].法學(xué)評(píng)論，2019（06）：34-47.

[12]參見《陜西省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)（2023年版）》第9條等規(guī)定。

[13][17]陳誠(chéng).生態(tài)環(huán)境“首違不罰”制度的現(xiàn)存問題與規(guī)范路徑[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023（02）：71-82.

[14][18]彭中遙.新時(shí)代環(huán)境行政處罰制度變革的反思與完善[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024（04）：49-60.

[15]參見《中山市生態(tài)環(huán)境依法不予行政處罰的輕微環(huán)境違法行為清單（2023年修訂）》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》等規(guī)定。

[16]周佑勇.行政法的正當(dāng)程序原則[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004（04）：115-124.

[19]張淑芳.免罰清單的實(shí)證與法理[J].中國(guó)法學(xué)，2022（02）：243-263.

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA109）。

作者簡(jiǎn)介：彭中遙，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授，湖南長(zhǎng)沙，410082。

Legal Interpretation and Improvement Path of

\"No Punishment for First Violation\" in Ecological Environment

PENG Zhongyao

Abstract： \"No punishment for first violation\" in ecological environment is an original system spontaneously formed in China's administrative law enforcement practice. From a legal perspective， \"no punishment for first violation\" of the ecological environment is not only a product of the balance between economic development and environmental protection， but also a crystallization of the integration and unity of administrative punishment and administrative education， and is in line with the value orientation of \"serving government\" and \"people-oriented law enforcement\". However， from the perspective of administrative discretion standards， this law enforcement measure generally faces difficulties such as unclear element discretion， narrow effect discretion， and lack of procedural discretion. In this regard， we can follow the idea of \"refining the plot， standardizing the effect， and standardizing the procedure\"， clarify the constituent elements of \"no punishment for first violation\" in the ecological environment， construct a hierarchical administrative penalty effect discretion system， and shape procedural rules and obligations that run through its operation.

Keywords： Ecological environment; No punishment for first violation; Flexible law enforcement; Exemption list; Discretionary benchmark

（責(zé)任編校：楊瑜嫻）