關(guān)于構(gòu)建高校預(yù)算績效問責(zé)制體系的幾點思考

黨的十九大報告中提出了要全面實施績效管理，到寫入黨章，再到中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕29號）文件的要求，全國上下一致強力推動預(yù)算績效管理改革，硬化預(yù)算績效約束，績效管理的問責(zé)制才得以完善。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“政府的錢不能亂花，要加強績效管理，加大財政支出整合力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保重點支出，提高資金使用效率，避免資金浪費”。2021年4月，為了解決預(yù)算管理中存在的突出問題，《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）一文中把“明確地方和部門的主體責(zé)任，切實強化預(yù)算約束”作為基本原則，決策環(huán)節(jié)全面開展績效評價，推動預(yù)算績效管理擴圍升級， 進一步部署了“強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強預(yù)算約束力”。

預(yù)算績效問責(zé)的含義和作用

預(yù)算績效問責(zé)制，是對預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于故意或者過失導(dǎo)致資金支付完畢而預(yù)算績效未達到項目設(shè)立初期的績效目標或相關(guān)規(guī)定標準要求的部門或者責(zé)任人進行問責(zé)的制度。問責(zé)的前提和依據(jù)既是預(yù)算績效評估的結(jié)果，也是學(xué)校重視績效管理的內(nèi)動力，切實全面履行實施預(yù)算績效管理的出發(fā)點，沒有問責(zé)制的存在，預(yù)算績效管理很容易成為紙上談兵，不接地氣。

傳統(tǒng)學(xué)校認為預(yù)算只要事先規(guī)范收支行為，制定出嚴密的預(yù)算規(guī)則，后期按照規(guī)則完成預(yù)算即可，實際上過度的控制導(dǎo)向反而約束了資金使用者的手腳，只把按照預(yù)算要求完成支付作為宗旨，沒有要求資金使用的成效，這樣更重視支付過程而非結(jié)果，導(dǎo)致績效低下，甚至有了只要支付率達到標準就是完成績效考核的不負責(zé)任認識行為。而實行預(yù)算績效問責(zé)制，是使預(yù)算管理的重心從簡單分類記錄項目開支進化到重視項目花錢后達到的效果。所以預(yù)算績效問責(zé)制是根據(jù)預(yù)算這一主線，在合理的組織結(jié)構(gòu)下做出科學(xué)的預(yù)判并形成非常清晰的目標產(chǎn)出結(jié)果，更好提升預(yù)算預(yù)測準確性，及時糾偏，提高資金使用效益。

推進預(yù)算績效問責(zé)制的措施和建議

一是確定績效問責(zé)對象。首先明確各部門各單位對本部門的預(yù)算績效負責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負責(zé)。所以問責(zé)對象應(yīng)是部門領(lǐng)導(dǎo)或者是項目負責(zé)人，而非普通工作人員。

二是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立高水平高素質(zhì)的管理團隊，加強問責(zé)隊伍建設(shè)，多種監(jiān)督方式提升高校績效管理評估綜合能力。預(yù)算績效問責(zé)的主體資格是學(xué)校，學(xué)校要將問責(zé)工作推進情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)考核的重要內(nèi)容。各職能部門要依照職能分工參與預(yù)算績效問責(zé)，比如計劃財務(wù)部、審計部、組織部、人事部、紀檢（監(jiān)察）等，要增強各部門問責(zé)權(quán)威性。學(xué)校其他各級職能主管部門根據(jù)職能分工，通過日常監(jiān)督或抽查，也要監(jiān)控項目的預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏整改，同時將監(jiān)控報告向?qū)W校報送，對績效評估中存在嚴重問題的政策、項目，及時督促整改落實。建立基于績效評估的高?？冃栘?zé)體系，搭建途徑和平臺，將績效鏈條延伸到社會公眾，根據(jù)績效評價中的“滿意度”指標，鼓勵社會、公眾、學(xué)生家長等利益相關(guān)者和沒有明顯利益關(guān)系的各層次代表，對公開的績效報告參與問責(zé)監(jiān)督，給出公平中肯的結(jié)論，以此加強社會各界監(jiān)督。當前主要通過滿意度調(diào)查的評價方式，精細化設(shè)定調(diào)查問卷，還可以采用研討會、內(nèi)部訪談、深度訪談等方法，有效搭建社會公眾參與預(yù)算績效評估管理的平臺。

三是豐富問責(zé)方式。逐漸從模式單一追責(zé)向獎罰并舉擴展，實現(xiàn)有獎有罰，提升預(yù)算績效管理主動性和積極性。問責(zé)的情況有：編制預(yù)算績效內(nèi)容不匹配目標的，預(yù)算績效考核指標細化量化不合理、不可行、不科學(xué)造成預(yù)算決策失誤的，項目執(zhí)行過程中績效目標發(fā)生偏離嚴重的，項目結(jié)題資金支付完畢后但績效未達到有關(guān)部門批準預(yù)定目標的，在資金使用過程中違反相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)章制度的，不能按規(guī)定履行相關(guān)預(yù)算績效管理職責(zé)的，工作中懶政怠政糊弄了事的，等等。如果是預(yù)算部門績效管理情況差，則影響部門評優(yōu)資格、削減預(yù)算、約談、通報批評、后期加強績效跟蹤審計等；如果是責(zé)任人，則有告誡責(zé)查、組織處理、行政處分等?？冃栘?zé)制中，不僅只有問責(zé)，還應(yīng)包含獎勵機制，并且也能延續(xù)到個人。比如對績效評價結(jié)果優(yōu)秀的預(yù)算部門和項目負責(zé)人，以及在預(yù)算績效管理工作中積累先進的工作經(jīng)驗并在實際工作中做出突出貢獻的個人可進行獎勵：有通報表揚、獎勵，或是優(yōu)先評優(yōu)職務(wù)職稱晉升，再是給予適當?shù)慕?jīng)費獎勵等。通過該獎懲機制，將典型績效評價工作經(jīng)驗通過全校宣講充分推廣開來，使預(yù)算績效工作更好地開展起來。

四是建立績效問責(zé)考核制度，健全學(xué)校的績效評估指標體系。問責(zé)的實現(xiàn)依賴法治，只有建立在法治基礎(chǔ)上才能扎根，也只有在健全穩(wěn)定的法治環(huán)境下才能長期穩(wěn)定運行。所以要建立健全考核制度，讓考核具有可操作性，應(yīng)先細化考核指標，就是要將預(yù)算指標充分分解并對應(yīng)到部門和責(zé)任人，確保分解后的預(yù)算指標有對應(yīng)有落實可追蹤，避免存在預(yù)算指標不配套現(xiàn)象。問責(zé)與法治緊密相連，避免有問責(zé)制度，但因缺少管理規(guī)則或操作辦法，不能指導(dǎo)現(xiàn)實實踐，導(dǎo)致缺乏可操作性、執(zhí)行力不足。高校教育問責(zé)需要解釋和說明的內(nèi)容有（不限于）以下幾類：各類收入、科研贊助經(jīng)費使用情況、日常運行成本、財務(wù)公開、財政廉潔和安全、投資、資金風(fēng)險控制、學(xué)科和課程設(shè)置、學(xué)校定位、教學(xué)評估、教職員工人事考核指標體系、教師培訓(xùn)與進修制度、學(xué)生選擇學(xué)校和專業(yè)的自由、學(xué)生就業(yè)情況、學(xué)生考核成績、學(xué)生獲得學(xué)位的時間、教學(xué)和服務(wù)質(zhì)量、師德師風(fēng)、環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容。

在績效問責(zé)考核制度中必不可少的一環(huán)就是績效問責(zé)程序。首先，每年8月要對當年撥款項目做績效監(jiān)控，根據(jù)項目完成績效與項目預(yù)定目標的偏離程度做績效監(jiān)控并予以說明，監(jiān)控實行“雙監(jiān)控”規(guī)則，也就是從績效目標的實現(xiàn)程度和預(yù)算支付執(zhí)行進度開展監(jiān)控，對照年初績效目標中數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本等產(chǎn)出指標的完成值還有效益指標滿意度指標等實現(xiàn)程度和趨勢進行分析，對預(yù)計不能完成目標的原因和擬采取措施進行說明。對預(yù)算支付執(zhí)行進度監(jiān)控時，要跟蹤項目資金支付的申請、審核及支付流程，對重點項目績效還要延伸對政府采購、工程招標、監(jiān)理驗收等有關(guān)預(yù)算資金會計核算進行全方位監(jiān)控，形成全面的多部門聯(lián)動，共同對目標完成、預(yù)算執(zhí)行、組織實施、資金管理等情況進行分析評判，發(fā)現(xiàn)問題及時止損糾偏。其次，當年10月底前對支付進度慢、目標偏離嚴重，已經(jīng)或預(yù)計造成重大損失浪費或風(fēng)險等情況的項目負責(zé)人做問責(zé)并暫?；蚴栈匚粗Ц顿Y金，統(tǒng)籌后進行盤活，提高資金使用效率。最后，年底學(xué)校按照專項考評實施細則的相關(guān)規(guī)定，對項目開展自評和評價，并將評價結(jié)果報學(xué)校及時做出問責(zé)決定。收到問責(zé)決定的部門或項目負責(zé)人在1個月內(nèi)將落實整改情況以整改報告形式反饋學(xué)校，使“雙監(jiān)控”的內(nèi)容落到實處，真正做到事中監(jiān)控、事后問效，讓績效問責(zé)警示作用貫穿整個項目執(zhí)行過程中，并且實行重大項目責(zé)任人績效終身責(zé)任制。

五是加強學(xué)校預(yù)算績效評估能力?？冃гu估的結(jié)果是績效問責(zé)制的前提依據(jù)，根據(jù)該項工作的重要性，高校應(yīng)增加在預(yù)算績效管理中的機構(gòu)設(shè)置與人員配備，最好設(shè)置獨立的預(yù)算績效管理部門，實在不行，需采取由計財部、歸口職能部門、預(yù)算單位等聯(lián)合辦公的方式，或邀請有專業(yè)資質(zhì)背景的第三方社會機構(gòu)、組織及其成員共同參與高校預(yù)算績效考核評價工作。有了專職預(yù)算績效部門，還需加強人員預(yù)算績效評估能力的培訓(xùn)，強化預(yù)算績效評價專業(yè)人員和隊伍建設(shè)，提升個人政治認識和綜合素質(zhì)，并融入黨建日常工作。設(shè)立專家?guī)?，定期對專家進行測評和考核，提升專家的公信力，增強實際經(jīng)驗和專業(yè)程度，及時淘汰專業(yè)能力考核不合格尤其是觸犯道德底線的專家，這將加大高?？冃栘?zé)公平公信力度，提高高校預(yù)算績效評估能力以及績效管理整體水平。

六是提高信息化技術(shù)的使用，建立“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，各類監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通”的業(yè)務(wù)流程協(xié)同機制，將校內(nèi)的各教學(xué)部門、教輔部門和行政部門等與財務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫打通，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建一個統(tǒng)一服務(wù)的平臺，打通全校信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)一體化的在線服務(wù)平臺。充分運用大數(shù)據(jù)和信息化手段，在平臺上梳理并優(yōu)化業(yè)務(wù)、在系統(tǒng)自動分析與人工管理綜合評估之下，低績效與無績效的部門和項目負責(zé)人能夠及時發(fā)現(xiàn)工作中現(xiàn)有的不足之處，再結(jié)合提出的意見建議及時準確修正、彌補錯誤，防患于未然。把高科技信息技術(shù)嵌入預(yù)算問責(zé)流程中，讓學(xué)校的監(jiān)督機制真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息共享，充分發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控的高度威懾、高效警示、糾偏及時、規(guī)范制度、反饋迅速的作用，真正實現(xiàn)預(yù)算事前有績效、事中有監(jiān)控、事后有評估的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效監(jiān)控管理體系。

綜上，加強高校預(yù)算績效管理能力建設(shè)是每個高校迫在眉睫且重中之重的工作，作為預(yù)算績效管理全過程中的“無效必問責(zé)”工作的開展目的并不是懲罰，而是要通過管理實現(xiàn)優(yōu)化和改良的目的，從而進一步健全管理制度、增強支出責(zé)任、強化社會監(jiān)督，進而推動和保障高校高質(zhì)量健康發(fā)展，這才是開展預(yù)算績效管理需要達成的最終目的。［基金課題：自治區(qū)直屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目：“基于《高等學(xué)校財務(wù)制度》的修訂探討提升高校財務(wù)治理能力水平策略——以內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)為例”（項目編號JY20230121）。作者單位：內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)］

（責(zé)任編輯：吳輝）