公共圖書館預(yù)算績(jī)效管理的困境與對(duì)策

大力發(fā)展公共圖書館，能夠?yàn)槲覈?guó)營(yíng)造社會(huì)文化氛圍提供堅(jiān)實(shí)的條件。如何促進(jìn)公共圖書館的長(zhǎng)效健康發(fā)展，值得相關(guān)領(lǐng)域的工作人員重視與思考。新預(yù)算法的最大亮點(diǎn)是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，本文基于公共圖書館預(yù)算績(jī)效管理體系存在的困境，提出相應(yīng)對(duì)策以供參考。

公共圖書館績(jī)效管理體系存在的問(wèn)題

一、預(yù)算績(jī)效管理制度體系不完善

就現(xiàn)階段我國(guó)公共圖書館績(jī)效管理狀況，各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)主要由各部門和市政府管理。其法律地位和權(quán)力較低，功能性不強(qiáng)。首先，國(guó)家準(zhǔn)則、措施和地方措施尚未達(dá)到法律水平，威懾力不足。其次，可用性不強(qiáng)，大多數(shù)都是“必要的”和“重要的”，缺乏具體的規(guī)則和方法。最后，各級(jí)公共圖書館的預(yù)算績(jī)效管理仍處于空白狀態(tài)，認(rèn)識(shí)不足，水平參差不齊。一些公共圖書館仍然停留在傳統(tǒng)的預(yù)算管理水平，即關(guān)注預(yù)算是否按計(jì)劃執(zhí)行以及執(zhí)行率是否符合標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，如“大投資、易管理”“高支出、易結(jié)果”并沒(méi)有從根本上改變。

二、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)制定困難

設(shè)定績(jī)效目標(biāo)是建立全面預(yù)算績(jī)效管理鏈的基礎(chǔ)，其結(jié)果直接影響后續(xù)管理和執(zhí)行后評(píng)價(jià)的質(zhì)量。作為一個(gè)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，公共圖書館承擔(dān)了社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)了更多的社會(huì)效益。設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)尚存在目標(biāo)不確定、成本和效益未經(jīng)調(diào)整、指標(biāo)相對(duì)寬泛、結(jié)果不明確和詳細(xì)以及難以衡量結(jié)果等問(wèn)題。從實(shí)際業(yè)務(wù)影響角度來(lái)看，如對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的研究和論證不足，導(dǎo)致目標(biāo)不準(zhǔn)確，績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的聯(lián)系不足，以及評(píng)價(jià)困難。

三、預(yù)算編制水平有待提高

預(yù)算編制是預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算編制是提高預(yù)算成果管理水平的重要前提。目前，各級(jí)公共圖書館的預(yù)算準(zhǔn)備不足，需要改進(jìn)預(yù)算決定。重要政策和項(xiàng)目缺乏事前評(píng)估和論證，預(yù)算編制相對(duì)簡(jiǎn)單，結(jié)果和預(yù)算不整合，相關(guān)性不足，沒(méi)有建立相互支持的關(guān)系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)不足，預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表形成“兩張皮”，并且不能實(shí)現(xiàn)由此產(chǎn)生的目標(biāo)。

四、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不嚴(yán)謹(jǐn)

評(píng)級(jí)指數(shù)是對(duì)預(yù)算結(jié)果管理評(píng)估內(nèi)容的具體闡述，具有強(qiáng)大的行為導(dǎo)向功能。它決定了評(píng)估對(duì)象的工作重點(diǎn)和方向。科學(xué)、有針對(duì)性的指標(biāo)體系應(yīng)決定評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性。估價(jià)指標(biāo)體系的合理設(shè)置幾乎是所有預(yù)算單位的難點(diǎn)。一方面，我國(guó)公共圖書館尚未建立起一套科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系。在指標(biāo)類型、權(quán)重設(shè)計(jì)和其他方面存在很大差異。實(shí)踐中存在缺乏有效性評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、指標(biāo)定義不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不一致、一般性和一般性指標(biāo)不一致、個(gè)別指標(biāo)重要性不足、評(píng)價(jià)方法使用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。另一方面，現(xiàn)階段部分公共圖書館對(duì)實(shí)體預(yù)算績(jī)效的評(píng)估沒(méi)有適用評(píng)估結(jié)果的適當(dāng)制度規(guī)定，即管理評(píng)估結(jié)果的激勵(lì)和責(zé)任機(jī)制不完善，對(duì)制度實(shí)施的關(guān)注不夠、力度不夠，獎(jiǎng)懲不明確。客觀上損害了績(jī)效管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，從而使管理層難以專注于目標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)資源的最佳分配。

五、預(yù)算績(jī)效管理信息化程度不高

在傳統(tǒng)的管理模式中，財(cái)務(wù)信息化程度不高，覆蓋范圍小，與業(yè)務(wù)信息的相關(guān)性低。雖然制定了規(guī)章制度，但沒(méi)有嚴(yán)格地執(zhí)行約束。為了實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)控制，出現(xiàn)了“實(shí)力不足”的現(xiàn)象。改進(jìn)管理計(jì)算機(jī)化不僅意味著集中和整合一個(gè)實(shí)體的大量財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，加快工業(yè)和金融的整合，而且通過(guò)技術(shù)手段將預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范和流程整合到信息系統(tǒng)中，并使用信息控制和流程轉(zhuǎn)換的方法促進(jìn)實(shí)體的內(nèi)部管理，因此，全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際上可以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程控制的閉環(huán)管理。

完善預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)對(duì)策略及建議

―、完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

首先，建立多層次的管理和監(jiān)督體系，包括決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能分工，并在事件發(fā)生之前、期間和之后進(jìn)行整個(gè)管理過(guò)程。特別是公共圖書館應(yīng)設(shè)立決策機(jī)構(gòu)來(lái)管理各單位的績(jī)效，如預(yù)算管理委員會(huì)。任務(wù)包括審查和批準(zhǔn)規(guī)則和行政規(guī)定、審查和批準(zhǔn)業(yè)績(jī)目標(biāo)、審查和核準(zhǔn)年度預(yù)算、審查和核定預(yù)算更正、審查和審定最終資產(chǎn)負(fù)債表、審查和核定預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估報(bào)告、評(píng)審和批準(zhǔn)評(píng)估結(jié)果的實(shí)施計(jì)劃等。其次，指定的預(yù)算業(yè)務(wù)中央行政部門，通常是單位的財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)起草總體組織體系、預(yù)算編制、收集預(yù)算聲明、組織預(yù)算初步評(píng)估和編制預(yù)算草案、向預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)預(yù)算，在此過(guò)程中報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況并編制年度最終報(bào)告。再次，設(shè)立一個(gè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，其任務(wù)包括制定一般預(yù)算目標(biāo)，確定各種業(yè)績(jī)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，建立一個(gè)評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)指標(biāo)的系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)和控制業(yè)績(jī)管理進(jìn)程，及時(shí)報(bào)告問(wèn)題，提出糾正建議，在年底收集各部門的自我評(píng)估報(bào)告和支持材料，成立評(píng)估小組，組織評(píng)估工作并準(zhǔn)備績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目。最后，明確管理各業(yè)務(wù)部門預(yù)算績(jī)效的職責(zé)，包括報(bào)告部門預(yù)算建議，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)實(shí)施收入和支出，批準(zhǔn)預(yù)算，根據(jù)實(shí)際需求要求預(yù)算調(diào)整，并提供自我評(píng)估報(bào)告和支持材料。

二、明確預(yù)算績(jī)效管理流程

績(jī)效預(yù)算管理流程是指結(jié)合績(jī)效目標(biāo)管理，建立全流程預(yù)算績(jī)效管理鏈。首先，提前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)結(jié)果申請(qǐng)預(yù)算。其次，監(jiān)測(cè)業(yè)績(jī)進(jìn)程，并建立監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行情況的機(jī)制。最后，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束時(shí)，進(jìn)行執(zhí)行后評(píng)估并應(yīng)用評(píng)估結(jié)果，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，突出責(zé)任落實(shí)，加快改進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理。

三、加強(qiáng)單位績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)編制

以往在進(jìn)行公共圖書館預(yù)算管理的工作過(guò)程中，部分工作人員由于受到傳統(tǒng)工作理念與工作方式根深蒂固的影響，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完成工作思想的轉(zhuǎn)換，不能積極地學(xué)習(xí)各種先進(jìn)工作方式，忽視了對(duì)于公共圖書館績(jī)效管理工作的創(chuàng)新與發(fā)展。同時(shí)，在實(shí)際工作過(guò)程中可能也忽視了工作與目標(biāo)的一致性，在一定程度上阻礙了我國(guó)公共圖書館績(jī)效管理工作的長(zhǎng)效健康發(fā)展。為了解決這一問(wèn)題，相關(guān)單位必須制定更有針對(duì)性的績(jī)效指標(biāo)，完善相對(duì)應(yīng)的科學(xué)編制。

四、科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)體系

就現(xiàn)階段我國(guó)公共圖書館預(yù)算管理狀況，還缺乏具有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體制，對(duì)此相關(guān)領(lǐng)域工作人員必須予以高度關(guān)注。首先，要對(duì)現(xiàn)階段公共圖書館績(jī)效管理狀況展開分析，明確在實(shí)際工作過(guò)程中存在的各項(xiàng)不足之處，確定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效管理職工的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，對(duì)于積極參加工作創(chuàng)新、出錯(cuò)頻率低的職工給予對(duì)應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于工作態(tài)度敷衍、出錯(cuò)頻率高的職工給予相應(yīng)的批評(píng)。其次，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)定，還能夠定期對(duì)工作結(jié)果與工作質(zhì)量展開分析，使得職工能夠清晰地明確自身在實(shí)際工作過(guò)程中存在的不足之處，并按照相應(yīng)的不足之處進(jìn)行具有針對(duì)性的整改調(diào)整，同時(shí)也能夠根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為相關(guān)決策制定奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

五、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

績(jī)效預(yù)算管理的一個(gè)重要特點(diǎn)是為基于績(jī)效評(píng)估的預(yù)算決策提供信息。明年的預(yù)算可能會(huì)根據(jù)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。同時(shí)，要將績(jī)效考核結(jié)果與責(zé)任相結(jié)合，加強(qiáng)績(jī)效考核的應(yīng)用。完善相關(guān)制度，加強(qiáng)績(jī)效考核的實(shí)施細(xì)則。

六、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)

將先進(jìn)的技術(shù)與公共圖書館內(nèi)部的績(jī)效管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，制定相應(yīng)的績(jī)效管理信息系統(tǒng)，就能夠有效地彌補(bǔ)以往工作過(guò)程中存在的各項(xiàng)不足之處，同時(shí)也能夠在一定程度上有效地提升公共圖書館績(jī)效管理工作的效率。

七、大力推行零基預(yù)算法

零基預(yù)算法是一種以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法。這意味著，在編制預(yù)算時(shí)，無(wú)論以前的情況如何，所有預(yù)算支出都以零為基礎(chǔ)。重要的是審查和分析每個(gè)預(yù)算是否需要支出和支出金額。這種類型的預(yù)算無(wú)法根據(jù)歷史對(duì)調(diào)整進(jìn)行簡(jiǎn)單估算。在年初，它應(yīng)審查每項(xiàng)行動(dòng)的重要性和影響，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，并根據(jù)成本效益分析，審查各種管理行動(dòng)的優(yōu)先事項(xiàng)，并相應(yīng)地決定各種資源的分配。創(chuàng)建零基預(yù)算有五個(gè)步驟：第一，提供并定義明年的預(yù)算項(xiàng)目，以及公共圖書館明年必須實(shí)施的商業(yè)項(xiàng)目的預(yù)算資金。第二，為每個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)建一個(gè)預(yù)算。每個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施部門根據(jù)圖書館的一般目的和自身責(zé)任目標(biāo)，制訂成本計(jì)劃。該計(jì)劃必須詳細(xì)描述擬建項(xiàng)目的目的、作用和預(yù)期影響，以及支出金額。第三，進(jìn)行成本效益分析。對(duì)于業(yè)務(wù)項(xiàng)目實(shí)施部門提交的成本計(jì)劃，管理層對(duì)每個(gè)項(xiàng)目所需的成本和收益進(jìn)行比較和分析，選擇優(yōu)先級(jí)并對(duì)級(jí)別進(jìn)行分類。業(yè)務(wù)部門預(yù)算的業(yè)務(wù)職位一般分為三個(gè)層次：第一層次是必要要素，第二層次是非必要要素，第三層次是改善工作條件的要素。成本效益分析的目的是確定基礎(chǔ)預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適當(dāng)范圍、順序和影響。第四，按預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算期間撥款的順序和數(shù)額審查和分配撥款。第五，預(yù)算分配計(jì)劃的編制和實(shí)施以及批準(zhǔn)后的后續(xù)實(shí)施贈(zèng)款。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的作用可能是促進(jìn)和監(jiān)督零基預(yù)算法的實(shí)施，以確保來(lái)年的預(yù)算按照零基預(yù)算法執(zhí)行。

綜上所述，對(duì)我國(guó)公共圖書館進(jìn)行有效的預(yù)算績(jī)效管理具有十分重要的意義。因此，相關(guān)領(lǐng)域工作人員應(yīng)予以高度關(guān)注，提升對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作的重視，積極利用當(dāng)今時(shí)代背景下的各項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)條件，對(duì)公共圖書館進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)算管理。（作者單位：濟(jì)南市圖書館）

（責(zé)任編輯：吳輝）