優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài) 促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展

剛剛召開(kāi)的黨的二十屆三中全會(huì)深入分析了推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的新情況新問(wèn)題，科學(xué)謀劃了圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)一步全面深化改革的總體部署，是在中國(guó)式現(xiàn)代化成為新時(shí)代新征程黨的中心任務(wù)的背景下，黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的時(shí)代新篇。全會(huì)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。因此，對(duì)照二十屆三中全會(huì)的總體要求，結(jié)合我省以“五個(gè)以”為核心的中國(guó)式現(xiàn)代化湖北實(shí)踐體系，應(yīng)當(dāng)看到，隨著當(dāng)前人口和產(chǎn)業(yè)向中心城鎮(zhèn)不斷集中，城鎮(zhèn)空間形態(tài)已越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。這就要求我們要把握全面深化改革的歷史主動(dòng)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，為中國(guó)式現(xiàn)代化的湖北實(shí)踐提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。

近年來(lái)，在省域“雙集中”發(fā)展戰(zhàn)略的牽引下，我省絕大部分地級(jí)市的中心城區(qū)，以及大部分縣域的城關(guān)鎮(zhèn)都呈現(xiàn)出人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)集聚的態(tài)勢(shì)。這在推動(dòng)城市形成主導(dǎo)功能的同時(shí)，也提高了城市的運(yùn)營(yíng)效率。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，我省不少城市的中心城鎮(zhèn)的形態(tài)還不盡合理，與人口和產(chǎn)業(yè)的布局不相適應(yīng)。一方面，由于在一段時(shí)期內(nèi)，我省部分城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，導(dǎo)致相較于其當(dāng)前的人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)層級(jí)而言，中心城區(qū)的現(xiàn)有規(guī)模過(guò)大。另一方面，隨著近年來(lái)部分中心城鎮(zhèn)對(duì)于人口和產(chǎn)業(yè)的吸引不斷增強(qiáng)，其可用空間又日益捉襟見(jiàn)肘。上述歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的相互交織，使得部分城鎮(zhèn)存在“大而不強(qiáng)”，土地資源并未得到有效利用等問(wèn)題的同時(shí)，另一部分城鎮(zhèn)又面臨“小馬拉大車(chē)”，自身發(fā)展空間和輻射帶動(dòng)能力受到明顯制約。

2023年底，我省城鎮(zhèn)化率已超過(guò)65%，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入到提質(zhì)升級(jí)的重要階段。優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，不僅是解決我省當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展所遇瓶頸問(wèn)題的迫切需要，也將有利于從根本上改善城市品質(zhì)和人居環(huán)境，從而提高勞動(dòng)者素質(zhì)、推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，即以更高質(zhì)量的人口和產(chǎn)業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)二十屆三中全會(huì)所要求的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興的融合，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要途徑和具體實(shí)踐。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，要著力解決我省部分城鎮(zhèn)空間承載和發(fā)展勢(shì)能不相匹配的問(wèn)題。對(duì)于部分面積較小，人口高度密集的城區(qū)，應(yīng)考慮調(diào)整其與毗鄰區(qū)縣邊界，適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)展空間，降低人口密度。如部分城市中心城區(qū)的面積不足百平方公里，但常住人口密度已接近或超過(guò)每平方公里1萬(wàn)人。還有的中心城區(qū)呈條帶狀分布，腹地寬度僅數(shù)千米，不利于交通組織和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)考慮通過(guò)向腹地區(qū)域適當(dāng)延伸，或與毗鄰城鎮(zhèn)合并的方式，優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)。對(duì)于部分面積過(guò)大的中心城區(qū)，尤其是三大都市圈內(nèi)主要城市的中心城區(qū)，應(yīng)結(jié)合具體情況，分別通過(guò)依托功能區(qū)設(shè)立新城區(qū)、與周邊區(qū)縣切塊設(shè)立新城區(qū)、調(diào)整與毗鄰區(qū)縣邊界等方式，進(jìn)一步優(yōu)化城區(qū)規(guī)模。如全省現(xiàn)有四個(gè)地級(jí)“單區(qū)市”中，三個(gè)市轄區(qū)的面積都在一千平方公里以上，迫切需要通過(guò)切塊設(shè)立新城區(qū)，在適度降低現(xiàn)有中心城區(qū)規(guī)模，提升其核心功能和管理效率的同時(shí)，增設(shè)市轄區(qū)，提升中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，要重點(diǎn)解決部分城鎮(zhèn)的行政管理層級(jí)與戰(zhàn)略功能不相匹配的問(wèn)題。除上述“單區(qū)市”外，全省武漢都市圈、襄陽(yáng)都市圈、宜荊荊都市圈范圍內(nèi)還有一定數(shù)量的“單街道市/區(qū)”和“零街道市/區(qū)”，且全省建制縣下均無(wú)街道設(shè)置。這不僅使得這些地區(qū)的綜合承載能力受到較大限制，而且不利于加快完善全省城鎮(zhèn)體系，如我省目前尚無(wú)特大城市和Ⅰ型大城市，Ⅱ型大城市和中等城市數(shù)量也較少。因此，對(duì)于上述地區(qū)中街道設(shè)置較少，甚至為零的縣級(jí)行政區(qū)，應(yīng)按照其發(fā)展的實(shí)際需要，分別通過(guò)對(duì)已達(dá)到設(shè)置街道標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行改設(shè)街道，依托部分人口相對(duì)密集的省級(jí)功能區(qū)增設(shè)街道，對(duì)現(xiàn)有人口規(guī)模較大的街道進(jìn)行析置新街道，或?qū)Σ糠忠?guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后設(shè)置街道等多種方式，進(jìn)一步提升公共服務(wù)品質(zhì)和基層治理能力，帶80415c9aacf5a05f6f946148af923220258e0c73d54a4d4c9c0fdcf26557e85f動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，有力支撐全省“一主兩翼”的快速發(fā)展。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，要注重解決城鎮(zhèn)內(nèi)部空間布局與基層治理能力不相匹配的問(wèn)題。我省部分城鎮(zhèn)內(nèi)部還存在諸多人口數(shù)量較高的“巨無(wú)霸”和土地規(guī)模很小的“迷你型”街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。前者往往導(dǎo)致公共管理的顆?；潭容^粗，公共服務(wù)的最后一公里難以觸及轄區(qū)居民，后者又會(huì)因規(guī)?；蛔?，帶來(lái)行政資源的低效配置。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)拆分較大街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并較小街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或調(diào)整街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界等多種方式，來(lái)完善基層社會(huì)治理。如武漢市、襄陽(yáng)市下轄的城區(qū)中均存在數(shù)十萬(wàn)人口和面積還不足1平方公里的街道，其他城市中也存在人口超過(guò)20萬(wàn)或面積較小的街道或鎮(zhèn)?？煽紤]通過(guò)析置、合并，或?qū)植窟吔邕M(jìn)行調(diào)整的方式，來(lái)提升管理效率和精細(xì)化程度。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，還要注意解決好城市更新實(shí)踐與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益不相匹配的問(wèn)題。要精細(xì)有序推進(jìn)城市更新，穩(wěn)慎處理和平衡好城市更新過(guò)程中居民需求和商業(yè)利益，規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)和市場(chǎng)利用主體的不同訴求，避免出現(xiàn)片面重視商業(yè)開(kāi)發(fā)，而忽視對(duì)周邊社區(qū)的交通和環(huán)境影響，片面強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)理性，而忽視市場(chǎng)主體的實(shí)際合理需求，或片面重視靜態(tài)的封閉式保護(hù)，而忽視在合理利用中實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高水平的開(kāi)放性保護(hù)。要使城市更新既能改善居民的日常生活品質(zhì)，又有利于提升城市的知名度和美譽(yù)度，既能有效地保護(hù)城市的建筑風(fēng)格和街區(qū)風(fēng)貌，也有利于市場(chǎng)主體的合理活化與利用。通過(guò)精細(xì)化實(shí)施城市更新，使新的城鎮(zhèn)空間更好看、更好用、更好玩，讓人口引得進(jìn)、留得住、過(guò)得好，使新的城鎮(zhèn)空間成為新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興的融合劑和孵化器。

黨的二十屆三中全會(huì)已經(jīng)吹響了以新一輪全面深化改革，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的號(hào)角。加快優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)，不僅是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，也是我省以城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)“雙集中”發(fā)展為切入點(diǎn)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的必由之路。未來(lái)五年，湖北要以城市體檢為契機(jī)，以行政區(qū)劃調(diào)整為驅(qū)動(dòng)，以城市更新為載體，解決好城鎮(zhèn)空間承載與發(fā)展勢(shì)能不相匹配、行政管理層級(jí)與戰(zhàn)略功能不相匹配、內(nèi)部空間布局與基層治理能力不相匹配，城市更新實(shí)踐與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益不相匹配等問(wèn)題，持續(xù)優(yōu)化全省城鎮(zhèn)空間形態(tài)，使之更好地適應(yīng)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興的需要，成為中國(guó)式現(xiàn)代化湖北實(shí)踐的有力支撐和靚麗名片。

（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 教授，中國(guó)中部發(fā)展研究院副院長(zhǎng)）