完善法制保障 依法加強(qiáng)監(jiān)管 讓預(yù)制菜成為人民群眾的“放心菜”“健康菜”

預(yù)制菜又?jǐn)偵鲜铝耍?023年“預(yù)制菜進(jìn)校園”的爭論尚未平息，2024年央視“315晚會”又曝光了安徽省阜陽市幾家預(yù)制菜龍頭企業(yè)使用“糟心肉”生產(chǎn)加工制作梅菜扣肉的全過程，頃刻間激起大眾對預(yù)制菜食品安全的熱議，再次將預(yù)制菜推上了風(fēng)口浪尖。預(yù)制菜到底是什么？預(yù)制菜怎么了？預(yù)制菜食品安全該如何保障？本文簡要回顧預(yù)制菜發(fā)展概況，淺析了我國預(yù)制菜面臨的發(fā)展困局，并提出相應(yīng)建議，以期為預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供有益幫助，讓預(yù)制菜真正成為人民群眾的“放心菜”和“健康菜”。

1.我國預(yù)制菜發(fā)展概況

為提高烹飪效率、節(jié)省時(shí)間和精力，美國食品工程師約瑟夫·弗雷澤（Joseph Fraser）在20世紀(jì)初首次提出預(yù)制菜概念。20世紀(jì)60年代，預(yù)制菜正式起源于美國，20世紀(jì)80年代，在日本、歐洲等國家和地區(qū)興起；直到20世紀(jì)90年代，我國才開始出現(xiàn)預(yù)制菜的雛形——凈菜配送。21世紀(jì)，我國快速發(fā)展的食品工業(yè)為日后預(yù)制菜的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2020年后，預(yù)制菜在我國迅速爆火，成為各路資本奮力爭搶的市場“寵兒”。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，近年來我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)“快速發(fā)育”，產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大。2017年，我國預(yù)制菜市場市場規(guī)模約1000億左右，2020年擴(kuò)大至2600億，2021年約為3000億。2023年，我國預(yù)制菜市場規(guī)模已達(dá)到5400億元，2026年或?qū)⑵迫f億元，年復(fù)合增長可達(dá)20%，未來發(fā)展空間巨大。

預(yù)制菜一頭連接田間地頭，一頭連接市場餐桌，從種植到加工再到運(yùn)輸和銷售，能夠有效帶動第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)前景十分光明。2023年的中央一號文件公布后，市場熱情被進(jìn)一步激發(fā)，許多省份和地市迅速行動起來，圍繞“培育發(fā)展預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)”，制定出臺了大量支持政策和措施，一時(shí)間讓預(yù)制菜風(fēng)光無限。從全國情況看，山東省和廣東省的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量相對較多，行業(yè)競爭相對激烈。工信部下屬的賽迪顧問消費(fèi)經(jīng)濟(jì)研究中心依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技創(chuàng)新、綠色低碳、數(shù)字化助力、發(fā)展環(huán)境5個(gè)一級指標(biāo)，17個(gè)二級指標(biāo)，評選發(fā)布了“2023十大預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)基地”，山東省諸城市、蘭陵縣、壽光市、萊陽市四個(gè)縣市入圍。山東省濰坊市作為全國重要的蔬果之鄉(xiāng)，通過深耕預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迅速將產(chǎn)地優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，其市委、市政府更是提出打造“中華預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)第一城”的口號。

2.我國預(yù)制菜面臨的困局

2.1 預(yù)制菜概念模糊、認(rèn)知不統(tǒng)一

到底什么是預(yù)制菜？從政府層面上看，過去很長一段時(shí)間里，雖然許多部門在眾多政策文件中提及預(yù)制菜，但一直沒有為其給出一個(gè)明確統(tǒng)一的定義。例如：財(cái)政部、國家稅務(wù)總局在2011年5月印發(fā)的《關(guān)于享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的農(nóng)產(chǎn)品初加工有關(guān)范圍的補(bǔ)充通知》中提到“預(yù)制菜企業(yè)涉及農(nóng)產(chǎn)品初加工行業(yè)，該行業(yè)可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策”；農(nóng)業(yè)部、自然資源部、國家發(fā)改委2021年1月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出“支持拓展集體建設(shè)用地使用途徑、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地發(fā)展預(yù)制菜加工”；2023年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)措施的通知》提出“挖掘預(yù)制菜市場潛力，加快推進(jìn)預(yù)制菜基地建設(shè)……”。這一點(diǎn)在后期各省密集出臺的支持預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的有關(guān)文件中也能得到印證。例如，2022年3月，廣東省政府辦公廳印發(fā)的《加快推進(jìn)廣東預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十條措施》將預(yù)制菜定義為“將各種食材配以輔料，加工制作為成品或半成品，經(jīng)簡易處理即可食用的便捷風(fēng)味菜品”；2022年10月，河南省政府辦公廳印發(fā)的《河南省加快預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動方案（2022-2025年）》明確“重點(diǎn)發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品等為主要原料，通過工業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，經(jīng)預(yù)加工、預(yù)烹調(diào)、預(yù)包裝的成品或半成品預(yù)制食品及相關(guān)制備和配套產(chǎn)業(yè)”；2022年11月，山東省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全省預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出“預(yù)制菜是以農(nóng)作物、畜禽、水產(chǎn)品等為原料，配以各種輔料，采用現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)集中生產(chǎn)，經(jīng)預(yù)加工的成品或者半成品，包括即食、即熱、即烹、即配等食品”。通過以上舉例不難看出，“預(yù)制菜”概念在我國政府層面出臺的文件中使用已久，但一直沒有明確統(tǒng)一的定義。作為消費(fèi)者的普通大眾對預(yù)制菜的概念更是模棱兩可，除幫助“廚房小白”獲得秒變星級大廚的參與感、成就感外，更多人僅僅是把預(yù)制菜當(dāng)成了方便、快捷食品的代名詞。

預(yù)制菜在美國、日本發(fā)展已久，就像美國以滿足快餐需求而大力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化食材、日本長期做優(yōu)、做強(qiáng)冷凍食品一樣，預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)早已刻上國家飲食文化的印記。我國雖然延用了預(yù)制菜的概念，但預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)起步較晚，各類市場主體還沒有形成統(tǒng)一的共識，未對發(fā)展適合中國國情、體現(xiàn)中國特色飲食文化的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵進(jìn)行深度思考，對預(yù)制菜的理解還停留在“快餐”“速食”“方便”的層面。面對爆火的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)，逐利的本性讓許多原本不從事食品加工業(yè)的企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)型“入局”，來“蹭一波熱度”。如果不能及時(shí)厘清概念、統(tǒng)一認(rèn)識、加強(qiáng)監(jiān)管，它們便會利用網(wǎng)上流量迅速搶占市場，在資本的加持下不斷野蠻無序發(fā)展，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，給預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)帶來更多不穩(wěn)定因素。

2.2 預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)法治化存在一定滯后性

“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”早已成了國人耳熟能詳?shù)脑捳Z。黨的十八大后，法治中國建設(shè)步伐更加堅(jiān)定有力，中國特色社會主義法治體系不斷完善，法治中國步入新時(shí)代。法律屬于上層建筑范疇，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。但是，法律的制定需要一個(gè)漫長的過程，難免會產(chǎn)生一定的“滯后性”，特別是在面對新興領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)、新興社會問題時(shí)，這種滯后性更加凸顯。以預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)為例，雖然各級各部門出臺了大量規(guī)范性文件給予支持引導(dǎo)，但是面對新興產(chǎn)業(yè)帶來的一系列新的問題，如果不能加快法治化腳步，面對“法無禁止即可為”的市場主體，就無法發(fā)揮法治在引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用。同時(shí)，對“法無授權(quán)不可為”的公權(quán)力來說，在面對新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展帶來的大量未知風(fēng)險(xiǎn)與法律問題時(shí)，存在著“無法可依”或是法律滯后的困局，不利于依法行政、依法監(jiān)管。因此，加快新興產(chǎn)業(yè)法治化腳步十分重要。

立法本身就是一件極其嚴(yán)肅的事，這種“滯后性”正是源自對法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性的保障，高質(zhì)量的立法難免會程序繁復(fù)、耗時(shí)冗長。《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定了我國法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法權(quán)限、立法程序、修改和廢止等，同時(shí)規(guī)定國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定修改廢止也要參照執(zhí)行。從客觀上講，面對任何一個(gè)新事物，我們都要經(jīng)歷實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識的過程，只有經(jīng)歷這樣的往復(fù)循環(huán)，才能使認(rèn)識更深、更到位，才能從感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識。在預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，面對其主體復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、鏈條長的產(chǎn)業(yè)特性，各級各部門必須要做到未雨綢繆，充分認(rèn)識到事物的兩面性，既要抓住預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)當(dāng)下積極有利的一面，又要應(yīng)對新興產(chǎn)業(yè)可能帶來的未知的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，提高產(chǎn)業(yè)法治化水平，充分發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。

2.3 加強(qiáng)全鏈條安全監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，我國國民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)悄然發(fā)生變化，飲食要求早已從過去“吃得飽”“吃得好”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)如今的“吃得安全”“吃得健康”。曾經(jīng)出現(xiàn)的蘇丹紅工業(yè)添加劑、三聚氰胺奶粉、瘦肉精、地溝油、敵敵畏火腿、毒黃花菜等重大食品安全事件成為一代國人心中揮之不去的陰影，這也促使黨和政府下大力氣整治食品安全。尤其是黨的十八大后，黨和政府堅(jiān)持把食品安全工作擺在更加突出的位置，不斷完善食品安全各項(xiàng)政策法規(guī)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管手段，嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立起從“農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全監(jiān)管制度，使食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理取得明顯成效。關(guān)于食品安全，習(xí)近平總書記指出：“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’?！蓖瑫r(shí)，“糟心肉”事件清楚地告訴我們，抓好食品安全要一以貫之、一如既往、一抓到底，在全鏈條監(jiān)管上決不能有任何一絲麻痹思想、厭戰(zhàn)情緒、僥幸心理、松勁心態(tài)，解決食品安全問題不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，必須從法律完善、監(jiān)管強(qiáng)化、行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多方面著手。

預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)多、鏈條長，無論源頭種植、生產(chǎn)加工、倉儲物流、冷藏保鮮等哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能埋下不可預(yù)知的隱患。產(chǎn)業(yè)監(jiān)管立法滯后、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全是出現(xiàn)食品安全隱患的根本原因，預(yù)制菜企業(yè)準(zhǔn)入門檻低、食品生產(chǎn)加工企業(yè)魚龍混雜是客觀原因，而各級職能監(jiān)管部門“各掃門前雪”的監(jiān)管方式、缺乏全產(chǎn)業(yè)全鏈條監(jiān)管手段是重要原因。無論是對產(chǎn)業(yè)前端原材料種植、初加工的監(jiān)管，還是對產(chǎn)業(yè)末端生產(chǎn)、銷售、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，各地監(jiān)管部門的監(jiān)管手段有待豐富，部分監(jiān)管部門還停留過去被動的事后監(jiān)管層面，沒有形成監(jiān)管合力，沒有很好地把事前、事中、事后監(jiān)管串聯(lián)起來，還沒有形成全方位、全鏈條的監(jiān)管。加之存在監(jiān)管對象情況不一、監(jiān)管職權(quán)邊界不清晰等問題，很容易出現(xiàn)執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法困難和亂執(zhí)法等問題。

3.有關(guān)建議

3.1 健全法制 依法保障預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

法律是治國之重器，“有法可依”是法治中國建設(shè)的前提。當(dāng)前，預(yù)制菜暴露出的原材料品質(zhì)不佳、生產(chǎn)企業(yè)魚龍混雜、商品質(zhì)量參差不齊等問題給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，長期以往勢必會引發(fā)嚴(yán)重的食品安全問題。因此，構(gòu)建并完善滿足當(dāng)前和未來預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的法律法規(guī)體系迫在眉睫。國家層面上，全國人大常委會應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)修訂完善《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等相關(guān)法律條款，國務(wù)院和各部委應(yīng)根據(jù)法律修訂情況及時(shí)完善相應(yīng)的行政法規(guī)和部委規(guī)章；地方層面上，各級人大要按照《中華人民共和國立法法》精神，針對預(yù)制菜這一新興產(chǎn)業(yè)特性，加快地方層面預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)法治化步伐，廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，加快前期調(diào)研論證，力爭早日將預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)納入“法”的層面加以保護(hù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境和市場環(huán)境。各級政府更要直面產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題，及時(shí)制訂出臺相應(yīng)規(guī)范性文件，要嘗試建立“黑名單”制度，依法依規(guī)對不履行食品安全生產(chǎn)義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行“從業(yè)禁止”的處罰，共同推進(jìn)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的法治化進(jìn)程。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)管 捍衛(wèi)人民群眾“舌尖上的安全”

民以食為天、食以安為先，食品安全是一道不可逾越的底線。六部委通知把加強(qiáng)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管視為重要內(nèi)容，要求預(yù)制菜生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按照《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》的要求落實(shí)主體責(zé)任，各地市場監(jiān)管部門加強(qiáng)生產(chǎn)許可管理，加大對預(yù)制菜生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)貨查驗(yàn)、生產(chǎn)過程控制、貯藏運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度。預(yù)制菜與逐漸融入人們的生活，捍衛(wèi)人民群眾“舌尖上的安全”就要全流程補(bǔ)好食品安全漏洞。要利用好大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)，加快預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)數(shù)字化升級。各級政府要逐步搭建起互聯(lián)互通的預(yù)制菜全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化平臺，建立預(yù)制菜產(chǎn)品全鏈條溯源系統(tǒng)，利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全流程、全環(huán)節(jié)、全系統(tǒng)的數(shù)字化，對原料農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)、品質(zhì)把控，到加工環(huán)節(jié)與冷藏運(yùn)輸，再到市場銷售、庫存管理、核算結(jié)算等進(jìn)行數(shù)字化管理，落實(shí)預(yù)制菜“從產(chǎn)地到餐桌”全程監(jiān)管，讓預(yù)制菜真正變成老百姓的“放心菜”。

結(jié)語

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治。為保障食品安全，各級黨委和政府在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、底線思維，始終把加強(qiáng)食品安全管理作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓，突出嚴(yán)字當(dāng)頭，逐步完善食品安全法律法規(guī)體系。雖然預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)可喜態(tài)勢，但不能忽視其發(fā)展過快帶來的隱患，尤其是在當(dāng)前法治中國建設(shè)的大背景下，面對一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，各級各部門既要大力研究怎樣扶持培育，更要用冷靜的態(tài)度去審視、預(yù)判、分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，及時(shí)糾正發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差，以確保兼顧發(fā)展的質(zhì)量與效益?！霸阈娜狻笔录僖淮尉盐覀?，食品安全任重而道遠(yuǎn)，只有不斷完善法制保障，依法加強(qiáng)監(jiān)管，才能讓預(yù)制菜成為人民群眾的“放心菜”“健康菜”！