在法治軌道上推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

編者按：《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》自 2024 年 3 月 1 日起施行，這是繼 2020 年《中華人民共和國檔案法》修訂后檔案法治建設(shè)又一新的重要里程碑，標(biāo)志著檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化進(jìn)入了一個新的階段。本期刊登《在法治軌道上推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，供大家學(xué)習(xí)貫徹。

檔案是各類組織和個人在社會活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的歷史記錄。這種記錄，一方面對國家的各項(xiàng)工作、事件、管理、經(jīng)營起到憑證作用，對于支撐科學(xué)的管理決策并確保各項(xiàng)工作的連續(xù)性具有重要意義；另一方面，檔案實(shí)際上也記載了一個民族的生活方式、思想與精神，是國家重要的文化資產(chǎn)，對于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識規(guī)律進(jìn)而接續(xù)創(chuàng)造新的歷史具有重要價值。

因此，推進(jìn)檔案工作依法管理，保障檔案的合理合法收集、整理、保護(hù)、利用，為經(jīng)濟(jì)社會治理和文化傳承提供準(zhǔn)確的資料參考，具有重要意義，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。為適應(yīng)時代要求和現(xiàn)實(shí)需要，新修訂的《中華人民共和國檔案法》于第十三屆全國人大常委會第十九次會議上通過，并于2021年1月1日起正式施行。《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）根據(jù)檔案法的新規(guī)定和新時代檔案工作的新要求，在原《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上修改形成，對于推動檔案法各項(xiàng)規(guī)定貫徹落實(shí)、促進(jìn)檔案事業(yè)健康發(fā)展具有重要的意義。它將檔案法中的原則性規(guī)定與制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)了制度的可操作性；也根據(jù)實(shí)踐情況的需要，及時將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法予以制度化、規(guī)范化，納入檔案管理體系之中，夯實(shí)了檔案事業(yè)健康發(fā)展的法律制度基礎(chǔ)。

一、以明確的檔案工作機(jī)制促進(jìn)責(zé)任落實(shí)

檔案法確立了檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，規(guī)定了國家檔案主管部門、地方檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的檔案工作職責(zé)，建立起了覆蓋各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案管理工作責(zé)任制。

《實(shí)施條例》則對檔案法規(guī)定的檔案工作職責(zé)進(jìn)行了集中細(xì)化，明確了各級檔案主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案主管職責(zé)的具體內(nèi)容，構(gòu)建起了從國家檔案行政管理機(jī)構(gòu)，到地方檔案主管部門，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府這樣一個自上而下全覆蓋的檔案管理體制。對于地方人民政府的檔案工作職責(zé)，《實(shí)施條例》也予以了強(qiáng)化，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長久安全保管場所和設(shè)施，并采取措施保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設(shè)施設(shè)備。同時，《實(shí)施條例》也明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作主體責(zé)任，細(xì)化了建立檔案工作責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定，并明確相關(guān)組織應(yīng)健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度。這有利于推動相關(guān)組織完善內(nèi)部組織架構(gòu)和管理流程來切實(shí)履行檔案法規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。整體上看，《實(shí)施條例》構(gòu)建起了一個明確的檔案管理工作機(jī)制，以此促進(jìn)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任的落實(shí)。

二、以規(guī)范的制度設(shè)計(jì)保障檔案質(zhì)量

檔案對國家治理體系現(xiàn)代化的資料支撐作用的發(fā)揮，以全面而高質(zhì)量的檔案收集工作為前提，這要求以明晰、具體的規(guī)范確定相關(guān)主體的義務(wù)。與此同時，伴隨經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，檔案形成主體逐漸多元化，除機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位外，非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等在研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動中也形成了大量對國家和社會具有保存價值的材料，這些材料一方面存在私人所有權(quán)、利益甚至個人隱私等個體性的權(quán)益，另一方面也承載了歷史價值和公共利益，需要在科學(xué)合理平衡各種價值的基礎(chǔ)上，明確管理責(zé)任和歸檔范圍。

為了從源頭上確保檔案的齊全完整，提高檔案工作質(zhì)量，《實(shí)施條例》對檔案收集制度進(jìn)行了完善。首先，對于各單位收集的檔案，《實(shí)施條例》明確了其歸檔責(zé)任與移交責(zé)任，各單位應(yīng)由特定機(jī)構(gòu)定期歸檔，任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有，依法應(yīng)移交的檔案則須在規(guī)定的期限內(nèi)移交國家檔案館，特殊情況下可依《實(shí)施條例》的規(guī)定提前移交或延期移交。機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位則應(yīng)明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經(jīng)同級檔案主管部門審核同意后施行。其次，對于檔案館自行收集的檔案，《實(shí)施條例》明確檔案館通過接受捐獻(xiàn)、購買、代存、交換等方式收集檔案應(yīng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等，規(guī)范相關(guān)工作，及時通過書面協(xié)議的形式明確相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)與檔案利用條件。對于國家所有的檔案中具有永久保存價值的檔案，檔案主管部門則可以分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)。通過規(guī)范檔案收集制度，《實(shí)施條例》力圖達(dá)成檔案應(yīng)歸盡歸、分級管理的目的。

三、細(xì)化開放利用措施，推動檔案更好地發(fā)揮作用

《實(shí)施條例》通過多項(xiàng)措施，規(guī)范了檔案開放利用制度，進(jìn)一步提高了檔案開放利用的水平。首先，為確保檔案開放不損害國家安全和私人權(quán)益，《實(shí)施條例》要求國家檔案館建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，會同檔案形成單位或移交單位進(jìn)行檔案開放審核，同時對尚未移交進(jìn)館的檔案也明確了開放審核要求，縣級以上檔案主管部門則要對檔案開放審核工作加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，對于檔案法規(guī)定的到期不宜開放的檔案，《實(shí)施條例》明確了延期開放的申請程序與審核主體。其次，《實(shí)施條例》規(guī)定了國家檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要開展檔案的開發(fā)利用和公布，一方面，在檔案的查閱上，要創(chuàng)新檔案利用服務(wù)形式，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合，便利民眾對開放檔案的查詢利用；另一方面，在檔案資源的利用上，要促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播，推進(jìn)檔案資源的社會共享，從而實(shí)現(xiàn)了檔案開放利用水平的進(jìn)一步提高。

四、為檔案信息化建設(shè)提供法律基礎(chǔ)與制度保障

當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)正在加速滲透，我們的生產(chǎn)生活環(huán)境和交互方式也在被深刻地重塑。在數(shù)字時代，檔案載體數(shù)字化和電子檔案快速發(fā)展。例如，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，“一網(wǎng)通辦”為代表的一站式政務(wù)服務(wù)的快速普及，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應(yīng)用；在司法領(lǐng)域，司法程序中采用電子文件、電子檔案等作為證據(jù)也日漸普及。

在此背景下，檔案工作需要從傳統(tǒng)實(shí)體管理逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字管理。從法律層面為檔案信息化建設(shè)提供有效的制度安排，成為檔案法制建設(shè)必須回答的時代課題。為此，檔案法新增專章規(guī)范檔案信息化，《實(shí)施條例》則在其基礎(chǔ)上，對檔案信息化制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善與細(xì)化。首先，《實(shí)施條例》明確了政府在檔案信息化建設(shè)中應(yīng)起到的作用，規(guī)定國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全國檔案數(shù)字資源共享利用工作，縣級以上地方檔案主管部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本行政區(qū)域有關(guān)共享利用工作。其次，針對電子檔案，《實(shí)施條例》明確了其應(yīng)當(dāng)符合的條件與法律地位，提出了電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)要求，并對電子檔案的移交、接收及保管措施進(jìn)行了具體規(guī)定。最后，《實(shí)施條例》還對檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容予以了明確，對傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和數(shù)字檔案館（室）建設(shè)工作等提出了具體要求。

作者單位：中國政法大學(xué)法治政府研究院

來源：國家檔案局網(wǎng)站