加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大意義與行動路徑

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 人口 城鎮(zhèn)化 【中圖分類號】C924.24 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2024年中央一號文件明確提出“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動”，2024年政府工作報告要求“把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置”。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，在促進(jìn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定的同時，有助于擴(kuò)大消費(fèi)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施投資等，是當(dāng)前及今后一段時期需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示、提出具體要求，明確指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵”，“戶籍制度改革涉及多方面利益調(diào)整，要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革”，“要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，讓能進(jìn)城愿進(jìn)城的，更快更好融入城市?！?/p>

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得了顯著成效。城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，實(shí)行積分落戶政策的城市大多數(shù)實(shí)現(xiàn)社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高。2023年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，為我國經(jīng)濟(jì)社會長期穩(wěn)定發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意義重大

在邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時刻，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次強(qiáng)調(diào)，要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。從供給看，在勞動年齡人口總量甚至人口總量減少的情況下，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有助于穩(wěn)定勞動力供給、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊伍；從需求看，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有助于擴(kuò)大消費(fèi)需求，不斷釋放巨大內(nèi)需潛力，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)勁動力和重要支撐。

一是增亮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成色。一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將有力保障城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度。2023年全國農(nóng)民工總量29753萬人，比2022年增長0.6%，年度新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量減少。當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率的提升不足1個百分點(diǎn)：2021年和2022年受新冠疫情影響，分別提升0.83和0.5個百分點(diǎn)；2023年在人口總量減少因素的影響下回升到0.94個百分點(diǎn)。如果不加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正定居和融入城市，我國常住人口城鎮(zhèn)化率每年提升幅度可能會繼續(xù)下降，城鎮(zhèn)化率提升至70%左右的難度也將進(jìn)一步加大。

另一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將極大提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2022年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率65.22%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率47.7%，相差17.52個百分點(diǎn)。這一差距表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半城鎮(zhèn)化”問題依然存在。只有加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，從數(shù)字上的城鎮(zhèn)化變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的城鎮(zhèn)化，才能徹底解決“半城鎮(zhèn)化”問題。

二是夯實(shí)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)。一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造更好條件。我國戶均耕地面積較小，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶，根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體98%以上。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將富余農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出去，有助于提高農(nóng)村勞動力人均占有生產(chǎn)資源的數(shù)量，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

另一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可以為提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率創(chuàng)造更好條件。我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平不高，特別是與整體的勞動生產(chǎn)率相比還存在差距，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率存在差距。農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移不充分是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低的一個重要原因。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把富余勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)是提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的一個關(guān)鍵舉措。

三是推動實(shí)現(xiàn)共同富裕。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的有機(jī)結(jié)合下，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促使農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活，不僅能為我國中等收入群體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大提供重要支撐，而且將進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，推動實(shí)現(xiàn)共同富裕。2023年，全國居民人均可支配收入39218元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入51821元，農(nóng)村居民人均可支配收入21691元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.39，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小。2023年，全國農(nóng)民工人均月收入4780元，比2022年增長3.6%。農(nóng)民工收入水平穩(wěn)步提升是城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小的一個重要因素。

四是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的一支重要力量。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有利于農(nóng)民工人力資本積累，培養(yǎng)高質(zhì)量就業(yè)隊伍。有學(xué)者預(yù)測，未來十年，還將有一億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)，我國城市和城鎮(zhèn)人口總量將超過10億。城鄉(xiāng)人口分布的變化將深刻影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不僅能為工業(yè)化提供豐富的勞動力資源，也能持續(xù)擴(kuò)大市場需求、拉動經(jīng)濟(jì)增長，從而推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行動路徑

2024年政府工作報告指出：“把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，深化戶籍制度改革，完善‘人地錢’掛鉤政策，讓有意愿的進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，推動未落戶常住人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)?！睂Υ耍瑧?yīng)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，針對不同區(qū)域重點(diǎn)和不同群體訴求因地制宜、精準(zhǔn)施策。根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，目前仍有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶，有序推進(jìn)這部分人群市民化是城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。重點(diǎn)要解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育、住房保障、社會保險等問題，推動常住人口基本公共服務(wù)均等化。

聚焦不同區(qū)域難點(diǎn)，優(yōu)化調(diào)整政策著力點(diǎn)。結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動趨勢，聚焦不同區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化重點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。提升東部地區(qū)人口集中流入城市承載能力，以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育和住房保障為關(guān)鍵，推動穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工進(jìn)城定居、全面融入城市。中西部地區(qū)可以把著力點(diǎn)從打通制度性通道調(diào)整為推動公共資源按常住人口進(jìn)行配置，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)擴(kuò)量增效，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。

深化戶籍制度改革，破除各類隱形落戶門檻。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，因地制宜促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》指出：“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制”，“全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制?！痹黾油鈦砣丝谡急容^多的超大特大城市居住證發(fā)放量，探索居住證制度和戶籍制度并軌。簡化戶籍遷移手續(xù)，強(qiáng)化落戶政策宣傳解讀，提高落戶便利度。推動都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)，探索推動城市群內(nèi)部戶籍準(zhǔn)入年限累計互認(rèn)。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域供給，加快建立基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制。以確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有穩(wěn)定居所為核心實(shí)施定居計劃，從供給端增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障住房供給，分類、分步解決不同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市住房問題，從需求端提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入及購置、租賃住房能力。超大特大城市應(yīng)創(chuàng)新城市更新模式，為農(nóng)民工提供可支付健康住房和正規(guī)社區(qū)服務(wù)。增加人口流入較多城市的教育投入和中小學(xué)教師編制，確保隨遷子女在流入地享有普惠性托育和學(xué)前教育，建立義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額動態(tài)調(diào)整機(jī)制。優(yōu)化社會保障政策體系，提高新業(yè)態(tài)從業(yè)者參保率，將農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的比例作為市民化重要指標(biāo)。大力提高社?？缰贫?、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)效率，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)度，完善基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算制度，提升醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)供給水平。

提升穩(wěn)定就業(yè)能力，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)民工技能提升計劃，不斷擴(kuò)大職業(yè)技能培訓(xùn)對農(nóng)民工的覆蓋率。以企業(yè)特別是規(guī)模以上企業(yè)或吸納農(nóng)民工較多的企業(yè)為培訓(xùn)主體，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是新生代農(nóng)民工等為重點(diǎn)對象，廣泛開展政府補(bǔ)貼的崗前培訓(xùn)、新型學(xué)徒制培訓(xùn)和崗位技能提升培訓(xùn)，顯著提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)競爭力。引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會深入?yún)⑴c職業(yè)教育，推動職業(yè)院校通過“校企結(jié)合”“工學(xué)結(jié)合”等方式，進(jìn)行“訂單式”人才培訓(xùn)。鼓勵支持大齡農(nóng)民工就業(yè)，推動新業(yè)態(tài)從業(yè)人員建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系。提高城市包容度，豐富農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化生活，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社區(qū)服務(wù)、社會融入和智能生活技能培訓(xùn)。

加大配套落實(shí)力度，強(qiáng)化財政資金和建設(shè)用地保障。擴(kuò)大中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金規(guī)模，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付中為常住人口提供基本公共服務(wù)增支因素的所占權(quán)重，根據(jù)基本公共服務(wù)水平提高和規(guī)模增長情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。中央預(yù)算內(nèi)投資安排向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶和居住證發(fā)放量較多地區(qū)傾斜。加大新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與吸納落戶數(shù)量掛鉤力度，國土空間規(guī)劃編制、用地計劃等方面統(tǒng)籌考慮安排進(jìn)城落戶人口和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地。年度建設(shè)用地總量調(diào)控充分考慮進(jìn)城落戶人口規(guī)模和居住證持有人口規(guī)模。

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村改革，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“三權(quán)”。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村享有的相關(guān)權(quán)益，建立健全進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出權(quán)益的操作辦法。選取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較落后、資源資產(chǎn)價值較低的地方試點(diǎn)，借鑒城市房屋拆遷“先遷先得”方式，分批分期推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)住房、社會保險等有效途徑，推動有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。加大農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革力度，將權(quán)益量化成股權(quán)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)隨人走”，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性。研究明確收回閑置宅基地和廢棄公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地后上市的操作程序。選取部分地區(qū)農(nóng)村分步分期開展有序退出宅基地、承包地的試點(diǎn)，給予一定稅收優(yōu)惠減免、社保補(bǔ)貼等獎勵。支持退出“三權(quán)”資產(chǎn)的整合開發(fā)、異地置換和跨區(qū)域占補(bǔ)平衡，促進(jìn)其盤活利用價值增值，為退出補(bǔ)償籌集充分的資金。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2022年10月25日。

②《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》，中國政府網(wǎng)，2024年2月3日。

③習(xí)近平：《論“三農(nóng)”工作》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2022年。

④習(xí)近平：《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國 推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》，《求是》，2023年第6期。

⑤李強(qiáng)：《政府工作報告——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網(wǎng)，2024年3月12日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅