科學(xué)構(gòu)建生育支持政策體系

【關(guān)鍵詞】生育支持 人口 生育率

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

人口是國家發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性、長期性和戰(zhàn)略性要素。人口變動(dòng)是數(shù)量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、遷移和分布等所有人口要素的聯(lián)動(dòng)變化，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生全面、長遠(yuǎn)、深刻的影響。黨的二十大報(bào)告明確指出：“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本?！?023年5月，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議就我國人口發(fā)展新形勢作出重要判斷，指出“當(dāng)前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征”，強(qiáng)調(diào)要“認(rèn)識(shí)、適應(yīng)、引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)”。近年來，我國人口發(fā)展面臨新形勢、新問題，國家出臺(tái)了一系列政策文件構(gòu)建積極生育支持政策體系。從人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、遷移、分布等方面全面認(rèn)識(shí)我國人口發(fā)展新形勢，是構(gòu)建生育支持政策體系的前提。

科學(xué)判斷人口發(fā)展新形勢

認(rèn)識(shí)我國人口發(fā)展新趨勢和新常態(tài)，可以從少子化、長壽化、減量化、老齡化、優(yōu)質(zhì)化、區(qū)域增減分化等六個(gè)方面綜合理解。

少子化與人口規(guī)模巨大交匯。遵循人口發(fā)展規(guī)律，如果生育率長期維持在更替水平以下，總?cè)丝趯⑾萑氤掷m(xù)性的負(fù)增長。當(dāng)然，人口負(fù)增長具有階段性特征：第一，在總?cè)丝谶_(dá)峰之后的負(fù)增長初始階段，人口往往會(huì)增減波動(dòng)；第二，負(fù)增長早期階段的人口減量相對(duì)溫和；第三，負(fù)增長的遠(yuǎn)期階段人口減量劇烈。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2022》中方案預(yù)測結(jié)果，如果生育率水平能夠在2030年1.28（相當(dāng)于平均每個(gè)婦女生育的孩子數(shù)量）的基礎(chǔ)上略有回升，2035年將達(dá)到1.31，2050年將達(dá)到1.39，這是比較理想的動(dòng)態(tài)適度生育率水平。2023—2035年，我國總?cè)丝趯⑻幵诜逯祬^(qū)域，保持在14億人以上；2035—2050年，我國總?cè)丝趯⑻幵诟咴瓍^(qū)域，維持在13億人以上。人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源，人口規(guī)模巨大特征將貫穿于中國式現(xiàn)代化全過程，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)源源不斷供給豐富的人力資源和人力資本，超大規(guī)模潛在市場優(yōu)勢依然存在。當(dāng)然，人口結(jié)構(gòu)性矛盾也會(huì)變得較為尖銳，提振生育率的壓力較大。亟待提前研判中遠(yuǎn)期人口發(fā)展形勢對(duì)消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、投資等宏觀經(jīng)濟(jì)，以及收入分配、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生事業(yè)的正負(fù)面影響。

長壽化與超老齡社會(huì)交疊。人口老齡化是全齡人口年齡結(jié)構(gòu)的變化。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2022》中方案預(yù)測結(jié)果，2023年到本世紀(jì)中葉，我國0—14歲少兒人口將從2.3億人減至1.5億人左右；15—59歲勞動(dòng)年齡人口將從8.8億人減至6.5億人左右；老年人口從約3.0億人增至峰值5.2億人，老齡化水平從21.1%增至40%以上。一方面是挑戰(zhàn)，隨著老年人口增加、壽命延長、養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)提升，形成應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)壓力的放大效應(yīng)，對(duì)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備、養(yǎng)老保障體系和養(yǎng)老服務(wù)體系的可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)；同時(shí)，勞動(dòng)力資源的稀缺性增強(qiáng)，不利于人口機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為人口紅利。另一方面是機(jī)遇，長壽化本質(zhì)是老年人健康狀況改善，低齡老年人口規(guī)模巨大，為退休年齡改革和老年人社會(huì)參與開啟機(jī)會(huì)窗口期。

優(yōu)質(zhì)化與高等教育“雙千萬時(shí)代”交織。我國已建成世界上規(guī)模最大的教育體系，教育現(xiàn)代化發(fā)展總體水平跨入世界中上國家行列。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)95%以上，高中階段毛入學(xué)率約92%，高等教育毛入學(xué)率約60%，已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定的大學(xué)普及教育階段。全國接受過高等教育人口達(dá)2.4億人，約占總?cè)丝诘?7%，未來還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。高等教育人口厚積薄發(fā)，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)不斷蓄積高素質(zhì)人才資源和積淀人力資本，如何將如此豐富的質(zhì)量型人口機(jī)會(huì)及時(shí)轉(zhuǎn)化為質(zhì)量型人口紅利，對(duì)教育專業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的適配性提出新要求，對(duì)深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出新挑戰(zhàn)。

流動(dòng)活躍與人口區(qū)域增減分化交錯(cuò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2023年我國農(nóng)民工總量為29753萬人，城鎮(zhèn)化水平升至66.2%，創(chuàng)歷史新高?？傮w上看，伴隨資源競爭而存在的人口流動(dòng)不會(huì)停滯，人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域、城市群、省際、省內(nèi)的增減分化會(huì)持續(xù)存在并可能加劇，促使區(qū)域人口形勢更加復(fù)雜多變，需提前謀劃社會(huì)治理和要素資源配置的有效舉措。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，當(dāng)所有地區(qū)都實(shí)現(xiàn)并長期保持超低生育率水平，國內(nèi)的人口遷移流動(dòng)也就不再是區(qū)域間人口配置的有效手段，根本出路還在于提升生育率水平。

構(gòu)建生育支持政策體系的理論基點(diǎn)

人口問題是“國之大者”，生育問題是民之關(guān)切。因此，應(yīng)從人口發(fā)展理論和一般規(guī)律，科學(xué)全面地認(rèn)識(shí)人口發(fā)展新形勢。人口規(guī)模變動(dòng)的歷程揭示，總和生育率高于更替水平，人口內(nèi)在增長率為正，不斷積累人口正增長慣性；一旦總和生育率長期處于更替水平之下，人口內(nèi)在增長率由正轉(zhuǎn)負(fù)，就開始積累負(fù)增長的慣性，但是總?cè)丝诓粫?huì)馬上減少，此時(shí)人口開始釋放正增長慣性，增長速度逐漸降低，直至正慣性消耗殆盡，總?cè)丝诰娃D(zhuǎn)入負(fù)增長階段。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國人口總量還將處在高原期，到本世紀(jì)中葉仍將保持在13億人左右，人口規(guī)模優(yōu)勢和超大規(guī)模潛在市場優(yōu)勢將依然存在。

當(dāng)前我國提振生育率還面臨著一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。第一，生育意愿疲軟。育齡女性的平均意愿生育率隨時(shí)間推移而降低。第二，生育行為低迷。生育行為低于生育意愿。第三，遲婚遲育較為普遍。2010—2020年，我國女性平均初婚年齡從24歲升至28歲，甚至出現(xiàn)不婚不育現(xiàn)象。2000—2020年，我國20—39歲適婚年齡段人口的未婚率從19.9%增至32.9%，其中女性適婚年齡段的未婚率增速快于男性。

人口理論揭示了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)人口自然變動(dòng)起決定性作用。人口出生與死亡固然是一種自然生理現(xiàn)象，但卻置于一定的社會(huì)、代際和家庭關(guān)系中，也是一種社會(huì)行為。世界人口發(fā)展的事實(shí)證明，死亡率與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、醫(yī)療健康條件、人民生活水平和生活質(zhì)量成反相關(guān)，特別是當(dāng)死亡率穩(wěn)定在低水平時(shí)，人口自然變動(dòng)主要受制于生育率。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口轉(zhuǎn)變的模式也概莫能外。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了歷史性變化，綜合國力和國際影響力實(shí)現(xiàn)了由弱到強(qiáng)的歷史性巨變，人民生活實(shí)現(xiàn)了由溫飽不足向全面小康的歷史性跨越。1978—2023年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）從3679億元增至126萬億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從381元增至89358元，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題，全面建成小康社會(huì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提升至2023年的66.2%；代表經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）從1990年的0.499升至2022年的0.788，世界排名升至第75位，是世界上唯一從“低人類發(fā)展水平”躍升到“高人類發(fā)展水平”的國家。同時(shí)，我國生育政策從緊縮型轉(zhuǎn)向?qū)捤尚?。展望未來，?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的腳步會(huì)更加堅(jiān)實(shí)，提升生育率一定要有信心、耐心、恒心和決心。

我國逐步建立完善生育支持政策體系

提高生育率水平，我國已經(jīng)作出了多年的努力，從生育政策放寬到生育管理和服務(wù)方式轉(zhuǎn)型，再到建立生育支持政策體系，從放寬生育政策拓展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)支持措施配套銜接，目前正在把生育支持政策體系延伸至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，呈現(xiàn)了“政策—積極措施—支持體系”不斷進(jìn)步的遞進(jìn)式發(fā)展脈絡(luò)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”。實(shí)行單獨(dú)二孩政策開啟了寬松型生育政策的大門。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確指出：“促進(jìn)人口均衡發(fā)展。堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策?！蓖?2月，全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行第一次修訂，為依法啟動(dòng)實(shí)施全面兩孩政策奠定了法律基礎(chǔ)。2016年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》發(fā)布，提出“實(shí)行生育登記服務(wù)制度，對(duì)生育兩個(gè)以內(nèi)（含兩個(gè)）孩子的，不實(shí)行審批，由家庭自主安排生育”。這是計(jì)劃生育服務(wù)管理方式的重大改革。生育政策連續(xù)調(diào)整，在出生人口規(guī)模方面體現(xiàn)了明顯的政策效果，2011—2017年，我國年均出生人口約1675萬人。

2021年5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議指出，為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實(shí)施積極生育支持措施，把三孩生育政策歸納為“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”。2021年8月，全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行第二次修訂，暢通依法生育通道。

自實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施以來，特別是黨的二十大報(bào)告提出建立生育支持政策體系以來，各地在政策保障、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、時(shí)間支持、技術(shù)支撐、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、人文關(guān)懷、環(huán)境友好等方面出臺(tái)了多項(xiàng)措施，生育支持政策體系初步建立。例如，在政策保障方面，各地調(diào)整優(yōu)化人口與生育相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，半數(shù)以上的省份由省長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長；各省份陸續(xù)啟動(dòng)人口與計(jì)劃生育條例修訂。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，國家制定了個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)；三分之二省份不同層級(jí)行政單位實(shí)施了育兒津貼，為不同胎次的孩子及生育家庭給予不同標(biāo)準(zhǔn)的一次性補(bǔ)助和按月發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助。在住房保障方面，一些地級(jí)行政單位采取放寬購房貸款最高限額、提高住房公積金貸款額度、一次性購房補(bǔ)貼、增加宅基地面積、契稅補(bǔ)貼、發(fā)放房票等措施。在時(shí)間支持方面，各省份把產(chǎn)假普遍延長至158天；半數(shù)以上的省份生育津貼支付產(chǎn)假達(dá)到158天；設(shè)立了10—18天的婚假、15天左右的配偶陪產(chǎn)假、5—20天的父母育兒假。在普惠托育服務(wù)方面，國家“十四五”規(guī)劃綱要將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè)”納入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)，預(yù)計(jì)可以提前完成。需要指出的是，構(gòu)建生育支持政策體系還需繼續(xù)努力，目前依然存在支持措施碎片化和地方化、政策落地不及時(shí)、社會(huì)力量參與不夠等問題，尚需繼續(xù)加大力度。

在民生改善中完善生育支持政策體系

運(yùn)用整體性思維健全符合中國國情、覆蓋面更廣、時(shí)效更長、全方位的生育支持政策體系是人口治理的重中之重，促進(jìn)生育支持政策和相關(guān)法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，增強(qiáng)生育政策包容性，是當(dāng)務(wù)之急和長遠(yuǎn)之策。

以增進(jìn)民生福祉的視野完善生育支持政策體系。民生是人民幸福之基、社會(huì)和諧之本。增進(jìn)民生福祉是我們黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。生育作為人類社會(huì)的基本行為，不僅關(guān)乎家庭的幸福與未來，更是國家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基石。當(dāng)前，傳統(tǒng)家庭功能和發(fā)展能力已經(jīng)外化為社會(huì)化服務(wù)。要跳出就促進(jìn)生育而建立生育支持政策體系的單一思維，從民生改善的高度制定生育支持措施。這既有助于提升家庭生育意愿，也能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。應(yīng)通過提高生育率，保持適度人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉。

一是正確認(rèn)識(shí)生育支持政策體系與民生改善的互促關(guān)系。尊重家庭生育自主權(quán)，滿足家庭生育需求和利益，為家庭提供必要的支持和幫助。生育不僅是個(gè)人和家庭的選擇，也與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連。人口是寶貴的資源，適度的人口規(guī)模和健康的人口結(jié)構(gòu)可以為國家提供穩(wěn)定的人力資源和發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步。生育支持政策體系就是通過一系列激勵(lì)措施和政策工具，如提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)化公共服務(wù)、改善育兒環(huán)境、提供人文關(guān)懷等，鼓勵(lì)家庭生育，從而保障人口數(shù)量的穩(wěn)定增長、人口結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

二是在生育支持政策體系的具體措施上體現(xiàn)民生。健全生育支持政策體系，保障家庭生育的合法權(quán)益，保護(hù)生育者和新生兒依法享有各項(xiàng)權(quán)益。提供生育津貼、稅收優(yōu)惠、住房保障等措施，減輕生育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有助于激發(fā)人們的生育意愿。通過完善生育保險(xiǎn)制度、有效使用輔助生殖技術(shù)、孕產(chǎn)過程的全程服務(wù)，確保孕婦和新生兒能夠得到及時(shí)、高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)安全生育。優(yōu)化教育資源，合理布局普惠托育、學(xué)前教育、義務(wù)教育等教育資源，改善教育環(huán)境，提高教育質(zhì)量，能夠減輕家庭在子女教育方面的壓力。加強(qiáng)社會(huì)支持，建立完善的產(chǎn)假、陪護(hù)假、育兒假制度，為人們提供育兒指導(dǎo)和心理咨詢服務(wù)，幫助人們更好地平衡家庭與工作之間的關(guān)系，提高家庭的生育和撫養(yǎng)能力。

以整體性思維健全生育支持政策體系。生育問題是家庭、社會(huì)、政府共同關(guān)注的重大事項(xiàng)。應(yīng)建立更加全面、系統(tǒng)和長遠(yuǎn)的生育支持政策體系。一是全社會(huì)共同參與，包括加強(qiáng)生育宣傳教育，通過媒體、學(xué)校、社區(qū)、家庭等渠道，提高全社會(huì)對(duì)人口發(fā)展新形勢的認(rèn)識(shí)和理解，引導(dǎo)公眾樹立正確的婚姻觀、家庭觀和生育觀；加強(qiáng)對(duì)家庭的生育支持和幫助，加強(qiáng)公共設(shè)施和服務(wù)建設(shè)，營造生育友好環(huán)境，減輕人們生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。二是各部門協(xié)同合作，形成政策合力。生育支持政策的制定和實(shí)施不是單一部門的事情，需要各部門的協(xié)同合作。各部門應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)，例如衛(wèi)生健康部門要加強(qiáng)生育健康服務(wù)和管理，提高出生人口素質(zhì)和健康水平，做好人口監(jiān)測工作；教育部門要優(yōu)化教育資源配置，保障兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利；財(cái)政部門要加大投入力度，為完善生育支持政策體系提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，國家發(fā)展改革委、民政部、人社部、住建部、文旅部等部門也應(yīng)積極參與，為生育支持政策的實(shí)施共力共為。

以社會(huì)公共政策完善生育支持政策體系。生育支持政策體系是國家公共政策體系的重要組成部分，是基礎(chǔ)性的社會(huì)公共政策。在寬松型生育政策下，生育支持政策體系應(yīng)是鼓勵(lì)和保障家庭生育的社會(huì)公共政策，其作用應(yīng)該是中立的、公平的、公正的、平等的。第一，建立完善國家層面的生育支持政策，構(gòu)建國家層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃設(shè)計(jì)。第二，加快出臺(tái)配套支持措施，從降低家庭生育養(yǎng)育教育投入、提高優(yōu)生優(yōu)育水平、完善生育休假和待遇保障機(jī)制、強(qiáng)化住房稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源供給、構(gòu)建生育友好就業(yè)環(huán)境等方面著手，推動(dòng)出臺(tái)更多具體的、可操作的支持措施。第三，大力發(fā)展普惠托育服務(wù)。加大財(cái)政投入力度，降低托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，增加普惠托育服務(wù)供給，優(yōu)化托育服務(wù)結(jié)構(gòu)，提升托育服務(wù)質(zhì)量。第四，營造生育友好社會(huì)氛圍。宣傳弘揚(yáng)新型婚育文化，破除婚嫁大操大辦、高價(jià)彩禮等陳規(guī)陋習(xí)，引導(dǎo)公眾樹立正確的婚戀觀、家庭觀、生育觀，全面開展健康家庭建設(shè)，培育幸福健康家庭典型?？傊?，應(yīng)該從完善社會(huì)公共政策、保障和改善民生、加強(qiáng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，構(gòu)建生育福利、生育安全、生育關(guān)懷相關(guān)的社會(huì)公共政策、經(jīng)濟(jì)政策和家庭支持政策體系，強(qiáng)化服務(wù)管理，滿足不同生育意愿和生育行為人群的多樣化需求，助力其達(dá)成生育目標(biāo)，釋放寬松型政策的生育效果，推動(dòng)生育率向適度水平邁進(jìn)。

（作者為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授，南開大學(xué)老齡發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任）

【注：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社科基金重大項(xiàng)目“人口負(fù)增長時(shí)代的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA098）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①UN，Department of Economic and Social Affairs，Population Division. World Population Prospects，2022.

②鄭真真：《中國生育轉(zhuǎn)變》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲