審計(jì)視角下我國耕地保護(hù)存在的問題及思考

根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2022年年底，我國耕地面積為19.14億畝，國務(wù)院自2015年以來連續(xù)出臺了7項(xiàng)耕地保護(hù)政策，土地減少的趨勢得以緩解，保住了18億畝耕地紅線。但從近幾年審計(jì)實(shí)踐看，部分地方政府受本位主義思想經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，在耕地保護(hù)方面不同程度地存在占補(bǔ)不平衡、增減不掛鉤、補(bǔ)量不補(bǔ)質(zhì)以及耕地非農(nóng)化、非糧化等問題，造成了事實(shí)上耕地不斷減少的問題。

當(dāng)前我國耕地保護(hù)存在的主要問題

一、占補(bǔ)不平衡

近幾年，各地為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，招商引資力度不斷加大，為了能使招商引資項(xiàng)目迅速落地，許多地方在耕地占補(bǔ)平衡方面，雖然在上報(bào)的土地信息庫里占用耕地和補(bǔ)充耕地保持了平衡狀態(tài)，但是實(shí)際情況可能是可耕地現(xiàn)狀已為非耕地、補(bǔ)充耕地現(xiàn)狀為非耕地、實(shí)際補(bǔ)充耕地面積少于驗(yàn)收入庫面積、增減掛鉤復(fù)耕的耕地實(shí)際上仍然為非耕地或已建房。賬面上數(shù)量平衡，實(shí)際上弄虛作假。2023年，在對某縣糧食安全審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)未完成耕地保護(hù)任務(wù)，補(bǔ)充耕地弄虛作假的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是先占后補(bǔ)。部分地方存在占用耕地不報(bào)批，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目需要不批先建，邊占邊批，建后再批。如某鎮(zhèn)2020年在永久性耕地上建希望小學(xué)一所，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目未辦理用地手續(xù)，上報(bào)數(shù)據(jù)庫現(xiàn)狀仍為耕地，截至審計(jì)之日，正在辦理審批。

二是占而不補(bǔ)。2023年在某縣糧食安全審計(jì)中，經(jīng)過衛(wèi)星圖斑核對，該縣某鄉(xiāng)工業(yè)園區(qū)內(nèi)，6家工廠未經(jīng)批地，擅自擴(kuò)建廠房，占永久性耕地共計(jì)1200畝。經(jīng)查，以上廠房全部擴(kuò)建于2020年之前，該鄉(xiāng)土地管理部門既未上報(bào)，也未查封，任其發(fā)展。

三是將已完成復(fù)耕耕地違規(guī)變更為其他地類。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，河南某縣2019年拆舊復(fù)耕17處，涉及土地面積214公頃，2023年，經(jīng)對衛(wèi)星圖斑現(xiàn)場核對，發(fā)現(xiàn)8處拆舊復(fù)耕地塊上建有住房，未建住房的余地也被種上樹木或閑置，既浪費(fèi)了財(cái)政資金，又虛增了耕地?cái)?shù)量。

二、補(bǔ)量不補(bǔ)質(zhì)

從近幾年審計(jì)實(shí)踐看，一些地方雖然數(shù)量達(dá)到了占補(bǔ)平衡，但采取占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零等方式，導(dǎo)致量補(bǔ)到位，質(zhì)量不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象。如一些地方，占用的都是城市周邊、公路兩側(cè)的永久性基本農(nóng)田或高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，補(bǔ)充時(shí)采取整理村內(nèi)小的閑置地塊、圍塘抽水、平整山坡等，甚至把尚未徹底沉淀到位的沉陷區(qū)也列入土地整治范圍，造成優(yōu)質(zhì)耕地持續(xù)流失，耕地退化問題日益突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是補(bǔ)充耕地質(zhì)量不合格。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2020年土地整治項(xiàng)目整治土地31.2公頃，當(dāng)年底驗(yàn)收完畢，由于整治的是沉陷區(qū)邊沿土地，沉陷尚未完全到位，而且整治不徹底，沒有建設(shè)必要的排水設(shè)施，第二年夏季雨水沖刷，該地塊全部變?yōu)榈屯菟痢?/p>

二是補(bǔ)充耕地被占用。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于土地整治地塊比較零散，面積較小，地方政府為滿足發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，占用補(bǔ)充耕地發(fā)展其他經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如河南某鎮(zhèn)，2020年拆舊復(fù)耕土地7塊41畝，2023年審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有4處13.6畝分別被建成了魚塘、民宿基地等。

三、設(shè)施農(nóng)用地管理不規(guī)范

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，糧食種植收入性價(jià)比相對越來越低，國家對農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼也是杯水車薪，農(nóng)民種糧欲望日趨降低，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和種植經(jīng)濟(jì)作物已成為農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)為數(shù)不多的選擇，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，河南某縣截至2023年11月底，共有養(yǎng)殖企業(yè)（規(guī)模養(yǎng)殖戶）501家，占地8790畝，相當(dāng)一部分沒有備案信息，雖然農(nóng)用設(shè)施用地按規(guī)定可以占用一定比例的耕地，但是由于農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，大部分對耕地的占比過大，更不要說那些沒有備案信息和規(guī)模以下養(yǎng)殖戶，他們占用耕地的隨意性更大，應(yīng)該說設(shè)施農(nóng)用地管理不規(guī)范已成為耕地保護(hù)最大的障礙。

四、非農(nóng)化、非糧化問題突出

非糧化問題其實(shí)不完全是農(nóng)民本身的問題，+fCw7N0Grce4unorr+w6zFZg0nPED6dmFA5CKXhhih4=這和各地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策有很大的關(guān)系。一是在縣鄉(xiāng)政府方面。前些年，地方出于發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的需要，縣、鄉(xiāng)都創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)，大力開展招商引資，為了保障外地資金投入、項(xiàng)目落地，在供地方面未批先建、邊建邊批現(xiàn)象實(shí)屬常見，造成了大量耕地非農(nóng)化現(xiàn)象。二是在村級方面。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，村級集體經(jīng)濟(jì)合作組織應(yīng)運(yùn)而生，作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的社會組織，光靠種植糧食根本實(shí)現(xiàn)不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展種植、養(yǎng)殖和其他產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的必由之路，這不可避免地造成了一些非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象。三是在農(nóng)民方面。糧食種植，人力物力成本高，收入低，僅靠種糧根本無法滿足廣大農(nóng)民日常生活的需要，除年輕人外出打工掙錢外，在耕地上種植經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)也成為增加收入的重要途徑。如河南省某縣，永久性耕地種植桑樹120畝，截至審計(jì)之日，也沒有完全清除。

相關(guān)成因分析

一、我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國人口、土地都進(jìn)行較大的重新分化和集中。一方面，工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)以及其他第三、第四產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都需要占用大量的耕地。另一方面，農(nóng)村人口大量地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移需要購置住房推動了房地產(chǎn)的發(fā)展，同樣需要占用耕地。另外，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施占地趨勢仍然在不斷地增加，特別是近年來，隨著國家內(nèi)循環(huán)市場建設(shè)的力度不斷加大，國家和地方各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資力度也在進(jìn)一步加大，仍然需要大量的土地資源來作為載體和支撐。

二、我國耕地管理和保護(hù)機(jī)制有待進(jìn)一步健全

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮，是隨著改革開放的不斷深入逐步形成的，而我國改革開放一直是摸著石頭過河，在實(shí)踐探索中不斷前進(jìn)，在這個(gè)過程中，難免出現(xiàn)政策調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革的不銜接，使得我們的耕地管理和保護(hù)機(jī)制存在空白、交叉和不銜接問題，從而導(dǎo)致耕地管理保護(hù)存在一定的模糊區(qū)域和盲點(diǎn)，對耕地的非糧化、非農(nóng)化等保護(hù)問題缺乏源頭控制和過程監(jiān)督。如自然資源部門注重補(bǔ)充耕地的建設(shè)管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)注高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理，而對一般性農(nóng)田管理和保護(hù)缺少關(guān)注度，甚至是模糊區(qū)域。這也是我國耕地減少、土質(zhì)退化的主要原因所在。

三、我國耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾統(tǒng)籌機(jī)制有待加強(qiáng)

從國家角度講，耕地保護(hù)事關(guān)國家資源安全、糧食安全、社會穩(wěn)定，具有全局性、長期性。從地方政府角度講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一要務(wù)，而與耕地保護(hù)相比，則把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上保護(hù)耕地。從農(nóng)民角度說，種糧收入低，種植其他經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)收入更高。三者利益關(guān)系上如果不能很好地統(tǒng)籌解決，就會損害地方耕地保護(hù)積極性、主動性和廣大農(nóng)民種糧的積極性。

對策及建議

一是進(jìn)一步完善耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。要強(qiáng)化職能部門的職能統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)管理的交叉和重疊，形成對耕地保護(hù)齊抓共管的高效機(jī)制。二是繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策?，F(xiàn)階段，耕地占補(bǔ)平衡政策是抑制耕地流失最有效的政策之一，能夠有效抑制地方政府占用耕地的沖動，保障科學(xué)合理的用地需求。三是嚴(yán)格控制設(shè)施農(nóng)用地。應(yīng)充分利用非耕地資源，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格禁止設(shè)施農(nóng)用地占用耕地。四是實(shí)施中低產(chǎn)田改造和全域土地綜合整治，全面提升耕地質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施條件，加快實(shí)施中低產(chǎn)田提質(zhì)改造工程。五是建立耕地保護(hù)績效評價(jià)機(jī)制。組織相關(guān)職能機(jī)構(gòu)對耕地保護(hù)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評估，對耕地保護(hù)實(shí)施績效評價(jià)。制定最嚴(yán)格的耕地質(zhì)量保護(hù)措施，確保我國耕地質(zhì)量不斷提升。六是加快新農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐。依托農(nóng)村土地資源和區(qū)位優(yōu)勢，建立生態(tài)農(nóng)田、景觀農(nóng)田、文化農(nóng)田，創(chuàng)新農(nóng)田融合生產(chǎn)模式，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和生活復(fù)合功能，最大限度地提升耕地資源價(jià)值，增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入。（作者單位：永城市審計(jì)局）

（責(zé)任編輯：趙新江）