淺談國家審計機關(guān)的投資審計

黨的十八大以來，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全國審計機關(guān)積極開展政府投資審計監(jiān)督，在提高投資績效促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展、完善投資制度推動深化體制改革、反腐治亂加強廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著黨中央、國務(wù)院對審計工作提出一系列新的要求，賦予國家審計監(jiān)督新使命新任務(wù)，國家審計所處的客觀環(huán)境發(fā)生了深刻變化，原來的相關(guān)法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)新時代審計工作需要，相關(guān)部門對此進(jìn)行了清理和修訂，通過對中國特色社會主義審計事業(yè)發(fā)展規(guī)律的總結(jié)和認(rèn)識，表明我國國家審計機關(guān)投資審計工作已進(jìn)入更加規(guī)范、更加法治化的新時代。

國家審計機關(guān)投資審計的法律依據(jù)更規(guī)范

為進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作，有關(guān)部門對以下四方面進(jìn)行了規(guī)范：一是要依法審計，在法定職責(zé)范圍內(nèi)認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)。二是要突出重點，緊盯重點項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)切實提高投資審計工作質(zhì)量。三是要建立健全規(guī)范運用投資審計結(jié)果的制度機制，發(fā)揮投資審計的效益。四是要堅持審計職業(yè)道德，遵守審計紀(jì)律防控風(fēng)險。

2020年10月，審計署等五部門印發(fā)《關(guān)于廢止建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定的決定》，標(biāo)志著國家審計機關(guān)投資審計進(jìn)入依法審計新階段。為適應(yīng)投融資體制改革帶來的變化，落實國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制等政策要求，2021年新修訂《中華人民共和國審計法》第二十三條在原審計法第二十二條的基礎(chǔ)上增加了“對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況，進(jìn)行審計監(jiān)督”內(nèi)容，擴大了國家審計機關(guān)投資審計的范圍。政府投資審計法規(guī)的變化，將原來的“政府投資審計”變?yōu)楝F(xiàn)在的“投資審計”。以上對暫行規(guī)定的廢除和投資審計法條的修訂，標(biāo)志著國家審計機關(guān)投資審計工作進(jìn)入更加規(guī)范、更加法制化的新征程。

國家審計機關(guān)投資審計的重要意義

一是有利于審計機關(guān)更好地服務(wù)黨和國家大局。習(xí)近平總書記明確提出做好新時代新征程審計工作，要做到“三個如”，即審計監(jiān)督要集中統(tǒng)一，做到“如臂所指”；審計監(jiān)督要全面覆蓋，做到“如影隨形”；審計監(jiān)督要權(quán)威高效，做到“如雷貫耳”。從以上審計工作方向和今后工作要求來看，審計機關(guān)是黨的工作部門，黨的工作重點在哪兒，審計監(jiān)督就在哪兒。投資審計既是審計機關(guān)的一項重要職責(zé)，也是實現(xiàn)審計全覆蓋不可或缺的重要內(nèi)容。圍繞黨和國家中心工作開展投資審計，同頻共振，有利于審計機關(guān)更好地服務(wù)黨和國家大局。

二是有利于國家投資政策措施的有效落實。近年來，為了發(fā)展經(jīng)濟改善民生，國家把投資作為一項重要舉措，實施了城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等一系列重大投資項目，投入的財政資金和社會資源非常巨大。國家審計機關(guān)及時對關(guān)系國家和人民利益的重大公共工程進(jìn)行審計監(jiān)督，能及時回應(yīng)社會關(guān)切；審計過程中貫徹“發(fā)展、法治、改革、績效、綠色”的投資審計理念，能及時從投資項目政策制度、管理體制、項目績效、資金管理等多方面，揭示體制機制方面存在的問題，提出規(guī)范管理的建議，促進(jìn)加強投資項目管理，從而確保國家投資政策的落實，切實起到穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)民生的效果。

三是有利于預(yù)防腐敗，維護建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟秩序。從近幾年紀(jì)委公示的案件情況來看，工程投資領(lǐng)域一直是腐敗問題多發(fā)地帶，這主要是因為投資項目資金量大、招標(biāo)投標(biāo)控制不嚴(yán)、時間跨度長、涉及環(huán)節(jié)較多且工程計量計價較為復(fù)雜等，在工程招標(biāo)投標(biāo)、資金支付、價款結(jié)算等環(huán)節(jié)為少數(shù)人提供了腐敗的條件，也擾亂了國家建設(shè)市場經(jīng)濟活動的秩序。審計機關(guān)是國家治理的重要組成部門，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨之利器、國之利器的作用，通過加強對投資項目審計，揭示投資項目存在的問題，分析原因，分清責(zé)任，明辨是非，提請有關(guān)行政或司法機關(guān)依法追究責(zé)任，促進(jìn)糾正建筑行業(yè)不正之風(fēng)，有利于保障建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟秩序。

四是有利于維護最廣大人民的根本利益。全心全意為人民服務(wù)既是黨的宗旨，也是國家審計機關(guān)審計監(jiān)督的宗旨。以政府投資占主導(dǎo)地位的重大投資項目關(guān)系廣大人民的利益，其他關(guān)系國家利益的公共工程項目受益的也是廣大人民。審計機關(guān)堅持以人民為中心的審計理念，開展好投資項目審計監(jiān)督，可以有效遏制脫離人民群眾實際需要、損害人民群眾生命財產(chǎn)及勞民傷財?shù)墓こ探ㄔO(shè)，從而保障人民群眾的生命及財產(chǎn)安全；審計機關(guān)通過監(jiān)督國家投資領(lǐng)域的新政策執(zhí)行情況，可以有效促進(jìn)新工藝、新技術(shù)等在投資項目中的應(yīng)用，從而增強人民群眾的獲得感和滿足感；審計機關(guān)通過對投資項目的資金支付情況進(jìn)行監(jiān)督，可以有效督促建設(shè)單位、施工單位按進(jìn)度支付工程款和農(nóng)民工工資，從而保障施工企業(yè)按時收到項目款，農(nóng)民工按時足額獲得勞動報酬。

投資審計的主要內(nèi)容及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

根據(jù)新修訂的審計法，國家審計機關(guān)對投資項目的預(yù)算執(zhí)行和決算情況、資金管理和建設(shè)運營情況進(jìn)行審計監(jiān)督；審計署印發(fā)的兩個關(guān)于規(guī)范投資審計工作的規(guī)范性文件（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30號）和（審辦投發(fā)〔2019〕95號）明確：加強對關(guān)系國家利益的、以政府投資為主導(dǎo)的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計監(jiān)督，緊緊圍繞重大項目立項審批、保護環(huán)境、土地征用、材料物資采購、工程招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)項目資金管理、工程結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定審計重點，運用先進(jìn)技術(shù)方法，提高審計工作質(zhì)量和效率。

如何確保投資項目審計工作質(zhì)量？按照《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》等要求，通過對某縣審計機關(guān)近3年60余個投資審計項目調(diào)查研究，投資審計項目需重點關(guān)注以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計：一是項目立項審批環(huán)節(jié)。工程建設(shè)項目立項審批環(huán)節(jié)的主要工作，包括項目前期項目建議書、可行性研究、勘察及設(shè)計等，審計評估投資決策選定的項目、地址、方案的可行性、效益性，以及設(shè)計方案的先進(jìn)性、全面性。重點揭露領(lǐng)導(dǎo)干部插手盲目決策、隨意變更規(guī)劃、亂上項目等問題。二是施工圖預(yù)算及招標(biāo)工程量清單。施工圖預(yù)算和招標(biāo)工程量清單是控制建設(shè)項目總投資的首道“閘門”，“三超”（即概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算）屢禁不止，主要原因之一是預(yù)算編制不科學(xué)，工程量清單編制不準(zhǔn)確。三是建設(shè)工程合同。建設(shè)工程合同是保護發(fā)包、承包單位的主要依據(jù)，受法律保護。建設(shè)工程施工合同分為總價合同、單價合同和成本加酬金合同，合同不同，結(jié)算方式也不同。另外，現(xiàn)行的施工合同范本，專用條款和通用條款基本明確了發(fā)包、承包雙方的權(quán)利和義務(wù)。審計應(yīng)當(dāng)重點揭露“黑白、陰陽”合同、未按規(guī)定簽訂合同導(dǎo)致存在結(jié)算糾紛等問題。四是工程結(jié)算環(huán)節(jié)。工程結(jié)算是掌控建設(shè)項目投資支出的重要“關(guān)口”，審定工程造價和維護工程發(fā)包、承包方合法權(quán)益，都離不開結(jié)算。山西省審計廳廳長陳磊在沁水縣調(diào)研時指出，審計就是比較，比較事實與標(biāo)準(zhǔn)之間的差距就是問題。工程結(jié)算環(huán)節(jié)的審計，應(yīng)當(dāng)做好結(jié)算與預(yù)算的比較、與概算的比較，相互之間的工程量清單差額、單價差額就是審計重點，需核實清單形成的原因，再與相關(guān)政策性文件相比較，通過調(diào)查，進(jìn)行分析判斷，審計重點揭露結(jié)算不實、虛報投資完成額、結(jié)算依據(jù)不充分等問題。五是注重投資審計研究。堅持把研究型審計作為謀事之道、成事之基，提高政治站位，聚焦投資項目重點審計事項，堅持問題導(dǎo)向，查深查透，突出重點反腐，揭示投資項目中隱藏的重大風(fēng)險，分析群體性腐敗的體制土壤和內(nèi)部控制失效誘因。各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將在審計項目實施過程中形成的投資審計研究成果以審計簡報等書面形式保存，并不斷完善和補充，為審計人員學(xué)習(xí)投資審計提供現(xiàn)實素材。

努力做好投資審計整改“下半篇文章”

在二十屆中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記在講話中指出，審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”同樣重要；2021年國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見要求：實施審計項目的審計機關(guān)承擔(dān)審計整改的檢查督促責(zé)任，對需要整改的問題，按立行立改、分階段整改、持續(xù)整改，分類提出整改要求。根據(jù)相關(guān)規(guī)定及經(jīng)驗做法，對投資審計整改提出以下建議：第一，要按照“誰審計、誰負(fù)責(zé)督促”原則，跟蹤被審計單位的整改情況，及時督促被審計單位落實整改責(zé)任，審計過程中審計組也應(yīng)當(dāng)根據(jù)問題情況及時督促被審計單位進(jìn)行整改。第二，對審計發(fā)現(xiàn)的超預(yù)算（概算）等普遍性問題，應(yīng)向主管部門（單位）如實報告并提出規(guī)范管理的建議，出臺約束性強的管理制度，提高相關(guān)單位違規(guī)超預(yù)算（概算）投資責(zé)任成本。第三，因受民法典約束，對建設(shè)單位和施工單位惡意串通，通過簽訂有失公允的施工合同等方式騙取國家資金的，要建議建設(shè)單位通過解除無效合同等法定程序來解決。第四，對建設(shè)項目資料不完整、手續(xù)不齊全的問題，要加強溝通協(xié)調(diào)，推動建設(shè)單位及時辦理和完善。第五，對審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索要及時移送有關(guān)部門和單位處理。同時，要積極主動作為，深化審計與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等各類監(jiān)督協(xié)同，促進(jìn)力量整合，增強監(jiān)督合力，形成強大壓力，促進(jìn)問題完全整改。

堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)為審計事業(yè)跨越式發(fā)展創(chuàng)造了根本前提，投資審計法律法規(guī)的修改為國家審計機關(guān)投資審計清除了體制機制上的障礙，國家審計機關(guān)投資審計將大有可為。各級審計機關(guān)要感悟思想偉力、凝聚奮進(jìn)力量，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，聚焦主責(zé)主業(yè)，增強為民服務(wù)意識，打造經(jīng)濟監(jiān)督特種部隊，緊扣黨和國家投資政策措施，落實審計署黨組要求，沿著“政治—政策—項目—資金”進(jìn)行一貫到底的投資審計監(jiān)督，更好發(fā)揮投資審計在貫徹國家新發(fā)展理念，推動反腐治亂實現(xiàn)標(biāo)本兼治，促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展和國家治理能力提升中的獨特作用。（作者單位：山西省沁水縣審計局）

（責(zé)任編輯：趙新江）