我國(guó)鄉(xiāng)村金融惠農(nóng)機(jī)制淺析

[摘要] 金融惠農(nóng)是政府和金融機(jī)構(gòu)為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和生活水平、推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，而對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民給予政策性優(yōu)惠的金融服務(wù)。金融惠農(nóng)對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興意義重大。要健全農(nóng)村信用體系，優(yōu)化信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，完善金融惠農(nóng)法律體系，以扎實(shí)推進(jìn)金融惠農(nóng)工作，助力鄉(xiāng)村全面振興。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村金融；金融惠農(nóng)；信貸風(fēng)險(xiǎn)

[基金項(xiàng)目] 北京市級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點(diǎn)項(xiàng)目

[作者單位] 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

黨的二十大報(bào)告對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出了新部署，要求增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。而金融惠農(nóng)工程作為對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民給予的政策性優(yōu)惠金融服務(wù)，是新時(shí)代鄉(xiāng)村金融助“三農(nóng)”由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變的重要舉措，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收的重要路徑。扎實(shí)開展金融惠農(nóng)工作，對(duì)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。但金融惠農(nóng)工作實(shí)踐中還存在農(nóng)村信用體系不健全、信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題，急需構(gòu)建法律保障機(jī)制，以充分發(fā)揮金融惠農(nóng)作用。

農(nóng)村信用體系問題及破解

農(nóng)村信用體系現(xiàn)存問題。農(nóng)村信用體系建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)、地方信用建設(shè)的重要支撐。自2009年央行發(fā)布《中國(guó)人民銀行關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》以來，全國(guó)各地加速推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，相繼開發(fā)了地方農(nóng)村信用信息平臺(tái)，探索形成了政府主導(dǎo)、“政府+人民銀行”、“政府+專營(yíng)機(jī)構(gòu)”、人民銀行主導(dǎo)、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)5種農(nóng)村信用體系建設(shè)的典型模式，充分發(fā)揮了金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的作用。2020年在金融精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成后，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了農(nóng)村信用體系，農(nóng)村征信覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，征信在農(nóng)村金融服務(wù)中得到廣泛運(yùn)用。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村信用體系仍不健全，而脫貧人口信貸風(fēng)險(xiǎn)大即是其中關(guān)鍵問題之一。

以甘肅省為例，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅有相當(dāng)一部分地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)，由于長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，金融基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)牧民誠(chéng)信意識(shí)缺失，農(nóng)村信用體系尚沒有完全建立起來。導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)大量貸款不能按期收回，不良貸款占比較多，面臨較大信貸風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查結(jié)果顯示，2015年以來，甘肅省各地農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為落實(shí)國(guó)家?guī)头稣?，發(fā)放了大量普惠性質(zhì)的精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款，貸款到期后出現(xiàn)大量逾期不還的現(xiàn)象。2021年下半年以來，各地政府部門聯(lián)合人民銀行和公檢法等發(fā)出公告，敦促借款人及時(shí)還款，但收效甚微。究其根本原因，就是農(nóng)村信用體系不健全。

完善農(nóng)村信用體系建設(shè)的建議。信用體系是一個(gè)龐大而又較為抽象的概念，因此，完善農(nóng)村信用體系建設(shè)要精準(zhǔn)施策，即加強(qiáng)個(gè)人的征信管理。因?yàn)檗r(nóng)村個(gè)人是金融惠農(nóng)主要服務(wù)對(duì)象，只有把每一個(gè)個(gè)體準(zhǔn)確的信用信息納入管理，農(nóng)村信用體系才完整準(zhǔn)確，才能使金融惠農(nóng)工作更有針對(duì)性、更具操作性，才便于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額信用貸款。

一是建立個(gè)人信用評(píng)估機(jī)制，完善評(píng)估指標(biāo)，確定個(gè)人信用等級(jí)。比如，甘肅省平?jīng)鍪?022年1—4月共新增貸款53972萬元，回收貸款40337萬元，逾期貸款1339萬元，逾期率為0.58%。由此可見，農(nóng)戶的信用意識(shí)普遍還有待提高，需要對(duì)個(gè)人信用情況進(jìn)行評(píng)估。基于此，構(gòu)建個(gè)人信用體系可參照標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)、穆迪等權(quán)威金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)體系，仿照其參評(píng)指標(biāo)，以農(nóng)戶或個(gè)人的償債能力、籌資能力、資產(chǎn)質(zhì)量等條件為指標(biāo)，建立一套針對(duì)農(nóng)戶個(gè)體的完整的信用評(píng)估機(jī)制，最終確定個(gè)體戶信用等級(jí)。這就需要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，提高信用信息征集的及時(shí)性和有效性。作為新興信息處理創(chuàng)新技術(shù)，大數(shù)據(jù)結(jié)合更多新技術(shù)正在征信領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，為解決網(wǎng)絡(luò)借貸“薄信用”記錄的問題，破解農(nóng)村數(shù)字金融領(lǐng)域的頑瘴痼疾帶來了新的契機(jī)。以農(nóng)村信用社為基本單位，通過大數(shù)據(jù)手段推進(jìn)村鎮(zhèn)電子化信用檔案建設(shè)，在智能管理平臺(tái)上完成農(nóng)戶評(píng)級(jí)授信數(shù)據(jù)的收集與分析，同時(shí)收集其參與民間借貸、農(nóng)村消費(fèi)等方面數(shù)據(jù)，形成農(nóng)村信用信息全覆蓋。為了激勵(lì)農(nóng)戶參評(píng)，還可以采取由金融機(jī)構(gòu)給予授信，利率再下調(diào)一定幅度等獎(jiǎng)勵(lì)措施，以形成良好的示范效應(yīng) 。

二是根據(jù)個(gè)人信用評(píng)估等級(jí)，明確各方義務(wù)，規(guī)范各方行為。對(duì)于農(nóng)戶及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者來說，金融機(jī)構(gòu)放貸時(shí)根據(jù)其信用等級(jí)建立不同的擔(dān)保機(jī)制，積極推行應(yīng)收賬款、倉單、林權(quán)、漁權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等新型抵質(zhì)押方式，解決農(nóng)戶抵押難、擔(dān)保難的問題；對(duì)于放貸主體來說，在大數(shù)據(jù)時(shí)代趨勢(shì)下，信息安全問題備受關(guān)注，因此有必要在農(nóng)村實(shí)行“農(nóng)村信用信息保護(hù)法”，對(duì)信用信息使用與保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督，優(yōu)化農(nóng)村信用信息環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，最好能夠推進(jìn)“農(nóng)村信用體系建設(shè)法”的制定，用一部專門的法律來規(guī)范農(nóng)村信用體系中涉及各方行為的權(quán)利義務(wù)要求。

三是完善征信違約懲罰機(jī)制，設(shè)立違約責(zé)任，提高信用意識(shí)。現(xiàn)存的普遍問題之一就是相當(dāng)一部分農(nóng)民因信用意識(shí)不強(qiáng)，將脫貧貸款當(dāng)成財(cái)政補(bǔ)貼投入消費(fèi)，或者明知其與財(cái)政補(bǔ)貼的區(qū)別，仍不將資金投入生產(chǎn)。對(duì)于這一點(diǎn)，建立完善的征信違約懲罰機(jī)制將會(huì)起到良好的規(guī)制作用。具體的違約責(zé)任可以從多角度、多方面設(shè)立，如財(cái)產(chǎn)方面可以征收其部分生產(chǎn)所得，在其使用信貸資金的實(shí)際消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)限制其財(cái)產(chǎn)權(quán)等；人身方面可以采取將不良記錄記入其個(gè)人征信系統(tǒng)中，從而限制其下一次信貸的可貸能力等方式。同時(shí)搭建完善的信用修復(fù)規(guī)則，為失信農(nóng)戶重新參與資源配置提供途徑。總之，在設(shè)立違約責(zé)任的過程中應(yīng)當(dāng)注意其合理性和責(zé)任與行為之間的因果關(guān)系。如果違約責(zé)任過輕，則難以實(shí)現(xiàn)其規(guī)制目的；如果過重，對(duì)于困難農(nóng)戶來說則會(huì)產(chǎn)生反效果，不僅沒有解決困難問題，還會(huì)打擊其通過信貸資金發(fā)展生產(chǎn)的積極性。另外，如果設(shè)立與其失信行為無關(guān)的違約責(zé)任，則不具有合理性，更甚則有損政府公信力。因此，在設(shè)立違約責(zé)任的過程中務(wù)必做到謹(jǐn)慎、合理。

金融惠農(nóng)監(jiān)管體系問題及破解

金融惠農(nóng)監(jiān)管體系現(xiàn)存問題。在金融惠農(nóng)過程中，現(xiàn)有的監(jiān)管體系僅能依賴于框架性政策指導(dǎo)文件，導(dǎo)致具體工作存在很大主觀性，進(jìn)而給各級(jí)監(jiān)管部門帶來工作上的被動(dòng)。由于不同地區(qū)不同政府部門對(duì)于政策的理解不統(tǒng)一，過緊或過松的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最終對(duì)鄉(xiāng)村振興會(huì)產(chǎn)生不同的效果。即使發(fā)現(xiàn)了金融惠農(nóng)政策未能落實(shí)到位的情況，也僅能從規(guī)章制度上給予行政處罰，法律層面較弱的約束力加劇了破窗效應(yīng)的產(chǎn)生，進(jìn)而降低了違規(guī)成本，導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的增加。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，在金融惠農(nóng)過程中的重要作用沒有得到足夠重視，在監(jiān)管方式和內(nèi)容上也沒有針對(duì)其特殊性進(jìn)行專門立法，或提出其他更為有效的監(jiān)管措施。同樣對(duì)于村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用合作社來說，現(xiàn)有的規(guī)范性文件法律位階較低，缺少更具有針對(duì)性的法律制度來對(duì)其進(jìn)行更高層次的法律監(jiān)管。

優(yōu)化金融惠農(nóng)監(jiān)管體系的建議。鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金監(jiān)管法律關(guān)系中涉及多方主體，包括各級(jí)人大、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。構(gòu)建鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金監(jiān)管法律制度，有必要明確和厘清這些主體在監(jiān)管法律關(guān)系中的職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任。因此，需要在縣域金融惠農(nóng)中以政府為主導(dǎo)，以金融監(jiān)管部門為主體，并聯(lián)合地方財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督職能部門建立和完善資金監(jiān)管體系。

一是以人民銀行、金融監(jiān)管局為監(jiān)管主體，對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)特別是涉農(nóng)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和融資擔(dān)保公司等進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)資金流通過程中的合法合規(guī)性進(jìn)行檢查，特別是對(duì)補(bǔ)助的資金來源和用途嚴(yán)格監(jiān)管。在金融機(jī)構(gòu)的審核上，要開展對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查，對(duì)脫貧人口小額信貸利率進(jìn)行日常核查，保證金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管要求發(fā)放惠農(nóng)信貸資金。

二是縣級(jí)政府有關(guān)職能部門協(xié)助金融監(jiān)管部門強(qiáng)化管理。財(cái)政局、審計(jì)局等部門在金融惠農(nóng)過程中要發(fā)揮出資和管理職能，明確區(qū)別于監(jiān)管的職責(zé)，對(duì)整體性金融惠農(nóng)框架和進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)籌管理，實(shí)施具體的政策。在金融惠農(nóng)領(lǐng)域協(xié)助金融監(jiān)管部門進(jìn)行管理，對(duì)金融機(jī)構(gòu)是否按照政府文件和規(guī)定實(shí)施具體工作履行監(jiān)督管理職責(zé)。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮在鄉(xiāng)村振興中的主體作用。在金融惠農(nóng)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要梳理本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民實(shí)際，摸清金融惠農(nóng)執(zhí)行情況和完成進(jìn)度。同時(shí)配合監(jiān)管部門落實(shí)好金融惠農(nóng)的責(zé)任，并從基層視角發(fā)現(xiàn)問題，探索處理好金融惠農(nóng)的特殊性和普適性之間的關(guān)系。

綜合運(yùn)用信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制

優(yōu)化和改善信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，最有效的途徑就是通過適當(dāng)加大保險(xiǎn)力度，分散產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而完善多層次和廣覆蓋的融資擔(dān)保體系，并將這種擔(dān)保體系和個(gè)體的經(jīng)營(yíng)范疇區(qū)分開來，以政府的其他項(xiàng)目作為重要的擔(dān)保內(nèi)容。同時(shí)，縣級(jí)政府要主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券等，提高涉農(nóng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，讓政府為投資托底。此外，在融資模式上，要聚焦于提高抵押物品的金融價(jià)值，而不是其他的使用價(jià)值或生產(chǎn)內(nèi)容，在不影響農(nóng)民生活質(zhì)量的前提下進(jìn)行物品抵押，完成融資的閉合環(huán)節(jié)。

政府與金融機(jī)構(gòu)在惠農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度建設(shè)方面要形成合力。一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)和農(nóng)業(yè)、財(cái)政、企業(yè)、擔(dān)保、保險(xiǎn)等多方協(xié)作，實(shí)行多方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)、擔(dān)保作為小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)方要整合資源，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理聯(lián)動(dòng)模式，建立風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制，共同開發(fā)小額信貸模式、信貸產(chǎn)品形成利益聯(lián)合體。另一方面，金融機(jī)構(gòu)要主動(dòng)擔(dān)負(fù)起踐行普惠金融責(zé)任，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極研發(fā)創(chuàng)新小額信貸新模式、新產(chǎn)品，著力強(qiáng)化信貸助農(nóng)惠農(nóng)力度，以提高金融惠農(nóng)績(jī)效。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政、金融監(jiān)管、鄉(xiāng)村振興、人民銀行等部門要制定惠農(nóng)專項(xiàng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金使用管理制度，明確信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的規(guī)模、性質(zhì)、使用、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作職責(zé)、補(bǔ)償范圍和程序、監(jiān)督檢查方式等。例如甘肅省規(guī)定，省、縣和承貸銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金不足規(guī)定規(guī)模的20%時(shí)，及時(shí)補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金；風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金補(bǔ)償范圍為專項(xiàng)貸款損失的貸款本金和逾期利息，每筆風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金額由省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金補(bǔ)償30%，縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金補(bǔ)償50%，承貸銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金補(bǔ)償20%。這些規(guī)定不僅明確了政、銀各方責(zé)任和補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)比例，而且更加有效地發(fā)揮了政銀合作的宏觀調(diào)控作用，利用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖。