我國新型農(nóng)村合作金融組織的困境與突破

我國農(nóng)村信用社的商業(yè)化轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)村合作金融組織提供了發(fā)展的歷史機遇和舞臺。源于農(nóng)村的內(nèi)生性需求與國家政策的密集推動，新型農(nóng)村合作金融組織在農(nóng)村信用社啟動商業(yè)化改革之時便應(yīng)運而生并蓬勃發(fā)展，但由于缺乏頂層設(shè)計并受制于政策執(zhí)行偏差，新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)過短暫發(fā)展便陷入困境。如何找到癥結(jié)所在，突破困境，促進(jìn)我國新型農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展，成為當(dāng)下重要課題。

新型農(nóng)村合作金融組織在農(nóng)村信用社2003年新一輪深化改革之時萌芽，在政策的推動下迅速發(fā)展壯大。新型農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)生與發(fā)展，一定程度上彌補了農(nóng)村信用社商業(yè)化帶來的不足，成了“三農(nóng)”資金互濟(jì)的有效渠道，部分解決了農(nóng)村地區(qū)資金供給不足的問題。但整體而言，由于監(jiān)管政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及自身經(jīng)營等諸多內(nèi)外因素的疊加影響，新型農(nóng)村合作金融組織并沒有得到健康有序發(fā)展。一度引起社會轟動的全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社，在經(jīng)過長達(dá)7年的“休眠”后，于2021年11月末宣布解散。百信農(nóng)村資金互助社的謝幕，宣告了我國農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展走入低谷，陷入了困境。

新型農(nóng)村合作金融組織類別

根據(jù)監(jiān)管主體或主管部門的不同，可以將新型農(nóng)村合作金融組織劃分為銀行監(jiān)管部門準(zhǔn)入型、依托專業(yè)合作社型、政府扶貧型、供銷社創(chuàng)辦型、農(nóng)民自辦型5種類型。

銀行監(jiān)管部門準(zhǔn)入型。此類組織由農(nóng)民或農(nóng)村小企業(yè)發(fā)起設(shè)立，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)，實行民主管理，稱為“農(nóng)村資金互助社”。2006年末，原銀監(jiān)會發(fā)文鼓勵此類組織發(fā)展，并于2007年印發(fā)了《農(nóng)村資金互助社示范章程》。2007年3月，百信農(nóng)村資金互助社開始營業(yè)，截至2012年6月，全國范圍內(nèi)獲得批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助社共有49家。此后，由于不少地方的合作金融組織出現(xiàn)非法集資事件，原銀監(jiān)會因此暫停辦理審批手續(xù)。

依托專業(yè)合作社型。此類組織由專業(yè)合作社內(nèi)部成員以自愿方式入股設(shè)立，部分由農(nóng)業(yè)部門審批。截至2009年末，全國除西藏以外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有該類型的農(nóng)村資金合作組織2.85萬家，占當(dāng)時全國資金互助組織總數(shù)的50.89%。此類資金互助組織又可分為三種情況，其中在專業(yè)合作社內(nèi)部開展信用合作的占46.25%，依托專業(yè)合作社組建獨立的信用合作組織的占比46.01%，由專業(yè)合作社與其他企業(yè)、個人共同組建的占比為7.74%。此類資金互助組織是2015年及以后中央一號文件重點強調(diào)發(fā)展的類型。

政府扶貧型。此類組織以財政部門的扶貧資金作為“互助資金”，在此基礎(chǔ)上貧困村農(nóng)民再以自有資金入股等方式設(shè)立，部分由民政部門審批。這一類資金互助組織是在特定時期，針對特定貧困區(qū)域的特定貧困群體采用的一種特殊扶貧方式。2006年5月，原國務(wù)院扶貧辦和財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于開展建立“貧困村村級發(fā)展互助基金”試點工作的通知》（國開辦發(fā)〔2006〕35號），在14個?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動了試點工作。截至2009年末，該類新型農(nóng)村合作金融組織有1.13萬家。

供銷社創(chuàng)辦型。此類組織由供銷社創(chuàng)辦或領(lǐng)辦。2012年9月，中華全國供銷合作總社出臺了《關(guān)于積極推進(jìn)供銷合作社系統(tǒng)開展農(nóng)村金融服務(wù)的意見》（供銷經(jīng)字〔2012〕52號），提出“試點農(nóng)村資金互助社并開展專業(yè)合作社內(nèi)部資金互助”。隨后，供銷社系統(tǒng)進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助社，又將其他部分其他類型的農(nóng)村資金互助社改制為供銷社創(chuàng)辦型，吸納廣大農(nóng)民、種養(yǎng)大戶、農(nóng)村能人、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等為社員。供銷社創(chuàng)辦型農(nóng)村資金互助社數(shù)量眾多，但缺乏全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)。

農(nóng)民自辦型。此類指上述幾種情形外的由農(nóng)民自發(fā)形成的資金互助組織，包括的范圍較廣，既有在產(chǎn)業(yè)合作的基礎(chǔ)上設(shè)立的，也有以資金互助為主兼顧產(chǎn)業(yè)合作設(shè)立的。例如，安徽明光市潘村鎮(zhèn)興旺村9戶農(nóng)民自發(fā)組織成立“親友互助會”，在民政部門登記為“興旺農(nóng)民資金互助合作社”。截至2009年末，該類農(nóng)村信用合作組織約有1.62萬家。

資金互助社的演變

我國的資金互助社雖然種類不同，數(shù)量眾多，但因發(fā)展受到共同的宏觀環(huán)境及相似的微觀因素的影響和制約，其發(fā)展演變具有相似的特征?？傮w來說，資金互助社的發(fā)展歷程可以劃分為探索、規(guī)范發(fā)展、非規(guī)范發(fā)展三個階段。

探索階段（2004—2006年）。2004年，中央發(fā)布了一號文件，鼓勵創(chuàng)建直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制金融組織。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》（國發(fā)〔2005〕9號），要求探索發(fā)展新的農(nóng)村資金互助社。2006年10月，國家出臺了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并于2007年12月修訂，放寬了農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入政策。同時期，原國務(wù)院扶貧辦、財政部開始了貧困村村級資金互助社的試點工作。

規(guī)范發(fā)展階段（2007—2012年）。原銀監(jiān)會于2007年1月出臺了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕7號），于同年12 月發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理的意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕90 號）。由于試點范圍小，準(zhǔn)入條件和監(jiān)管內(nèi)容嚴(yán)苛，資金互助社申請獲批的機會非常少，2012年6月，原銀監(jiān)會決定暫停辦理資金互助社的審批手續(xù)。

非規(guī)范發(fā)展階段（2013年以來）。2013 年11月，黨的十八屆三中全會決議明確“允許合作社開展信用合作”；2014 年中央一號文件提出“推動社區(qū)性農(nóng)民資金互助組織發(fā)展”；2015—2017年，中央一號文件將關(guān)注點放在合作社內(nèi)部的資金互助上，要求先試點再擴(kuò)大。但由于缺乏正規(guī)的審批和有效的監(jiān)管，新成立的資金互助社質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)了違規(guī)吸儲和詐騙集資案件，不僅擾亂了農(nóng)村金融市場秩序，違背了政策初衷，也損害了資金互助社的形象。

資金互助社的困境

管理不到位，注冊登記比率低。人民銀行2010年9月牽頭開展的調(diào)查顯示，在全國56000家資金互助社中，僅有11.89%在工商或民政部門登記注冊。此外，有4823家盡管沒有獲得銀監(jiān)部門的審批，但在原工商部門進(jìn)行了登記注冊，占比8.6%；同時，有6769家在民政部門登記注冊，占比12.08%；而沒有在任何部門登記注冊或備案的資金互助社則有42545家，占比75.97%。大部分資金互助社處于無法得到有效管理的“野蠻生長”狀態(tài)。

監(jiān)督不到位，潛在風(fēng)險隱患大。2014年中央一號文件明確了資金互助社應(yīng)堅持的原則，即社員制、封閉式、不對外吸儲放貸、不支付固定利息。然而，從2010年9月人民銀行牽頭九部門的調(diào)研情況，以及2014年8月《中國銀行業(yè)》雜志發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社十年》來看，這些標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到有效執(zhí)行，數(shù)量龐大的資金互助社中有很大一部分機構(gòu)以合法之名從事非法業(yè)務(wù)，包括非法集資、高利貸以及“山寨銀行”等。

資金來源不足，難以滿足發(fā)展需求。資金互助社的資金來源一般有三條途徑：吸收社員存款、接受社會捐贈資金（包括財政注資和部門專項資金）以及向其他金融機構(gòu)融資。然而，由于社會捐贈資金沒有普遍性，而從其他銀行業(yè)金融機構(gòu)融入資金，缺乏細(xì)化的政策支持，難以滿足產(chǎn)業(yè)更大規(guī)模發(fā)展的資金需求。

盈利能力不強，難以維持可持續(xù)發(fā)展。在財務(wù)上可持續(xù)，是資金互助社生存的最低要求。然而，由于大多數(shù)資金互助社資金規(guī)模較小，貸款創(chuàng)收有限，而按照監(jiān)管要求需要有相應(yīng)的人力、物力和財力，成本費用大都是剛性支出，難以壓縮。因此，在財務(wù)方面的可持續(xù)存在較大困難。同時，政府所出臺的有關(guān)財稅優(yōu)惠條款不多，也缺乏相應(yīng)的法律支撐，導(dǎo)致相應(yīng)權(quán)益難以得到保護(hù)。

人員素質(zhì)不高，經(jīng)營管理知識欠缺。由于資金互助社位于行政村內(nèi)，年齡較輕且有一定文化素質(zhì)的年輕人多數(shù)已外出務(wù)工。而資金互助社的管理人員年齡偏大，文化較低，缺乏金融知識和強烈的責(zé)任心，整體素質(zhì)較為低下，難以適應(yīng)資金互助社良性發(fā)展的需要。

突破路徑與策略

建立法律保障機制。資金互助社目前仍缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，雖然國家頒布了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但其內(nèi)容與資金互助社不直接相關(guān)。而且，資金互助社種類較多，其余類型與專業(yè)合作社也沒有聯(lián)系。因此，應(yīng)吸取農(nóng)村信用社異化的教訓(xùn)，建議頒布專門的合作金融法律，彌補我國合作金融的歷史空白，真正地為資金互助社提供法律保障。

建立審批服務(wù)機制。資金互助社的發(fā)展陷入困境與宏觀環(huán)境有關(guān)，更與審批服務(wù)機制的缺失直接相關(guān)。資金互助社遍布全國，數(shù)量眾多，其審批、監(jiān)管、服務(wù)都需要耗費巨大的人力、物力和時間成本，審批是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不可等閑視之。除審批外，還要承擔(dān)從業(yè)人員培訓(xùn)、優(yōu)惠政策落實、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等服務(wù)，建立全方位的服務(wù)機制。

建立框架運行機制。目前，資金互助社尚無統(tǒng)一的運行框架，大部分資金互助社都缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗。建立統(tǒng)一的框架運行機制是資金互助社政策落地的保障舉措。其運行模式可從資金籌集、資金使用、互助社之間聯(lián)合、與其他金融機構(gòu)合作等著手。我們需要從增強資金互助社生存能力、運營能力、抗風(fēng)險能力的角度出發(fā)，為其提供盡可能多的選擇方案，營造適宜生長的環(huán)境，打通鏈條上的某些障礙。

建立信息溝通機制。資金互助社在運行過程中，往往會出現(xiàn)資金籌集、資金運用、內(nèi)部管理、外部風(fēng)險等方面的諸多問題。如果這些問題得不到妥善解決，將會影響其正常運轉(zhuǎn)甚至威脅到其生存。為克服信息不對稱問題，審批服務(wù)部門要與資金互助社之間建立信息互動平臺。后者要定期或不定期地及時報送關(guān)鍵信息；前者則要及時掌握互助社的經(jīng)營管理動向和運行質(zhì)量，并盡快解決遇到的困難與問題。值得一提的是，在建立信息溝通機制時應(yīng)注重幫扶資金互助社解決問題、尊重其自律運行模式并防止行政干預(yù)。

建立風(fēng)險管控機制。由于規(guī)模較小且抗風(fēng)險能力較弱，資金互助社的風(fēng)險預(yù)警和處置顯得尤為重要。央行在《2022年第二季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》中提出，要健全金融風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、處置和問責(zé)制度體系，構(gòu)建防范化解長效機制。對于資金互助社而言，這項工作也是當(dāng)務(wù)之急。監(jiān)管部門應(yīng)針對資金互助社建立專門的審慎政策框架，充分利用信息溝通平臺科學(xué)識別和判斷風(fēng)險程度，并提高風(fēng)險監(jiān)測、評估與預(yù)警能力；完善風(fēng)險處置機制并建立緩沖區(qū)和救助機制以提高其風(fēng)險抵御能力。

前事不忘，后事之師，農(nóng)村信用社異化的教訓(xùn)我們要汲取。資金互助社如何避免重蹈其覆轍是我們不可回避的關(guān)鍵問題，而其短暫歷史恰恰使我們隱約覺察到農(nóng)村信用社影子的端倪，如果管理、引導(dǎo)不當(dāng)，很可能集體夭折或異化，進(jìn)一步惡化“三農(nóng)”問題。因此，當(dāng)務(wù)之急是在資金互助社成立不久、尚未成型之時進(jìn)行及時救贖，使之走上可持續(xù)發(fā)展之路，迎來健康發(fā)展的春天。