堅(jiān)守新型城鎮(zhèn)化的本色與特色

在市場化條件下，某一空間區(qū)域的城鎮(zhèn)化（城市化）遵循客觀規(guī)律而自發(fā)演進(jìn)，以人的需求為基本動(dòng)力，人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚和土地轉(zhuǎn)用一起推進(jìn)，一般呈現(xiàn)“先慢—后快—再慢”的“S形”生長曲線，但在某些具體時(shí)期，城鎮(zhèn)化本身存在自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制。如果人口、產(chǎn)業(yè)和土地的推進(jìn)速度協(xié)調(diào)合理，則城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；如果推進(jìn)速度不協(xié)調(diào)，則會(huì)出現(xiàn)各種問題，減緩城鎮(zhèn)化速度或降低城鎮(zhèn)化質(zhì)量。在這一過程中，當(dāng)?shù)卣袨闀?huì)產(chǎn)生重大影響，從而導(dǎo)致出現(xiàn)各種城鎮(zhèn)化模式。

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取得巨大成功，但高速城鎮(zhèn)化在不同區(qū)域呈現(xiàn)兩極分化格局：大城市的城市病越來越嚴(yán)重，小城鎮(zhèn)的土地利用強(qiáng)度普遍不足。后者需要繼續(xù)促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化；前者需要調(diào)整城鎮(zhèn)化模式，協(xié)調(diào)人口、產(chǎn)業(yè)與土地的城鎮(zhèn)化速度。新型城鎮(zhèn)化的提出，便是在繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提下，旨在解決高速城鎮(zhèn)化所帶來的這些問題。能否順利實(shí)施并達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，需要在尊重城鎮(zhèn)化普遍規(guī)律的框架下，理解新型城鎮(zhèn)化，按照具體國情要求制定相應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略舉措。

對(duì)城鎮(zhèn)化普遍規(guī)律的再認(rèn)識(shí)

白馬依然是馬，之所以叫白馬，是為了與其他顏色的馬區(qū)別開來。新型城鎮(zhèn)化依然是城鎮(zhèn)化，之所以稱為新型，是為了與城鎮(zhèn)化的舊模式區(qū)別開來。新型城鎮(zhèn)化依然是人口和要素的集中化，不是郊區(qū)化、鄉(xiāng)村化、分散化，因此必須遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律。經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)自身福利最大化原則來選擇適合自己的最佳區(qū)位。一旦經(jīng)濟(jì)主體通過市場行為做出了一個(gè)新的區(qū)位選擇，必然會(huì)出現(xiàn)帕累托改進(jìn)，社會(huì)總體福利水平因此得以提高，當(dāng)然，其前提是經(jīng)濟(jì)主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，擁有選擇的自由。

經(jīng)濟(jì)主體要改變所處區(qū)位需要付出成本，包括職業(yè)轉(zhuǎn)變和就業(yè)崗位改變，社會(huì)關(guān)系發(fā)生了重構(gòu)，成本包括土地權(quán)屬變更導(dǎo)致建造住房或購房租房，遷移中的交通運(yùn)輸費(fèi)用等。很顯然，在自然遷移過程中，所得收益必定大于成本。而在其所付出成本中，絕大多數(shù)會(huì)成為其他經(jīng)濟(jì)主體的收益。例如，一個(gè)農(nóng)村家庭遷居城市，如果在城市購房，商品房交易對(duì)于當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎屨?、房地產(chǎn)開發(fā)商與建筑工人，及裝修行業(yè)與家具家居產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)都會(huì)帶來獲利機(jī)會(huì)。這個(gè)農(nóng)村家庭在成為城市居民之后，日常消費(fèi)的市場化程度提高，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品、日用消費(fèi)品、生活服務(wù)的需求增加，有助于擴(kuò)大當(dāng)?shù)厥袌鲆?guī)模；在購買過程中支付稅費(fèi)，有助于促進(jìn)城市建設(shè)。

當(dāng)較多的經(jīng)濟(jì)主體在相同區(qū)位集聚時(shí)，便呈現(xiàn)為一種城鎮(zhèn)化（城市化）過程。城鎮(zhèn)化是關(guān)于人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在較少土地面積上不斷集聚的過程。一方面，這些經(jīng)濟(jì)主體更換新的工作，生產(chǎn)非農(nóng)產(chǎn)品（或加工農(nóng)產(chǎn)品），使城市成為有別于農(nóng)村的大規(guī)模商品和服務(wù)輸出地。其中，第二產(chǎn)業(yè)輸出工業(yè)品，是傳統(tǒng)的貿(mào)易對(duì)象。第三產(chǎn)業(yè)輸出各種服務(wù)，包括政治與行政管理、市場集散、金融與投資、教科文衛(wèi)事業(yè)、交通運(yùn)輸、信息生產(chǎn)、匯集與傳遞等。另一方面，這些經(jīng)濟(jì)主體相互近距離提供產(chǎn)品與服務(wù)，不但擴(kuò)大了交易對(duì)象和交易范圍，還降低了空間成本，得到更多的福利滿足。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，以土地耕作為主體的種植業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，不發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)所占比重低，很難在城市提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。從遷移收益看，很多人集聚在一起必然要放棄土地耕作，轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢時(shí)，經(jīng)濟(jì)主體遷移到城市的收益增長有限。從遷移成本看，土地購買與新住房建設(shè)需要付出極高的代價(jià)，一套住房動(dòng)輒耗費(fèi)幾代人的艱辛努力，這與當(dāng)代成熟的房地產(chǎn)業(yè)不可同日而語。成本很高，而收益卻不多，導(dǎo)致安土重遷的生活理念成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的社會(huì)主流。因此，很多城鎮(zhèn)的出現(xiàn)和發(fā)育來自強(qiáng)制需要，而非經(jīng)濟(jì)活力所誘致。

城鎮(zhèn)化的加速伴隨著工業(yè)化，并肇始于技術(shù)進(jìn)步。一方面，隨著技術(shù)進(jìn)步，交通運(yùn)輸成本大幅度降低，使城市日常生活所需得到低成本供給；房地產(chǎn)建設(shè)成本下降，遷移到城市的居住成本降低。另一方面，工業(yè)化增加了城市非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營與工資性收入大幅度高于農(nóng)業(yè)。收益大于成本，并利用規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)形成良性循環(huán)，城鎮(zhèn)化得以加速。

城鎮(zhèn)化是一種典型的空間不平衡發(fā)展模式。作為一種空間布局的演變，以交通運(yùn)輸成本、要素流動(dòng)性等因空間存在而產(chǎn)生的空間成本起到至關(guān)重要的約束作用。在空間成本較低的區(qū)域，人口與產(chǎn)業(yè)集聚加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才會(huì)加速。比如很多大城市都是因居于交通便利的區(qū)位而發(fā)展起來，像海港、河湖運(yùn)輸碼頭、道路交點(diǎn)等交通便利之處，空間成本低，城鎮(zhèn)化水平高。與周圍地區(qū)相比，當(dāng)某一地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到一定程度時(shí)，便會(huì)因回波效應(yīng)而加速發(fā)展，并通過行政手段予以加強(qiáng)。尤其是被設(shè)置為行政中心后，便進(jìn)一步集聚稅收資源，激發(fā)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)層級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平快速提高。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，與人口、產(chǎn)業(yè)集聚相適應(yīng)，應(yīng)該不斷增加城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，制定和改善城市社會(huì)交往與交易規(guī)則，以緩解因集聚而造成的擁擠。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來財(cái)政收入，應(yīng)該主要用于提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與集聚空間相適應(yīng)的城市公共物品，才能確保城市的健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

充分認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的初心

城鎮(zhèn)化是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程，在不存在過度扭曲的情況下，將遵循客觀規(guī)律而自發(fā)增長。但是，在改革開放以前，基于政治需要和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，消滅了市場機(jī)制，城鎮(zhèn)化遭受壓制而脫離原有軌跡，表現(xiàn)為滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，損害了經(jīng)濟(jì)主體的福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身。改革開放以后，在市場和決策者的共同作用下，受到抑制的城鎮(zhèn)化強(qiáng)烈反彈，粗放增長，超過了管理者的認(rèn)知能力和管控手段，城鎮(zhèn)化所帶來的稅收和相關(guān)收入，未能得到很好的利用，遂帶來越來越多的城市病問題。

增加基礎(chǔ)設(shè)施投資可以緩解和消除城市病，城市病正是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后所導(dǎo)致。作為一種公共物品，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資巨大，建設(shè)周期長，投資回收期長，大多數(shù)投資不能在財(cái)務(wù)賬面上直接收回，只有依靠未來稅收的增長。如果金融市場發(fā)育不健全或存在投融資制度障礙，大規(guī)模普遍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將幾無可能。還有一種情況，就是城市的地方財(cái)政汲取能力與政府支出效率出現(xiàn)問題，這其中還難免出現(xiàn)貪腐因素。這樣，會(huì)在不同城市之間出現(xiàn)競爭機(jī)制：哪個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率高，其城市建設(shè)質(zhì)量高，就會(huì)吸引更多的外來人口和產(chǎn)業(yè)入駐，做大做強(qiáng)城市實(shí)力。不過，其前提是土地用途轉(zhuǎn)變能夠順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)建設(shè)用地指標(biāo)被計(jì)劃分配并嚴(yán)格管制時(shí)，城市間的市場化競爭機(jī)制失效。那么，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升無法指望市場機(jī)制，而要依賴行政權(quán)力。行政級(jí)別較高的城市會(huì)得到優(yōu)先發(fā)展，行政級(jí)別較低的城市則處于不利競爭地位。在當(dāng)前市管縣體制下，新型城鎮(zhèn)化政策，正好迎合了較高行政級(jí)別城市的訴求，便于其控制本轄區(qū)內(nèi)的資源用于本級(jí)城市建設(shè)。這勢必導(dǎo)致空間發(fā)展不平衡。在這種空間不平衡發(fā)展初期，由于較多的資源，包括人口遷入、產(chǎn)業(yè)集聚、土地用途轉(zhuǎn)換，同時(shí)進(jìn)入城市，城市擁擠現(xiàn)象不嚴(yán)重。當(dāng)土地用途轉(zhuǎn)換速度減緩、但人口遷入加快時(shí)，城市病開始浮現(xiàn)；得益于更多獲利機(jī)會(huì)、城市人口增速大幅度超過土地用途轉(zhuǎn)換和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度后，城市病便開始加劇。與此同時(shí)，相反的情形是，小城鎮(zhèn)的人口流入有限，土地利用粗放。

城鎮(zhèn)化是人口與產(chǎn)業(yè)在較少土地面積上的集聚，在這一過程中，單位土地面積所承載的人口與生產(chǎn)不斷增長，需要將相應(yīng)增長的稅收投入城市建設(shè)并提升管理效能，否則便會(huì)帶來以擁擠為主要特征的城市病。擁擠是病癥，低效管理是病原體。隨著城市規(guī)模擴(kuò)大與行政級(jí)別提高，城市的管理鏈條越拉越長，管理效能大幅度下降，財(cái)政收入不能完全用于提供城市所需公共物品，或被浪費(fèi)、跑冒滴漏而得不到高效利用，就表現(xiàn)為城市病隨城市規(guī)模擴(kuò)大而加重。

從微觀經(jīng)濟(jì)主體的視角看，城鎮(zhèn)化所帶來的福利提升，會(huì)遭遇城市病的侵襲。粗放式快速城鎮(zhèn)化所帶來的規(guī)模與集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，正在被擁擠所抵消。但不同人群的福利變化存在差異。城鎮(zhèn)化中存在兩類人群：外來農(nóng)村人口與城市原住居民，他們?cè)诔杀?收益比較上既有交集也有差異，對(duì)待城市病的態(tài)度不盡相同。一是外來農(nóng)村人口偏好于對(duì)農(nóng)村與城市進(jìn)行橫向比較。托達(dá)羅模型認(rèn)為，一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者是否遷入城市的決策取決于城鄉(xiāng)實(shí)際收入差異與城市就業(yè)概率。在城市失業(yè)問題很嚴(yán)重的情況下，從農(nóng)村流入城市的人口反而呈現(xiàn)出有增無減的趨勢，因?yàn)槌青l(xiāng)收入差距越大，對(duì)于外來農(nóng)村人口的拉力越強(qiáng)，這顯然會(huì)對(duì)城市原住居民的就業(yè)崗位產(chǎn)生競爭壓力。除了計(jì)算收入預(yù)期外，外來農(nóng)村人口也會(huì)對(duì)其生活環(huán)境的變化進(jìn)行評(píng)估，即使居住在城中村、地下室，甚至是貧民窟，也可能優(yōu)于農(nóng)村，畢竟城市里有干凈衛(wèi)生的自來水、花樣繁多的現(xiàn)代電子傳媒、豐富多彩的業(yè)余生活休閑方式。以擁擠為主要特征的城市病，主要危害是浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)主體的時(shí)間。外來農(nóng)村人口的時(shí)間成本相對(duì)較低、對(duì)居住條件不是很挑剔，這一般不是一個(gè)大問題。一個(gè)坐公交車的乘客不太會(huì)擔(dān)心擁堵所造成的汽油浪費(fèi)與時(shí)間花費(fèi)。因此，即使存在著越來越嚴(yán)重的城市病，外來農(nóng)村人口仍會(huì)選擇在城市工作和生活。二是城市原住居民習(xí)慣于對(duì)其生活進(jìn)行縱向比較。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著城市市場的擴(kuò)大，城市原住居民的就業(yè)與收入增長很快，其家庭資產(chǎn)的升值也可能會(huì)帶來抵押或租賃收入，如果遇到拆遷和舊城改造，還可以坐地分錢，盡享區(qū)位優(yōu)勢所帶來的城鎮(zhèn)化收益。但是，城市原住居民處于較高收入層次，時(shí)間成本高，生活品質(zhì)要求高，一旦城市病加劇，他們會(huì)感覺到生活不如從前方便。新的進(jìn)城人口會(huì)選擇適應(yīng)和容忍，但作為城市發(fā)展的既得利益者，原住居民卻因鮮明的縱向?qū)Ρ榷菀壮霈F(xiàn)抱怨，從而啟動(dòng)限制城鎮(zhèn)化速度、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的政策議程。

國家和地方政府必定是城鎮(zhèn)化的受益者，城鎮(zhèn)化水平提高顯著增強(qiáng)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)GDP和財(cái)政收入增長。當(dāng)財(cái)政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)，乘數(shù)原理發(fā)揮作用，推動(dòng)城鎮(zhèn)化加速，形成一個(gè)良性循環(huán)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，直接有助于消除城市病，但從宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，是順應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要。經(jīng)過改革開放40多年的快速推進(jìn)，中國徹底解決了困擾幾千年的溫飽問題，糧食總產(chǎn)量連年增長。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固極大地促進(jìn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的同步性增強(qiáng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚而帶來巨大的收益，中國制造業(yè)被譽(yù)為世界工廠。但是，在超速增長的背后，是經(jīng)濟(jì)效率提升慢、資源消耗與污染物排放過多。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，帶來新型城鎮(zhèn)化這一戰(zhàn)略思路。

毫不動(dòng)搖堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化的中國特色

城鎮(zhèn)化自身存在不因特殊地域、特殊國情而改變的普遍規(guī)律，這就是經(jīng)濟(jì)主體從自身福利最大化出發(fā)而進(jìn)行成本—收益比較，以決定是否改變空間區(qū)位。在其自然發(fā)展初期，城鎮(zhèn)化不會(huì)以忽視質(zhì)量為代價(jià)而盲目發(fā)展，因?yàn)榫幼≡诔擎?zhèn)所帶來的福利如果比農(nóng)村還差的話，經(jīng)濟(jì)主體就不會(huì)形成遷移決策。在拉丁美洲等城鎮(zhèn)化超前發(fā)展的國家和地區(qū)，城市貧民窟已經(jīng)成為阻礙城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的巨大障礙，但是，對(duì)于貧民窟的指責(zé)所處語境只是來自城市原住居民和富裕階層。如果是農(nóng)村人口自愿選擇離開農(nóng)村而居住在城市貧民窟，則充分說明這些人的農(nóng)村生活更是糟糕。貧民窟的出現(xiàn)與持續(xù)存在是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的一種后果，在完全市場化條件下，人口集聚應(yīng)該能夠激發(fā)房地產(chǎn)業(yè)的伴生，但遭受行政規(guī)制的約束，阻斷了房地產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展路徑，因此，貧民窟的出現(xiàn)并不比行政權(quán)力主導(dǎo)資源更可怕。這也說明，如果強(qiáng)制性地將貧民窟居民趕回農(nóng)村，將會(huì)制造一種更大的不幸與不公平。一些學(xué)者走馬觀花的去拉丁美洲看到有那么多貧民窟，回來便煞有介事、危言聳聽，妖魔化貧民窟，便是犯了一葉障目、不見森林的短視錯(cuò)誤，對(duì)指導(dǎo)中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略非常有害。

發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)非常成熟，很多推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略從來不再是什么新東西，可以借鑒，當(dāng)然不能完全照搬。之所以談中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是因?yàn)樵谥袊媾R著與發(fā)達(dá)國家截然不同的環(huán)境與制度約束。

首先最重要的制度約束是土地用途管制，在守牢18億畝耕地紅線的政策背景下，為確保糧食安全而對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用施加了最為嚴(yán)厲的保護(hù)制度，每年可用的非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)非常有限，且受到上級(jí)的指令性計(jì)劃分配。其次是在大城市依然延續(xù)的戶籍制度，尤其是那些超大城市的戶籍依然承載著巨大的城市福利，比如高考、購車、購房，導(dǎo)致外來農(nóng)村人口不能自由落戶。城鎮(zhèn)化首先來自人口集聚。世界銀行提倡繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，并不斷提高城市的人口和產(chǎn)值密度。沒有大量人口集中居住于較小面積的土地上，很容易造成有場無市，形成空城、“鬼城”，浪費(fèi)土地資源。但是，這種人口集聚，不應(yīng)是農(nóng)村人口在城市的簡單匯集，而是要完成生活方式和思想觀念的轉(zhuǎn)型，即實(shí)現(xiàn)市民化。市民化的前提是擁有穩(wěn)定的就業(yè)和收入來源，并有一個(gè)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定的安身之處，享受到同等的城市福利待遇。如果戶籍管理存在歧視，外來農(nóng)村人口被作為二等公民，不但損害社會(huì)公平，也會(huì)降低城鎮(zhèn)化質(zhì)量。最后是投資制度，普通產(chǎn)業(yè)可以自由投資和進(jìn)出，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資依然受到國家計(jì)劃管控，修建地鐵、立交高架路等大型項(xiàng)目都需要上報(bào)審批。

普通商品流動(dòng)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了市場化，但在上述三類制度約束下，土地、勞動(dòng)力等要素卻遠(yuǎn)未市場化，導(dǎo)致人地關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化各自為政。這就是中國不同于發(fā)達(dá)國家的具體國情，城鎮(zhèn)化就是在這種特殊國情下展開，所出現(xiàn)的粗放增長態(tài)勢和今后的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，都脫離不了這一國情背景。深化改革的首要目標(biāo)應(yīng)該是改變不合時(shí)宜的制度約束，但現(xiàn)有制度安排并非空穴來風(fēng)，而是受制于一系列更深層次約束條件才變得如此積重難返。構(gòu)建中國特色的新型城鎮(zhèn)化政策框架，需要在充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)有國情的前提下，努力改變這些不合理的制度痼疾，這也是為什么改革進(jìn)入深水區(qū)的原因。

首要的制度改革，是放松土地對(duì)城鎮(zhèn)化中人口與產(chǎn)業(yè)集聚的約束。利用各種市場的、行政的手段，以提高土地利用效率為基本準(zhǔn)則，通過放松土地管制、促進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的市場化交易來優(yōu)化空間經(jīng)濟(jì)布局。其次是徹底取消戶籍制度。最后是城鎮(zhèn)化過程應(yīng)伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。各種資源與生產(chǎn)要素在城市區(qū)域重新結(jié)合形成更高層級(jí)的產(chǎn)業(yè)，用以支撐人口集聚。鑒于當(dāng)前農(nóng)村人口的文化素養(yǎng)和勞動(dòng)技能水平，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依然是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，其中要著力提高環(huán)境友好型和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)的比重，其主體應(yīng)該是第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開人口的大規(guī)模集聚，需要格外重視大城市建設(shè)。一直以來，為了減輕大城市的城市病問題，出現(xiàn)了一種人為限制大城市、重視小城鎮(zhèn)發(fā)展的傾向。這種傾向的合理性其實(shí)是為了規(guī)避大城市中強(qiáng)化了的制度約束，因?yàn)樵谛〕擎?zhèn)中正式制度約束較少，基本不存在以戶籍為載體的城市福利分配制度，土地用途管制也相對(duì)寬松，但其突出后果便是浪費(fèi)土地資源。

只有大城市才可以支持第三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。一是城市規(guī)模越大，單位土地所承載的產(chǎn)值和人口密度越高，越有利于節(jié)約用地，這對(duì)于人多地少的中國特別關(guān)鍵。二是大城市一般都是本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長極和行政中心，自身發(fā)展?jié)摿Υ?，就業(yè)機(jī)會(huì)多，有利于外來農(nóng)村人口的穩(wěn)定就業(yè)與定居。三是大城市被譽(yù)為文化熔爐，容易傳播先進(jìn)的文明與習(xí)俗，有助于破除農(nóng)村的迷信陋習(xí)與落后生活習(xí)慣，快速完成市民化。四是有些大城市所采取的人口限制政策往往源自土地供應(yīng)不足，是土地政策制約了人口政策，而非城市規(guī)模擴(kuò)大之錯(cuò)。只要改善土地供給的地域結(jié)構(gòu)，把過去小城市、小城鎮(zhèn)所占用和浪費(fèi)的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移過來，就可以增加大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和降低房價(jià)，消減城市病。

綜上所述，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的初衷是通過培育增長極來加快整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但一個(gè)比較公認(rèn)的代價(jià)是在短期內(nèi)擴(kuò)大了空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展差距被人為拉大。如何理解空間發(fā)展不平衡？不同地理區(qū)位土地上的產(chǎn)出是否必須一樣多？罔顧自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)而強(qiáng)調(diào)單位土地面積產(chǎn)出均等的空間平衡思維是非常天真和有害的僵化教條。最為合理、值得推崇的區(qū)域平衡發(fā)展，應(yīng)該是促進(jìn)居民之間在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)之上的收入平衡，使人均收入差距位于合理范圍之內(nèi)。只要農(nóng)村人口能順利進(jìn)城實(shí)現(xiàn)市民化，大多數(shù)居民之間的收入差距就會(huì)縮小。但是，實(shí)現(xiàn)這一愿景有一個(gè)基本前提，這就是在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不存在人為設(shè)置的制度障礙，尤其是那些限制人口流動(dòng)和土地用途管制的制度。而要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健集約的新型城鎮(zhèn)化模式，基本政策立足點(diǎn)應(yīng)該是在土地管制方面予以松綁解縛，在確保耕地面積18億畝紅線的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)變的彈性，通過改革土地政策來撬動(dòng)戶籍政策，實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量、高穩(wěn)定性的集聚，并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。否則，以人為核心的政策意圖便會(huì)落空。

一言以蔽之，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)堅(jiān)守其本色與特色，首先是城鎮(zhèn)化，然后是中國特色。應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化普遍規(guī)律的客觀要求（這是本色），結(jié)合中國國情，通過深化改革以消除城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的制度約束，來推動(dòng)以人為核心的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展（這是特色）。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略依然是要推動(dòng)城鎮(zhèn)化，而不是減緩城鎮(zhèn)化，更不是促進(jìn)逆城鎮(zhèn)化。一個(gè)基本認(rèn)識(shí)是：如果城鎮(zhèn)化水平趕不上發(fā)達(dá)國家，中國就不可能發(fā)展成為一個(gè)真正富強(qiáng)的國家。