數(shù)字政府背景下基于PDCA理論的政務大數(shù)據(jù)共享模型研究

一、緒論

黨的二十大報告提出要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度。政務服務在數(shù)據(jù)共享方面，應從以政府職能部門為主導的重審判向多維協(xié)同視域下各領域重服務的模式轉變。政務數(shù)據(jù)資源共享一直是我國現(xiàn)階段政府數(shù)字化轉型的重點和難點，需要更進一步拓展與推進政府內數(shù)據(jù)共享的廣度與深度，打破部門間的數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)煙囪，以應對日新月異的政府治理與社會治理需求。一方面，政務數(shù)據(jù)的共建共享有利于數(shù)字政府建設和數(shù)字經濟的發(fā)展；另一方面，政務數(shù)據(jù)的共建共享，使“數(shù)據(jù)多跑路”進而達到“百姓少跑腿”的目的，提升政府治理效率。

本文依據(jù)河南省數(shù)字政府建設現(xiàn)狀，結合河南省當前電子政務網絡平臺運行實際，打破當前政務大數(shù)據(jù)整合共享過程中各主體之間的壁壘，從政務大數(shù)據(jù)資源建設、整合、開放的管理視角，提出了一種基于PDCA理論的政務數(shù)據(jù)共享模型，從計劃、實施、檢查、處理四個階段，構建一套符合區(qū)域發(fā)展需求的數(shù)字政府政務大數(shù)據(jù)共享體系建設方案，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能、人才賦能、技術賦能，推動河南省數(shù)字政府建設的良性發(fā)展。

二、數(shù)字政府背景下政務大數(shù)據(jù)共享體系現(xiàn)狀分析

（一）政務大數(shù)據(jù)共享體系研究現(xiàn)狀

數(shù)字經濟的飛速發(fā)展和全社會的數(shù)字化轉型正在倒逼政府關注數(shù)字化發(fā)展進程，積極開展數(shù)字政府建設已成為推動數(shù)字經濟發(fā)展的內在需求。如何最大限度地挖掘和開發(fā)政府數(shù)據(jù)價值，尤其是公共數(shù)據(jù)開放價值，是數(shù)字政府建設的基礎性工程，對提高政府治理能力和促進大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展具有重要意義。

目前，政務數(shù)據(jù)共享的研究尚處于探索的初期，在技術架構設計、數(shù)據(jù)標準建設、數(shù)據(jù)安全保護、完善制度和管理機制等領域的研究相對比較集中。然而，當前針對政務大數(shù)據(jù)共享體系的研究，較少從供需角度出發(fā)進行深入考量；在研究政務數(shù)據(jù)及公共服務信息共享平臺的設計和實施方案時，主要集中在某一單獨領域的數(shù)據(jù)資源共享和利用，而對涉及多部門協(xié)同共用數(shù)據(jù)資源的平臺設計與構建的研究關注較少；在構建政務數(shù)據(jù)共享安全防護時，現(xiàn)有的研究偏重于完善法律條款的研究，而較少從技術、管理、法律等多角度對涉及數(shù)據(jù)隱私、信任和授權問題的綜合研究，集約化、服務化的整體安全防護體系尚未健全；在政務數(shù)據(jù)共享過程中，較少涉及推動政務數(shù)據(jù)產業(yè)化和深度應用化的相關研究，數(shù)據(jù)賦能、釋放政務數(shù)據(jù)潛在價值的有關研究需進一步挖掘；在推動政務數(shù)據(jù)共享建設中，對于保障政務數(shù)據(jù)共享建設僅提到了完善機構管理、加大政府專項資金支持，而對保障政務數(shù)據(jù)共享建設所需人才、技術、資金等方面的綜合研究較少，完善的保障體系有待建立。

（二）現(xiàn)有政務大數(shù)據(jù)共享體系存在的問題

隨著新一代信息技術的快速推廣應用和政務信息化的普及，政務數(shù)據(jù)量急速增長，政府在盤活數(shù)據(jù)資源，高效利用政務大數(shù)據(jù)，提升政府決策科學化、政務數(shù)據(jù)治理精準化、數(shù)據(jù)安全防護高效化等方面仍存在一些突出問題。

1.政務數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調機制不完善

首先，相關立法滯后。對于公共數(shù)據(jù)的定義范圍并不具體，缺乏相應的規(guī)章制度作為保障，公共數(shù)據(jù)管理機制的責任劃分不明確?！爸亟ㄔO、輕管理”現(xiàn)象依然存在。其次，機構業(yè)務系統(tǒng)之間缺乏融合統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準。在全省行政區(qū)域內，各級行政機關部門之間的管理制度、運維體系、運作機制和技術標準各不相同，導致數(shù)據(jù)質量參差不齊，共享水平較低，匯入政務數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)共享困難。最后，對公眾需求信息了解不夠，政務服務的參與度和民主化有待提高。政府與公眾之間應建立多種有效溝通渠道，提高公眾的政務參與度和參與能力，搭建政府與公眾互動的橋梁。

2.政務數(shù)據(jù)共享安全防護不完善

政務數(shù)據(jù)集中之后，政府數(shù)據(jù)共享戰(zhàn)略的主要障礙是安全和隱私問題。政務數(shù)據(jù)平臺在數(shù)據(jù)的采集、存儲、加工、發(fā)布、傳輸、對外合作等生命周期的各個環(huán)節(jié)，均有可能引發(fā)數(shù)據(jù)信息泄露風險；在對各類各級的數(shù)據(jù)管理方面，缺乏安全有效的管理防護措施；在數(shù)據(jù)安全檢測和應急處置方面，相關體系建設不完善；針對數(shù)據(jù)專區(qū)的安全管控建設不完備。在制度規(guī)范、技術防護、運行管理等方面未形成數(shù)據(jù)安全保障體系。此外，對第三方人員風險防范有待提高，缺乏安全可靠的監(jiān)督管理機構。

3.政務數(shù)據(jù)供需對接不通暢

政務數(shù)據(jù)資源存在數(shù)據(jù)目錄不規(guī)范、數(shù)據(jù)歸集不完整、數(shù)據(jù)需求不明確等問題。部分職能部門未按政務信息資源目錄對數(shù)據(jù)進行編碼歸類、數(shù)據(jù)信息未達到數(shù)據(jù)共享標準、個別工作人員數(shù)據(jù)共享意識不足等現(xiàn)象發(fā)生，導致數(shù)據(jù)回流。其次，部分職能部門對數(shù)據(jù)需求不明朗，供給不主動，供需不一致，導致政務數(shù)據(jù)體系內部的有效數(shù)據(jù)較少，數(shù)據(jù)缺失明顯，對各部門數(shù)據(jù)交叉共享的綜合應用能力有待提高。最后，各個職能部門對數(shù)據(jù)安全要求程度不一致，較難實現(xiàn)有效的監(jiān)督和管理。

4.政務數(shù)據(jù)共享技術平臺實施異質性

政府機構各職能部門因層級不同、地域不同，在政務數(shù)據(jù)共享時存在一定異質性。有些區(qū)域政府工作人員缺乏技術指導和共享意識，數(shù)據(jù)共享意愿不足，積極配合度不高，導致數(shù)據(jù)未按照共享標準進行源頭清洗。其次，跨區(qū)域、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)分析需求不一、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不充分，缺乏一體化運營機制。各部門在組織架構、工作模式等層面存在差異，導致部門之間合作意愿不強、信息溝通不暢，進而影響數(shù)據(jù)共享進度的推進。最后，有些區(qū)域缺乏相關信息技術的培訓，網絡基礎設施不完善，在數(shù)據(jù)安全保障和數(shù)據(jù)存儲方面有困難，不能滿足提供政務數(shù)據(jù)共享的能力。

三、基于PDCA理論的政務大數(shù)據(jù)共享模型構建路徑

PDCA循環(huán)理論由美國質量管理專家沃特·阿曼德·休哈特首先提出。PDCA是通過P（計劃）、D（實施）、C（檢查）、A（處理）的循環(huán)方法，用于全面質量管理遵循的科學程序?；赑DCA理論構建政務大數(shù)據(jù)共享模型能夠幫助制定計劃、組織實施、檢查核對并及時做出處理。

（一）計劃階段

完善政務數(shù)據(jù)相關政策和法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)權的責任主體。一是加強構建基礎數(shù)據(jù)權力制度。針對政務數(shù)據(jù)的所有權、使用權等權責，明確數(shù)據(jù)提供方和管理維護責任。二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)分類管理標準，使數(shù)據(jù)生命周期治理各個環(huán)節(jié)形成閉環(huán)。制定有關政務數(shù)據(jù)共享的專項立法，規(guī)范政務數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)采集、清洗、處理、提供等各環(huán)節(jié)標準，明確數(shù)據(jù)共享的類別、調用方法、業(yè)務系統(tǒng)接口等，打破跨區(qū)域、跨層級、跨部門之間數(shù)據(jù)共享的技術障礙。三是完善政府數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，制定配套考核標準。定期在本區(qū)域、本部門的政務數(shù)據(jù)共享平臺開展評價考核工作，加大督促力度，促進政務數(shù)據(jù)共享形成長效機制。

（二）實施階段

一是建立政務數(shù)據(jù)共享專項工作機制。省數(shù)字政府建設工作領導小組負責協(xié)調解決各區(qū)域、各層級、各部門數(shù)據(jù)共享的重點難點問題，督促各職能部門落實責任，扎實推進政務數(shù)據(jù)共享政策、法律法規(guī)、數(shù)據(jù)標準規(guī)范、數(shù)據(jù)安全保障機制建設。

二是強化網絡和平臺支撐。一方面利用現(xiàn)有網絡資源，加大全省范圍內政務外網的覆蓋范圍，滿足各地市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務開展需求。另一方面，優(yōu)化完善政務大數(shù)據(jù)共享平臺，構建松耦合大數(shù)據(jù)平臺。由基礎應用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享服務系統(tǒng)、數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)、基礎數(shù)據(jù)庫構成。實現(xiàn)自主架構、自主研發(fā)，提供一體化共享交換能力，實現(xiàn)多方式數(shù)據(jù)聚合；提供全生命周期的數(shù)據(jù)治理，落實數(shù)據(jù)質量管理與資產化；提供數(shù)據(jù)資源標準監(jiān)管能力，高標準、高要求規(guī)范與管理。

三是加強政務數(shù)據(jù)共享服務管理。一方面，編制目錄清單。各部門根據(jù)業(yè)務協(xié)同、信息查詢核驗、數(shù)據(jù)分析等業(yè)務需要，梳理并編制本部門的政務數(shù)據(jù)目錄，提出共享需求，形成數(shù)據(jù)共享供需對接清單，并安排專職人員發(fā)布、管理和更新。另一方面，按需實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合共享，加強供需對接。通過政府各端口服務平臺，下沉基層一線，摸排企業(yè)和公眾需求，加快民生領域數(shù)據(jù)共享，推動政務數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)深度融合。

（三）檢查階段

政務數(shù)據(jù)共享機制在實施時，對標計劃目標，反饋政務數(shù)據(jù)共享實施過程中實際效果，建立監(jiān)督評估評價常態(tài)化機制，找到關鍵問題并改進。主要核查技術、安全、經濟等方面保障是否落實。一方面，保障數(shù)據(jù)屬性、內容和環(huán)境安全。政務數(shù)據(jù)涉及國家機密等私密信息，可通過數(shù)據(jù)質量認證等技術，確保數(shù)據(jù)的安全性和完整性。在數(shù)據(jù)內容上，通過數(shù)據(jù)質量審查等技術手段，保障數(shù)據(jù)內容的真實性和科學性。在數(shù)據(jù)傳輸方面，運用區(qū)塊鏈、云計算等新技術加強網絡安全預警和應急管理實施。另一方面，政府各職能部門建設支持政務數(shù)據(jù)共享的專項資金，納入財政預算統(tǒng)籌安排，用于政務數(shù)據(jù)共享機制的正常運營。

（四）處理階段

處理階段是執(zhí)行結果與目標值差距的探討，并修正采取整改措施。根據(jù)上一階段監(jiān)督核查的問題，及時整改處理。在符合政務數(shù)據(jù)共享相關政策前提下，按照實際情況，合理改進適用于本部門的標準和管理制度，有序推進政務數(shù)據(jù)開放共享，使政務數(shù)據(jù)共享制度體系更加健全，技術體系更加完備，標準體系更加完善。暫時無法解決的問題，重新進入PDCA政務數(shù)據(jù)共享模型循環(huán)以尋求解決。

四、結語

政務大數(shù)據(jù)共享體系的構建研究，不僅是推動數(shù)字政府建設的關鍵環(huán)節(jié)，符合當前國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略要求，更是國家政策的核心關切，是重大的時代課題。構建一套符合區(qū)域發(fā)展需求的數(shù)字政府政務大數(shù)據(jù)共享體系建設方案有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能、人才賦能、技術賦能，推動數(shù)字政府建設的良性發(fā)展。

作者單位：焦作大學

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目：基于區(qū)域數(shù)字政府建設視角下河南省政務大數(shù)據(jù)共享體系構建與實施策略研究（232400411191），河南省高等學校重點科研項目：數(shù)字政府環(huán)境下河南省政務大數(shù)據(jù)共享體系的構建與實施策略研究（23B413007）。