努力寫(xiě)好浦東新區(qū)法規(guī)立法這篇大文章

2021年6月10日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)決定》），我國(guó)的法規(guī)家族迎來(lái)新成員。2023年3月13日，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）作出修訂，浦東新區(qū)法規(guī)被正式列入其中。三年來(lái)，浦東新區(qū)法規(guī)立法工作蹄疾而步穩(wěn)，取得的成績(jī)令人欣喜。面向未來(lái)，制定浦東新區(qū)法規(guī)的任務(wù)依然繁重而艱巨。各方面要在完善立法機(jī)制上下功夫，在推動(dòng)貫徹實(shí)施上做文章，也要在法理念和法技術(shù)層面進(jìn)一步凝聚共識(shí)、深化認(rèn)知，努力寫(xiě)好浦東新區(qū)法規(guī)立法工作這篇大文章。

“變通功能”是浦東新區(qū)法規(guī)的核心要義

隨著全國(guó)人大常委會(huì)《授權(quán)決定》的作出，市人大及其常委會(huì)依法行使兩項(xiàng)立法權(quán)，一為依職權(quán)制定省級(jí)地方性法規(guī)，此類(lèi)法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;二為依授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，可以對(duì)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章作變通規(guī)定?？梢?jiàn)，“變通功能”是浦東新區(qū)法規(guī)區(qū)別于一般地方性法規(guī)的特有屬性，也是強(qiáng)化引領(lǐng)區(qū)法治保障的重要發(fā)力點(diǎn)。

《授權(quán)決定》明確，浦東新區(qū)法規(guī)可以變通的對(duì)象為“法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章”。實(shí)踐中，浦東新區(qū)法規(guī)和一般地方性法規(guī)均可能根據(jù)本地實(shí)際情況，作出與現(xiàn)有國(guó)家層面的規(guī)范性文件不盡一致的規(guī)定，這并非《立法法》意義上的“變通”。

觀(guān)察理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于浦東新區(qū)法規(guī)的評(píng)價(jià)，“變通性” “創(chuàng)新性”是高頻詞。一部浦東新區(qū)法規(guī)，如果僅有條款變通而無(wú)制度創(chuàng)新，必然不會(huì)是高質(zhì)量的變通;而一部浦東新區(qū)法規(guī)如果有了制度創(chuàng)新而沒(méi)有變通之處，則需要反思以“浦東新區(qū)法規(guī)”作為立法形式是否必要，還是一般地方性法規(guī)的立法形式更具效力，畢竟，無(wú)需變通上位法的制度創(chuàng)新，通過(guò)一般的地方性法規(guī)即可實(shí)現(xiàn)，而且適用范圍更為廣泛。

《立法法》和《授權(quán)決定》對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)“變通功能”的行使給出了清晰的邊界。其一，《立法法》第十一條規(guī)定“只能制定法律”的事項(xiàng)，不僅不可成為變通的對(duì)象，更是地方立法權(quán)不可擅自僭越的領(lǐng)域。其二，“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”，意味著，如果變通對(duì)象是法律、行政法規(guī)時(shí)，必須細(xì)細(xì)考量是否構(gòu)成對(duì)其基本原則的違背。

必須重視浦東新區(qū)管理措施的塔基作用

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》）對(duì)授權(quán)變通立法和先行制定管理措施作出了整體謀劃和部署。在“強(qiáng)化法治保障”部分明確要求“建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”。并在授權(quán)制定法規(guī)之后緊接著指出“對(duì)暫無(wú)法律法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，支持浦東新區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和浦東新區(qū)人民政府先行制定相關(guān)管理措施，按程序報(bào)備實(shí)施，探索形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法適時(shí)以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來(lái)”。同樣，市人大常委會(huì)亦將“支持浦東先行制定相關(guān)管理措施”納入《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），作出整體規(guī)范，對(duì)管理措施的制定主體、管理措施的執(zhí)行評(píng)估機(jī)制和向法規(guī)轉(zhuǎn)化固化機(jī)制提出了要求。

值得注意的是，無(wú)論是上述《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》還是市人大常委會(huì)《決定》，對(duì)于浦東新區(qū)制定管理措施均強(qiáng)調(diào)了“先行”，其要義有二：一是要與“執(zhí)行”相區(qū)別，擺脫一般規(guī)范性文件作為上位法規(guī)定執(zhí)行性舉措的定位，打破管理措施“必須依據(jù)上位法具體規(guī)定”的思維定式;二是要與“引領(lǐng)”相呼應(yīng)，踏準(zhǔn)改革之節(jié)拍、找準(zhǔn)領(lǐng)域之空白，以“試”的精神和“闖”的勇氣創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)制度供給。

當(dāng)前，引領(lǐng)區(qū)法治保障迫切需要更加整體地推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，做多做實(shí)管理措施這個(gè)塔基，做優(yōu)做精浦東新區(qū)法規(guī)這個(gè)塔尖，并在管理措施和浦東新區(qū)法規(guī)之間建立更為靈活務(wù)實(shí)的“轉(zhuǎn)板”機(jī)制，推動(dòng)形成層次分明、內(nèi)在和諧的引領(lǐng)區(qū)法治保障體系核心框架。

把握和回應(yīng)“在浦東新區(qū)實(shí)施”的授權(quán)要求

《授權(quán)決定》指出，浦東新區(qū)法規(guī)在浦東新區(qū)實(shí)施?！读⒎ǚā返诎耸臈l重申了這一實(shí)施地域的要求。當(dāng)下需要進(jìn)一步區(qū)分幾個(gè)不同的范疇，處理好相互之間的關(guān)系，以更好地回應(yīng)在一個(gè)直轄市內(nèi)特定區(qū)域?qū)嵤┑姆ㄒ?guī)與整體法治框架相契相融的新課題。例如，關(guān)于法規(guī)的實(shí)施地域與依據(jù)法規(guī)所作相關(guān)行為的空間效力的關(guān)系。以“一業(yè)一證”為例，《授權(quán)決定》指出（浦東新區(qū)法規(guī)）“在浦東新區(qū)實(shí)施”，因此“法規(guī)的實(shí)施地域”就是浦東，但綜合許可證的效力實(shí)際不限于浦東的，是可以在全市乃至更大范圍內(nèi)通用的，需要得到市級(jí)部門(mén)和浦西區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)可支持，這就帶來(lái)相關(guān)協(xié)調(diào)、銜接、承認(rèn)、執(zhí)行等新的問(wèn)題。比如，法規(guī)實(shí)施的特定地域與特定地域之外的執(zhí)行主體的關(guān)系。假設(shè)這樣一個(gè)場(chǎng)景，浦東城管局執(zhí)行浦東城管法規(guī)，被當(dāng)事人告了，受理案件為浦西某地區(qū)法院，二審到了本市中級(jí)人民法院，意味著浦西某地區(qū)法院、中院都要適用浦東法規(guī)，這就帶來(lái)如何建構(gòu)科學(xué)準(zhǔn)確、邏輯自洽的浦東新區(qū)法規(guī)司法和執(zhí)法適用規(guī)則機(jī)制問(wèn)題。再比如，關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的溢出效應(yīng)和復(fù)制推廣問(wèn)題。對(duì)于“溢出”，需要在起草條款時(shí)要想清楚怎么使制度紅利惠及到浦西;對(duì)于“復(fù)制推廣”，往往變通性條款短時(shí)間內(nèi)難以復(fù)制推廣，需要有一個(gè)更深層次的統(tǒng)籌和部署。

科學(xué)界定和把握“在浦東新區(qū)實(shí)施”，需要發(fā)揮授權(quán)立法制度能動(dòng)性和審慎性的有機(jī)統(tǒng)一。

審慎處理立法權(quán)和事權(quán)的內(nèi)在關(guān)系

在地方立法的理論與實(shí)踐中，時(shí)常需要妥善處理的是通過(guò)地方立法授予政府及其部門(mén)行政權(quán)限與縱向?qū)用嫘姓?quán)配置的關(guān)系問(wèn)題，也就是日常所謂的“立法權(quán)和事權(quán)”的關(guān)系問(wèn)題。

在前期的工作實(shí)踐中，浦東新區(qū)有關(guān)方面在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出了大量在相關(guān)領(lǐng)域?qū)で笾贫葎?chuàng)新和規(guī)則變通的具體需求，有些還提出了一定的解決方案。在這些方案中，往往涉及對(duì)相關(guān)部門(mén)規(guī)章的變通，或者涉及對(duì)相關(guān)部門(mén)規(guī)范性文件的調(diào)整實(shí)施，或者直接涉及既有的行政管理事權(quán)的縱向調(diào)整。如何在合法性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步論證上述方案的正當(dāng)性與可行性，涉及的主要依然是“立法權(quán)和事權(quán)”的關(guān)系問(wèn)題。

浦東新區(qū)法規(guī)由市人大及其常委會(huì)制定，可能涉及的事權(quán)包括：浦東新區(qū)人民政府及其部門(mén)（街鎮(zhèn)）的行政事權(quán)、市人民政府及其部門(mén)的行政事權(quán)、國(guó)家有關(guān)部門(mén)在滬機(jī)構(gòu)的行政事權(quán)、國(guó)家有關(guān)部門(mén)在滬（或者在浦東）行使的事權(quán)。調(diào)整上述事權(quán)的法律、法規(guī)、規(guī)章是多元、立體的，在作出制度創(chuàng)新和變通方案特別是涉及不同層級(jí)部門(mén)的事權(quán)時(shí)，按照“尊重既有事權(quán)、凝聚最大共識(shí)、審慎權(quán)衡變通”的要求，更多地求得國(guó)家和市級(jí)相關(guān)部門(mén)的理解和認(rèn)同，可以為法規(guī)的科學(xué)制定營(yíng)造更好的條件，也可以為法規(guī)的有效實(shí)施奠定更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。 （作者系市人大常委會(huì)法工委立法三處干部）