中國自然保護(hù)地立法的三重邏輯

【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)地 生態(tài)保護(hù)優(yōu)先 生態(tài)系統(tǒng)保護(hù) 生態(tài)空間治理

【中圖分類號】X171.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出要“逐步形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)”，“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”。①黨的二十大報告強調(diào)：“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程。推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)?！雹?023年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布，明確要求“全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，完成全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化”，“到2035年，國家公園體系基本建成，生態(tài)系統(tǒng)格局更加穩(wěn)定，展現(xiàn)美麗山川勃勃生機(jī)”。③不可否認(rèn)，我國現(xiàn)存部分相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上跟不上自然保護(hù)地體系建設(shè)的時代步伐，因此，推進(jìn)自然保護(hù)地立法成為生態(tài)文明體制改革的迫切需要。將自然保護(hù)地相關(guān)國家政策規(guī)劃轉(zhuǎn)換成國家法律體系，需要依循自然保護(hù)地建設(shè)的客觀規(guī)律和政策法律化的邏輯，實現(xiàn)從政策目標(biāo)向法律體系的轉(zhuǎn)化。

生態(tài)保護(hù)優(yōu)先：自然保護(hù)地立法的價值邏輯

自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)優(yōu)先根源于憲法的價值期待?！吨腥A人民共和國憲法》第九條明確規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。”第二十六條明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第一條明確指出：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”自然保護(hù)地立法應(yīng)時刻觀照《中華人民共和國憲法》對生態(tài)保護(hù)的價值期待，形成具體適用的法律規(guī)范。

中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，意味著我國要探索以綠色優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展之路，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。一是自然保護(hù)地體系建設(shè)為推動人與自然和諧共生提供了基本場域。生態(tài)文明的入憲奠定了自然保護(hù)地立法的憲法依據(jù)，自然保護(hù)地立法由此形成了以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為原則的規(guī)范基礎(chǔ)。二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)是有機(jī)統(tǒng)一的，二者的宗旨均是改善提升人們的生存環(huán)境和生活質(zhì)量。二者均源于人的正當(dāng)性需求，即追求更高的生活質(zhì)量是人的本性需求和社會需要；二者均源于人的合理性需求，即由道德的合理性上升為法律的正當(dāng)性。立法的動機(jī)是滿足人們一定的社會需要，自然保護(hù)地立法應(yīng)統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等法律法規(guī)的頒布，意味著以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為核心價值、以國家生態(tài)安全為保護(hù)目標(biāo)、以生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)客體、以保護(hù)和利用行為為調(diào)整對象的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系初步形成④。《指導(dǎo)意見》按照自然保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)重要程度及其生態(tài)價值形成“國家公園—自然保護(hù)區(qū)—自然公園”依次遞減的類型化結(jié)構(gòu)，表明生態(tài)保護(hù)優(yōu)先在自然保護(hù)地立法中的重要作用。一是生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的核心內(nèi)涵是優(yōu)先保護(hù)人享有優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。二是自然保護(hù)地立法是對生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則的功能拓展。一方面，自然保護(hù)地對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)價值位序的區(qū)分能夠更加有效地實現(xiàn)立法目標(biāo)。另一方面，自然保護(hù)地對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)級別的區(qū)分，能夠動態(tài)地調(diào)整影響生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的環(huán)境行為，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)?？梢哉f，自然保護(hù)地是落實生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則的最優(yōu)載體。

生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)：自然保護(hù)地立法的目標(biāo)邏輯

國家通過系列頂層設(shè)計將最具保護(hù)價值的生態(tài)系統(tǒng)作為構(gòu)建自然保護(hù)地體系的核心內(nèi)容，凸顯了我國自然保護(hù)地建設(shè)的生態(tài)系統(tǒng)觀。在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局下，我國從自然資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多維視角，將生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)從“自然空間”升級為人類的“經(jīng)濟(jì)社會空間”。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需納入法律體系予以法理審視和規(guī)則提煉，方能實現(xiàn)自然保護(hù)地相關(guān)政策與法律的調(diào)適。故而，自然保護(hù)地立法中的“生態(tài)系統(tǒng)”是一個滿足國家對自然保護(hù)地高質(zhì)量發(fā)展要求，以自然保護(hù)地生態(tài)、環(huán)境與資源為綜合性客體的功能集合體。其根本目的是以適宜的生態(tài)環(huán)境條件和自然資源的供給能力滿足公眾的優(yōu)美環(huán)境需要，不但具有內(nèi)在的物理、化學(xué)、生物的自然屬性，更具有滿足人類生存、生活、生產(chǎn)需求的社會屬性。因此，自然保護(hù)地立法應(yīng)強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)“自然+社會”的二元屬性，形成相互嵌套的“自然—社會”共同體。一是山水林田湖草沙是一個生命共同體，強調(diào)各環(huán)境要素共同構(gòu)成具有環(huán)境空間整體特征的生態(tài)系統(tǒng)；二是人與自然是生命共同體，揭示立法保護(hù)的自然保護(hù)地是“自然”與“人”耦合而成的大尺度生態(tài)空間。⑤自然保護(hù)地法律規(guī)則的設(shè)計應(yīng)充分協(xié)調(diào)“人”的社會需要與“自然”的立法保護(hù)之間的關(guān)系，遵循科學(xué)分類、差別保護(hù)的原則，制定以分類定保護(hù)級別、以分區(qū)定利用規(guī)則的制度體系，實現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)的差異化和體系化。

生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則的確立表明，自然保護(hù)地類型的劃分應(yīng)建立在生態(tài)價值高低及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)級別的基礎(chǔ)上，平衡保護(hù)和利用之間的關(guān)系。一方面，不同類型的自然保護(hù)地的生態(tài)價值高低決定了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)級別，即國家公園保護(hù)“國家代表性”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)“典型”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然公園保護(hù)“重要”的自然生態(tài)系統(tǒng)，從而構(gòu)成“國家代表性—典型—重要”依次遞減的保護(hù)級別體系。另一方面，生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)級別構(gòu)成了自然保護(hù)地的立法目標(biāo)，即國家公園是對最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性嚴(yán)格保護(hù)；自然保護(hù)區(qū)是對具有重要科學(xué)研究價值的生態(tài)系統(tǒng)重點保護(hù)；自然公園則需進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)目標(biāo)，具化為森林公園、國家地質(zhì)公園、濕地公園和海洋公園等，保護(hù)某一要素類型公園的自然特征和原貌，從而形成“嚴(yán)格保護(hù)+重點保護(hù)+細(xì)化保護(hù)”的層次化保護(hù)目標(biāo)體系。這種生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)級別與保護(hù)目標(biāo)的細(xì)分構(gòu)成了自然保護(hù)地立法的基石。

從人與自然關(guān)系的視角審視自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的邏輯關(guān)系：人的環(huán)境行為影響并改變生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，生態(tài)系統(tǒng)與其要素的相互作用則能夠滿足人的生態(tài)需求。在法律關(guān)系中，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主要以其生態(tài)功能在社會關(guān)系范疇內(nèi)通過作為主體的人對作為客體的生態(tài)系統(tǒng)的社會利用而展現(xiàn)出來。因此，自然保護(hù)地立法保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)不是一個實存性的“本體物”，而是保護(hù)其生態(tài)功能。

生態(tài)空間治理：自然保護(hù)地立法的功能邏輯

《指導(dǎo)意見》將自然保護(hù)地定性為“長期保護(hù)的陸域或海域”，闡釋了自然保護(hù)地在類型劃分、保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)對象上的生態(tài)空間屬性。這一生態(tài)空間既包含由大氣、水、土壤、生物等不同要素及其相互關(guān)系組成的自然實體空間，體現(xiàn)“自然功能”屬性；也包含以環(huán)境要素及其構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)為“原料”，所承載的人類社會活動和多重社會關(guān)系的社會空間，體現(xiàn)“社會功能”屬性?！白匀?社會”的二元屬性要求自然保護(hù)地立法應(yīng)遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一、生態(tài)保護(hù)與社會發(fā)展相平衡的思路，將自然保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)納入社會屬性考量范圍之內(nèi)，重新思考和定位人與自然的關(guān)系。

我國自然保護(hù)地體系以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)強度及生態(tài)價值重要程度為類型劃分的基點，奠定了自然保護(hù)地生態(tài)空間治理的邏輯基礎(chǔ)。以特定地理單元為載體的自然保護(hù)地在一定程度上構(gòu)成了人類社會空間活動的基本場域，糅合了生態(tài)、資源與社會等多領(lǐng)域問題，存在著立體化的空間治理需求。這對自然保護(hù)地體系建設(shè)完善提出了要求，既要合理設(shè)定《國家公園管理暫行辦法》《國家級自然公園管理辦法（試行）》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等法律規(guī)范的功能定位，明確國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園在空間功能方面的關(guān)系；又要制定差異化的保護(hù)制度體系，包括內(nèi)在價值邏輯的統(tǒng)一性和外在結(jié)構(gòu)邏輯的協(xié)調(diào)性，以使立法與政策之間實現(xiàn)目標(biāo)一致、邏輯協(xié)調(diào)、內(nèi)在聯(lián)動。

自然保護(hù)地生態(tài)空間治理是一種內(nèi)嵌于中國特色自然保護(hù)地政策與法律中的環(huán)境治理模式，凸顯了“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀和自然保護(hù)地在維護(hù)國家生態(tài)安全、推動國土空間可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這要求自然保護(hù)地立法需在協(xié)調(diào)其承載的生態(tài)、環(huán)境和資源功能基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌生態(tài)空間與社會空間的法律關(guān)系：既發(fā)揮生態(tài)保護(hù)功能，為生態(tài)系統(tǒng)運行和生物多樣性提供保障；又發(fā)揮環(huán)境支持功能，為公眾提供優(yōu)美適宜的生活空間；同時發(fā)揮資源配置和供給功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。自然保護(hù)地立法的邏輯基點并非是在生態(tài)保護(hù)與社會發(fā)展之間作排他性的選擇，而是基于其“自然+社會”二元屬性，構(gòu)建不同類型保護(hù)地的共通性、區(qū)別性和協(xié)調(diào)性的新型法律規(guī)范體系。自然保護(hù)地立法應(yīng)綜合統(tǒng)籌自然空間與社會空間交叉融合形成的各種法律關(guān)系，為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)構(gòu)建可操作的法律規(guī)則體系，推動建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

總之，當(dāng)前我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的目標(biāo)愈發(fā)清晰，即通過對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)級別和生態(tài)價值保護(hù)強度的劃分，進(jìn)行《自然保護(hù)地法》《國家公園法》的立法探索，修訂完善《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》以及相關(guān)法律規(guī)范，逐步形成“基本法+主干法+支撐法”的綜合性立法體系⑥。

（作者為寧波大學(xué)東海研究院研究員）

【注：本文系司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目“基于自然保護(hù)地體系建設(shè)的國家公園立法模式研究”（項目編號：19SFB3052）和國家社科基金后期資助項目“自然保護(hù)地立法體系化研究”（項目編號：21FFXB016）階段性成果】

【注釋】

①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見〉》，中國政府網(wǎng)，2019年6月26日。

②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》，中國政府網(wǎng)，2023年12月27日。

④杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護(hù)地體系》，《中國社會科學(xué)》，2022年第2期。

⑤汪勁：《〈青藏高原生態(tài)保護(hù)法〉：科學(xué)立法的成功典范》，《環(huán)境保護(hù)》，2023年第16期。

⑥呂忠梅：《自然保護(hù)地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》，2021年第3期。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲