用法治力量護航糧食安全

【關(guān)鍵詞】法治 糧食安全保障法 治國理政 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

倉廩實，天下安。確保國家糧食安全，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。2024年3月，習近平總書記在湖南考察時指出：“湖南要扛起維護國家糧食安全的重任”；4月，習近平總書記在新時代推動西部大開發(fā)座談會上強調(diào)：“推進高標準農(nóng)田建設，扛好重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供責任，為保障國家糧食安全作出應有貢獻”；5月，習近平總書記在山東考察時指出：“山東是農(nóng)業(yè)大省、糧食大省，在保障國家糧食安全方面責任重大”。同月，習近平主席在同法國總統(tǒng)馬克龍、歐盟委員會主席馮德萊恩舉行中法歐領(lǐng)導人三方會晤時提出：“共同維護國際能源糧食安全”。

2023年12月通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》）自2024年6月1日起施行。這既是我國第一部全面系統(tǒng)地規(guī)定糧食安全保障工作的專門法律，也是我國保障糧食安全的基本法和龍頭法。盡管受立法容量所限，該法僅有十一章七十四個條文，但其所內(nèi)蘊的鮮明的本土性、協(xié)同性和發(fā)展性不僅折射出中華法治文明之光，也為全球糧食安全治理貢獻了中國智慧和中國方案。

本土性：關(guān)涉十四億人能否端牢端穩(wěn)飯碗

為了保障糧食有效供給，確保國家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風險能力，我國采選的是《糧食安全保障法》與農(nóng)業(yè)基本法分別立法之模式，這與美國的《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》、日本的《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》以及歐盟的《共同農(nóng)業(yè)政策》等將糧食與農(nóng)業(yè)立法整體考量、合并制定的立法思路不同。自2008年《糧食法》列入十一屆全國人大五年立法規(guī)劃一類項目，到2023年12月《糧食安全保障法》最終通過，這部關(guān)涉十四億人能否端牢端穩(wěn)飯碗的民生之法、國本之法的制定前后歷時十五年。

為我國第一部全面系統(tǒng)地規(guī)定糧食安全保障工作的專門法律，《糧食安全保障法》以糧食安全戰(zhàn)略為引領(lǐng)，貫徹新國家糧食安全觀，從紓解我國糧食安全保障面臨的主要矛盾和問題出發(fā)，明確界定耕地保護以及糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工、應急、節(jié)約等環(huán)節(jié)的重點任務，全面回答了糧食安全“誰來保障”“如何保障”等關(guān)鍵問題。不僅為“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”和“藏糧于地”“藏糧于技”的國家糧食安全戰(zhàn)略的貫徹實施提供法治路徑，而且將全方位夯實糧食安全根基過程中必須遵循的核心原則、主要制度及機制等系統(tǒng)梳理并予以規(guī)范確認，為全方位夯實糧食安全根基提供了法治支撐。通過系統(tǒng)設定政府、市場、社會各類主體糧食安全保障權(quán)力（利）、義務與責任，有效提升糧食綜合生產(chǎn)、儲備應急、加工流通、節(jié)約減損等糧食供給保障能力，形成了具有中國特色的糧食安全保障制度體系。

協(xié)同性：以政府為主導、全社會參與形成保障合力

作為我國保障糧食安全的基本法和龍頭法，《糧食安全保障法》有效統(tǒng)合銜接既有相關(guān)實體和程序規(guī)范，以《糧食安全保障法》為指引，以《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》兩部專門性行政法規(guī)為骨干，協(xié)同發(fā)揮《民法典》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《食品安全法》《反食品浪費法》等幾十部相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的特別規(guī)范作用，初步構(gòu)建了我國糧食安全保障法治體系，提升糧食安全治理能力和治理水平。

糧食安全保障事關(guān)國運民生，面臨情況復雜，牽涉糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工、應急、消費等諸多環(huán)節(jié)，涉及政府與市場、中央與地方、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)等多個層面，關(guān)涉糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營者、糧食消費者等多元主體，需要我們黨站在全局高度統(tǒng)一領(lǐng)導協(xié)調(diào)。繼2021年修訂的《糧食流通管理條例》提出落實“糧食安全黨政同責”后，《糧食安全保障法》開宗明義提出“國家建立糧食安全責任制”，在法律層面首次實現(xiàn)對于“糧食安全黨政同責”的彰顯和闡釋。明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當承擔保障本行政區(qū)域糧食安全的具體責任”。并在后續(xù)糧食安全保障納入規(guī)劃、耕地種植用途管控、撂荒地治理、糧食加工業(yè)布局、糧食應急體系建設等十余個條文中，詳細設定縣級以上地方人民政府糧食安全保障職責。

構(gòu)建以政府為主導、全社會共同參與的糧食安全保障制度體系?！都Z食安全保障法》通過對政府適度的引導激勵和約束限制等手段的規(guī)定，促進市場、社會主體參與，與政府形成糧食安全保障合力。不僅著眼于政府的激勵職責，規(guī)定了“建立耕地保護補償制度，調(diào)動耕地保護責任主體保護耕地的積極性”“健全糧食生產(chǎn)者收益保障機制”“扶持和培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事糧食生產(chǎn)”“鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)自主儲糧”“鼓勵糧食經(jīng)營者運用先進、高效的糧食儲存、運輸、加工設施設備減少糧食損失損耗”等。還從義務設定的維度，規(guī)定了村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)現(xiàn)違反耕地種植用途管控要求行為的及時報告義務；公民個人和家庭節(jié)約糧食杜絕浪費的義務；機關(guān)、人民團體、社會組織、學校、企業(yè)事業(yè)單位加強本單位食堂的管理糾正浪費行為的義務；有關(guān)糧食食品學會、協(xié)會等制定和完善節(jié)約糧食減少損失損耗的相關(guān)團體標準及宣傳教育義務等。

發(fā)展性：著眼于糧食安全保障的可持續(xù)性

糧食安全具有開放性和發(fā)展性。《糧食安全保障法》著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈考量糧食安全，通過周全的制度設計調(diào)整優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，設置糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營者、糧食食品經(jīng)營者、糧食消費者等糧食安全保障權(quán)利義務。著眼于糧食安全保障的可持續(xù)性，《糧食安全保障法》抓住耕地和科技這兩個關(guān)鍵要素，聚焦于耕地保護、糧食科技創(chuàng)新支持，不僅在原則上規(guī)定了加強糧食安全科技創(chuàng)新能力和信息化建設、推進智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且通過高標準農(nóng)田建設、土地整治、糧食作物種質(zhì)資源保護開發(fā)利用、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、倉儲科技創(chuàng)新等制度安排，重點在法治層面系統(tǒng)回應糧食安全保障中當下與長遠關(guān)系的調(diào)試協(xié)同。

糧食安全具有地域性?！都Z食安全保障法》不僅考量糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，設定差異化糧食安全保障目標，落實“三大功能區(qū)”糧食生產(chǎn)責任共擔機制；而且權(quán)衡產(chǎn)糧大縣、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)在糧食安全保障中的突出地位和作用，完善糧食生產(chǎn)激勵機制。

建立多重激勵、適度約束和綜合保障的體制機制

《糧食安全保障法》設定國家積極義務，有效發(fā)揮政府主導作用，多維度綜合考量政府與市場協(xié)同共治，根據(jù)差別原則平衡協(xié)調(diào)不同主體利益，建立了多重激勵、適度約束和綜合保障的體制機制。

第一，在國家層面設定了大量的積極義務?！妒澜缛藱?quán)宣言》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》均強調(diào)人人享有免于饑餓的基本權(quán)利。國家對于國民的糧食權(quán)負有保障和實現(xiàn)的基本義務?！都Z食安全保障法》在國家層面設定了大量的積極義務。不僅在總則中著眼于宏觀維度提出，國家“建立糧食安全責任制”“加強糧食宏觀調(diào)控”“國際糧食安全合作”“建立健全糧食安全保障投入機制”“加強糧食安全科技創(chuàng)新能力和信息化建設”。而且在后續(xù)章節(jié)中，著眼于耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙重保護，突出國家“實施國土空間規(guī)劃下的國土空間用途管制”“建立嚴格的耕地質(zhì)量保護制度”。著眼于提升糧食生產(chǎn)安全保障能力，圍繞種子、水資源、農(nóng)機、農(nóng)技等生產(chǎn)要素供給，提出國家“推進種業(yè)振興”“加強水資源管理和水利基礎設施建設”“推進農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設”?；趯Z食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、產(chǎn)糧大縣、糧食生產(chǎn)者等生產(chǎn)主體的激勵，主張“加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設”“健全糧食生產(chǎn)者收益保障機制”“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”“完善對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財政轉(zhuǎn)移支付制度”等。著眼于糧食生產(chǎn)之后的儲備、流通、加工、應急環(huán)節(jié)，提出國家“建立政府糧食儲備體系”“加強對糧食市場的管理和調(diào)控”“鼓勵和引導糧食加工業(yè)發(fā)展”“建立統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制”。

第二，在糧食安全保障中政府負主責。為確保實現(xiàn)糧食安全的目標，著眼于糧食安全的公共性、正外部性及對于經(jīng)濟社會穩(wěn)定的極端重要性，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府都在不同程度上以不同形式干預糧食市場和糧食產(chǎn)業(yè)。《糧食安全保障法》對于糧食安全保障中的政府權(quán)力予以廓清。在《糧食安全保障法》總則中，著眼于政府規(guī)劃權(quán)，規(guī)定“縣級以上人民政府應當將糧食安全保障納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上人民政府有關(guān)部門應當根據(jù)糧食安全保障目標、任務等，編制糧食安全保障相關(guān)專項規(guī)劃，按照程序批準后實施”。

第三，保障糧食安全離不開對于糧食市場運行規(guī)律和基本邏輯的遵循。糧食不僅具有戰(zhàn)略物資屬性，也具有商品屬性，是市場交易的對象?！都Z食安全保障法》除了在總則中原則性規(guī)定“統(tǒng)籌利用國內(nèi)、國際市場和資源，構(gòu)建科學合理、安全高效的糧食供給保障體系，提升糧食供給能力和質(zhì)量安全”“注重發(fā)揮糧食國際貿(mào)易作用”。還著眼于糧食安全保障投入，強調(diào)“引導社會資本投入糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等領(lǐng)域，并保障其合法權(quán)益”“引導金融機構(gòu)合理推出金融產(chǎn)品和服務，為糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等提供支持”“鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務”。即使是在“嚴格的耕地質(zhì)量保護制度”中也強調(diào)“堅持政府主導與社會參與、統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實施、用養(yǎng)結(jié)合與建管并重的原則，健全完善多元投入保障機制”。在糧食流通章節(jié)，還規(guī)定“引導社會資本投入糧食流通基礎設施建設”。該法尤其注重規(guī)定激勵手段，引導市場主體參與糧食安全保障。不僅“建立耕地保護補償制度，調(diào)動耕地保護責任主體保護耕地的積極性”。而且為調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性，提出“健全糧食生產(chǎn)者收益保障機制”“完善農(nóng)業(yè)支持保護制度和糧食價格形成機制”，健全對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣利益補償機制。在糧食流通章節(jié)，更是強調(diào)要尊重糧食市場的交易法則，“充分發(fā)揮市場作用，健全市場規(guī)則，維護市場秩序，依法保障糧食經(jīng)營者公平參與市場競爭，維護糧食經(jīng)營者合法權(quán)益”。

糧食安全是國家安全的重要基石。《糧食安全保障法》的出臺為糧食安全構(gòu)筑了法治保障，后續(xù)需通過嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法來有效貫徹落實。同時，《糧食安全保障法》作為基本法，未來也需要與相關(guān)法律政策進行銜接統(tǒng)合協(xié)調(diào)，構(gòu)建更具包容性、開放性、系統(tǒng)性的糧食安全法治保障體系。

（作者為中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心主任）

【注：本文系中國政法大學科研創(chuàng)新項目“新形勢下我國糧食安全戰(zhàn)略法治保障研究”（項目編號：23ZFG82005）與中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助階段性成果】

責編/李一丹 美編/王夢雅