村級小微權(quán)力清單制度的建構(gòu)與優(yōu)化

【關(guān)鍵詞】小微權(quán)力清單制度 民主監(jiān)督 鄉(xiāng)村治理 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

2024年1月，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上明確強調(diào)：“懲治‘蠅貪蟻腐’，讓群眾有更多獲得感?！睉椭稳罕娚磉叺摹跋壺澫伕?，關(guān)鍵要把“小微權(quán)力”關(guān)進制度的籠子里。2018年1月，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度”，為懲治“蠅貪蟻腐”開出了一劑良方?；诖?，深入探究村級小微權(quán)力清單制度建構(gòu)邏輯，分析其現(xiàn)實問題，提出有針對性的建議，對優(yōu)化推廣村級小微權(quán)力清單制度至關(guān)重要。

村級小微權(quán)力清單制度的建構(gòu)邏輯

加強監(jiān)管約束，切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。完善的制度無疑是制約權(quán)力的有效手段。要把村級小微權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就要對村級小微權(quán)力運行全過程、各環(huán)節(jié)實施監(jiān)督和管控，使權(quán)力邊界明晰化、運作流程公開化，讓村級小微權(quán)力在陽光下運行。村級小微權(quán)力清單制度堅持職權(quán)法定，對村級人、財、物等重要決策事項，特別是涉及群眾利益的救助、救災款申請、宅基地審批等事項，全面納入小微權(quán)力清單范疇予以公開，切實做到“清單之外無權(quán)力”，從源頭上防止“小權(quán)力滋生大腐敗”。同時，按照“一個權(quán)力事項、一套工作流程、一張操作圖表”要求，逐一編制各權(quán)力事項的工作規(guī)范和簡單易懂的流程圖，明確事項名稱、責任主體、權(quán)力依據(jù)、操作流程、公開要求等“五要素”，為權(quán)力運行繪制具體路徑，這樣既消除了既有鄉(xiāng)村治理中的模糊空間和治理盲區(qū)，更有利于監(jiān)督主體獲取進行監(jiān)督所需的各種信息，避免了權(quán)力暗箱操作的可能性，真正做到“讓百姓明白、還干部清白”，是走好新時代黨的群眾路線的題中應(yīng)有之義。

突出民主參與，推動民主治腐邁出實質(zhì)性步伐。人民群眾是反腐敗斗爭的力量源泉，只有充分發(fā)揚人民民主，堅持問政于民、問需于民、問計于民，把權(quán)力運行置于人民監(jiān)督之下，才會最大限度減少權(quán)力尋租的空間，降低腐敗發(fā)生的幾率。村級小微權(quán)力清單制度通過“五議決策法”，即提議、商議、審議、決議、評議，確保大小村務(wù)及時向全體村民公開，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村級小微權(quán)力清單制度的推行降低了權(quán)力運行風險，提升了決策的科學性，充分發(fā)揮了民主治腐作用。

落實民主監(jiān)督，構(gòu)建監(jiān)督主體合力新格局。監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的重要方式，其核心在于通過制度化方式對權(quán)力運作主體進行規(guī)范、約束及治理。農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督機制不完善是導致權(quán)力異化和微腐敗發(fā)生的重要原因。村級小微權(quán)力清單制度通過多種平臺，如“鄉(xiāng)賢議事會”“廉政診所”“村務(wù)評說會”等方式，激發(fā)村民監(jiān)督熱情，增強民主監(jiān)督實效；通過監(jiān)督委員會在工程建設(shè)、資金支出等事項中落實職責，打破監(jiān)督障礙；通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門、紀委監(jiān)委和巡察機構(gòu)等相互配合形成合力，為提升基層治理質(zhì)效保駕護航。村級小微權(quán)力清單制度構(gòu)建清單化、一體化、多樣化監(jiān)督模式，切實把監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，從而形成“小微權(quán)力擺在群眾眼前，用權(quán)過程接受嚴格監(jiān)督，違紀亂權(quán)必被追究”的良好工作機制。

強化縱向聯(lián)動，厚植小微權(quán)力常態(tài)化治理根基。村級小微權(quán)力清單制度既強調(diào)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級聯(lián)動，也注重各部門在相關(guān)事項中的相互協(xié)同，明確了各監(jiān)督主體監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責，從整體上促進了農(nóng)村治理機制由無序碎片化走向有序規(guī)范化。縣紀委監(jiān)委重點加強對村級小微權(quán)力規(guī)范運行的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督，尤其是將其納入巡察、派駐機構(gòu)日常監(jiān)督和“嵌入式”輪流駐點監(jiān)督內(nèi)容，并建立專門的責任追究辦法以查處違規(guī)行為；縣級相關(guān)主管部門則側(cè)重加強指導和督查，強化干部規(guī)范用權(quán)意識，確保村級小微權(quán)力規(guī)范化運行，維護治理秩序。村級小微權(quán)力清單制度的縱向各參與主體不僅以程序化形式實現(xiàn)無縫隙的對接，更創(chuàng)建出多渠道構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，織密小微權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)。

村級小微權(quán)力清單制度存在的現(xiàn)實問題

一些制度設(shè)計不夠規(guī)范，削弱了小微權(quán)力清單的權(quán)威性。制度設(shè)計的規(guī)范性一定程度上會影響制度效用的發(fā)揮。從小微權(quán)力清單制度實踐來看，各地制度設(shè)計責任主體不同、形式各異、各有側(cè)重，進而削弱了小微權(quán)力清單的權(quán)威性。具體而言，制度設(shè)計的規(guī)范性不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是編制主體各不相同。如有的地區(qū)是由縣紀委牽頭，而有的地區(qū)是由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭。二是編制程序缺乏規(guī)范。目前尚未有統(tǒng)一的村級小微權(quán)力清單編制程序，而是由各地基層按照實際情況自行編制。三是權(quán)力事項分類標準不夠清晰。這些制度規(guī)范性差異一定程度上削弱了小微權(quán)力清單制度的權(quán)威性，不利于其在全國范圍內(nèi)的整體推進。

一些清單主體推行意愿不足，不利于小微權(quán)力清單的持續(xù)性。村級小微權(quán)力清單制度相關(guān)主體的行為認知關(guān)系著該制度的落地生效。一是鄉(xiāng)村治理制度化與鄉(xiāng)村社會自主性之間的張力，弱化了部分村級組織及村干部的主觀意愿。小微權(quán)力清單制度通過標準化、流程化、專業(yè)化指標指導農(nóng)村工作，壓縮了部分村級組織、村干部的權(quán)力空間，同時也在一定程度上削弱了其推行小微權(quán)力清單制度的主觀意愿。二是一些村民流于形式的參與，影響了小微權(quán)力清單實際效用的發(fā)揮。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的村民參與積極性不高、缺乏科學認識等，極易導致清單執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

一些小微權(quán)力清單缺乏彈性，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需求。一是清單任務(wù)化。有的地方將清單的制定和發(fā)布只視作階段性任務(wù)，制定并公布后就表示任務(wù)完成，并不關(guān)注清單的后續(xù)效應(yīng)，更缺少動態(tài)調(diào)整的主動意識。因此，有的村級小微權(quán)力清單一經(jīng)公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網(wǎng)上”。二是執(zhí)行形式化。鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，對清單的動態(tài)管理、靈活執(zhí)行提出了更高要求。而在一些地方，小微權(quán)力清單往往難以適應(yīng)不同村莊不同時段經(jīng)濟活動的多樣性需求，最終影響其治理效能發(fā)揮。

監(jiān)督主體較為單一，難以對權(quán)力進行閉環(huán)監(jiān)督。村級小微權(quán)力清單是鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化的重要探索，構(gòu)建起完整而獨立的監(jiān)督體系更具現(xiàn)實意義。但目前，各地村級小微權(quán)力清單僅明確了權(quán)力運行流程，尚未建立起與剛性約束力相匹配的監(jiān)督體系，難以對權(quán)力進行閉環(huán)監(jiān)督，并對小微權(quán)力清單制度的有效性和透明度構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是監(jiān)督主體的單一性導致監(jiān)督的視角和力量不足。村級小微權(quán)力清單的監(jiān)督主要由上級政府或黨組織承擔，而基層群眾、村民自治組織等監(jiān)督力量的參與度較低，難以有效防止權(quán)力濫用。二是問責機制不足使得小微權(quán)力清單的執(zhí)行效果難以得到有效評估。由于沒有明確的責任追究和獎懲措施，有的村干部對小微權(quán)力清單制度執(zhí)行不力或者敷衍了事，容易使小微權(quán)力清單制度成為“空殼”。

村級小微權(quán)力清單制度的優(yōu)化路徑

加強小微權(quán)力清單制度的規(guī)范化建設(shè)。治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，就要在探究制度形成規(guī)律的基礎(chǔ)上加強制度規(guī)范化建設(shè)。村級小微權(quán)力清單制度優(yōu)化發(fā)展，需要進一步統(tǒng)一制度設(shè)置，推進清單制度的規(guī)范化發(fā)展。一是編制主體規(guī)范化?？煽紤]由縣級政府職能部門和基層政府具體編制小微權(quán)力清單，由具有地方立法權(quán)的各級人大常委會對小微權(quán)力清單予以確認，并由縣級人民政府公布實施，以避免形成政府既當“裁判員”又當“運動員”。二是工作流程規(guī)范化。清單編制的啟動程序、編制程序、審核程序、發(fā)布程序、評估程序要形成閉環(huán)，最終形成“設(shè)計—實施—反饋—優(yōu)化”的良性互動格局。三是編制內(nèi)容規(guī)范化。應(yīng)將村級小微權(quán)力清單制度建設(shè)納入法律法規(guī)之中，保證制度執(zhí)行能夠有法可依，進而做到有法必依，使其權(quán)責對等、權(quán)責透明。

明晰小微權(quán)力清單制度的主體角色定位。鑒于鄉(xiāng)村治理的制度化趨向與內(nèi)生動力不足的現(xiàn)狀，一些地方在持續(xù)實施村級小微權(quán)力清單制度過程中易出現(xiàn)角色偏離問題，亟須培育鄉(xiāng)村公共精神，使鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)的主體擺正位置、明晰角色，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。一要繼續(xù)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用。在推進鄉(xiāng)村全面振興的背景下，堅持不懈踐行黨的群眾路線，通過黨建引領(lǐng)將各相關(guān)主體整合到共同行動體系中，既要把基層干部的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，又要讓這個“籠子”有一定的自由空間，賦予權(quán)力行使者一定的主動性、積極性和靈活性。二要提升村干部的制度內(nèi)化意識。堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，破解一些干部“執(zhí)行力不足”的難題，將制度要求切實轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行為規(guī)范。三是強化村民的“主人翁”意識。村民作為小微權(quán)力清單制度行動主體中的重要一員，在制度建設(shè)中不應(yīng)出現(xiàn)“坐享其利”意識和“角色退場”行為。應(yīng)加大宣傳教育力度，提高村民參與治理的意識和能力。

建立小微權(quán)力清單制度的動態(tài)調(diào)整機制。小微權(quán)力清單雖然具有一定的穩(wěn)定性，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾需求變化，小微權(quán)力清單也需作出相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化。一是積極響應(yīng)國家政策法規(guī)。小微權(quán)力清單事項制定的相關(guān)依據(jù)包括法律、法規(guī)，以及國家各種惠農(nóng)政策，一旦法律、法規(guī)、政策發(fā)生變動，相關(guān)調(diào)整結(jié)果需要及時投射于小微權(quán)力清單內(nèi)容上，確保小微權(quán)力清單的時效性與準確性。二是體現(xiàn)黨和國家機構(gòu)改革內(nèi)容。政府各職能部門需要對口指導小微權(quán)力清單制度建設(shè)，將改革后的新變化及時體現(xiàn)在小微權(quán)力清單的內(nèi)容調(diào)整上。三是及時回應(yīng)村民需求。由于創(chuàng)設(shè)小微權(quán)力清單制度的目的是為民辦實事，因此小微權(quán)力清單制度必須具有便民利民的功能。政府相關(guān)部門應(yīng)該依據(jù)村民感知與評價，廣泛吸納村民的意見和建議，從便民角度及時優(yōu)化清單設(shè)計和運行流程。

建立小微權(quán)力清單制度的閉環(huán)監(jiān)督機制。小微權(quán)力清單雖然在理論上規(guī)范了權(quán)力的行使范圍和程序，但如果沒有各方面監(jiān)督，權(quán)力運行可能會存在盲區(qū)和濫用的風險，因而有必要建立閉環(huán)監(jiān)控機制。一是建立多樣化的監(jiān)督機制，支持和鼓勵村民自治組織、社會監(jiān)督團體等力量參與清單的監(jiān)督和評估工作，實現(xiàn)對權(quán)力行使的全方位監(jiān)督。二是加強監(jiān)督主體能力建設(shè)，提升監(jiān)督主體的專業(yè)水平和能力，包括培訓和技術(shù)支持，確保監(jiān)督工作的有效性和專業(yè)性。三是將小微權(quán)力清單制度納入黨委巡視、政府督查范疇以及政府部門年終績效考核指標，既督促干部，又激勵干部，提高干部嚴格執(zhí)行小微權(quán)力清單的積極性。

（作者為江蘇黨建研究院基層黨建創(chuàng)新研究中心主任，中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心副主任、教授）

【注：本文系2021年度江蘇省社科基金“江蘇村級小微權(quán)力清單制度的建構(gòu)邏輯及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：21DJB006）的階段性成果】

【參考文獻】

①《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報》，《中國紀檢監(jiān)察》，2024年第2期。

②劉桂芝、王春鑫：《村級小微權(quán)力清單制度效用探討》，《理論探索》，2023年第5期。

③王麗：《善治視域下鄉(xiāng)村治理的公共性困境及其重構(gòu)》，《行政論壇》，2022年第3期。

④俞海濤：《小微權(quán)力清單：法治社會建設(shè)的村治經(jīng)驗》，《湖北社會科學》， 2020年第7期。

責編/賈娜 美編/王夢雅