新中國成立以來農(nóng)業(yè)政策對湖北水稻的影響及未來發(fā)展探析

摘要：農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有弱質(zhì)性，實(shí)行政策扶持是必要的。農(nóng)業(yè)政策的制定和執(zhí)行有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。對新中國成立以來農(nóng)業(yè)政策出臺和變化對湖北水稻生產(chǎn)發(fā)展的影響進(jìn)行梳理，提出了當(dāng)前和今后一段時間湖北水稻發(fā)展面臨的主要問題。在此現(xiàn)實(shí)背景下，建議創(chuàng)新完善財(cái)政政策，切實(shí)發(fā)揮“政策引導(dǎo)”作用；精準(zhǔn)應(yīng)用金融政策，加快擴(kuò)充金融支持容量；適度拓展保險(xiǎn)政策，持續(xù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障效果；創(chuàng)新發(fā)掘改革政策，探索創(chuàng)造新質(zhì)生產(chǎn)力。

關(guān)鍵詞：湖北；農(nóng)業(yè)政策；影響；發(fā)展

Impact of Agricultural Policies on Rice in Hubei since the Founding of

New China and an Analysis of Future Development

CAO Peng

（Agricultural Technology Extension Station of Hubei Province，Wuhan 430070）

新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革。2013年中央農(nóng)村工作會議提出，中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)。2018年中央一號文件提出，加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有弱質(zhì)性，實(shí)行政策扶持是必要的。尤其是糧食問題，保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。近年來在國家糧食安全新戰(zhàn)略指引下，湖北省水稻生產(chǎn)形勢持續(xù)向好，但仍面臨數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)等巨大挑戰(zhàn)[1-3]。習(xí)近平總書記視察湖北時指出，要發(fā)揮湖北糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，注意防止忽視甚至削弱糧食生產(chǎn)偏向，為國家糧食安全多作貢獻(xiàn)。為充分利用國家層面利好政策，精準(zhǔn)制定符合省情配套政策，本研究簡要梳理了新中國成立以來農(nóng)業(yè)政策出臺和變化對湖北水稻生產(chǎn)發(fā)展的影響，剖析提出了當(dāng)前和今后一段時期湖北水稻發(fā)展面臨的主要問題，并在此背景下探索提出一系列政策，為推動政策制定執(zhí)行更具連續(xù)性、公平性、針對性和策略性提供參考。

1 新中國成立以來農(nóng)業(yè)政策對湖北水稻生產(chǎn)的影響

1.1 改革開放之前（1949-1977年） 新中國成立伊始，為切實(shí)解決糧食總量不足的“吃不飽”問題，我國長期把保障農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增長作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個核心戰(zhàn)略目標(biāo)。到改革開放之前，政策對湖北省水稻生產(chǎn)的影響大約可以分為3個階段。

1.1.1 提高復(fù)種指數(shù)階段（1949-1955年） 1949年湖北省水稻種植面積178.0萬hm2（數(shù)據(jù)來源：湖北省農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒，下同），其中雙季稻10.9萬hm2，產(chǎn)量2359.5kg/hm2，主要以單季稻為主，復(fù)種指數(shù)極低。通過綜合政策引導(dǎo)以及推行開墾荒湖、推廣良種、擴(kuò)大中稻面積和蓄留秧蓀等措施，湖北省水稻種植面積和復(fù)種指數(shù)穩(wěn)步提升。1955年湖北省水稻種植面積196.8萬hm2，其中雙季稻21.1萬hm2，水稻種植面積比1949年增加18.8萬hm2。通過充分發(fā)揮政策作用，雙季稻面積增加10.2萬hm2，對水稻總面積增加的貢獻(xiàn)率超過五成。

1.1.2 綜合技術(shù)改革階段（1956-1969年） 20世紀(jì)50年代初期原農(nóng)業(yè)部提出“單季改雙季、間作改連作、秈稻改粳稻”的稻田耕作制度“三改”方針[4]，得到地方政府積極響應(yīng)。1956年湖北省因時制宜提出“五改”工程（單季稻改雙季稻、秈稻改粳稻、旱地改水田、高稈改矮稈、坡地改梯田），正是這一年，湖北省水稻種植面積首次突破200萬hm2。為了更好地指導(dǎo)稻田耕作制度改革，1964年湖北省明確了雙季稻臨界區(qū)域，劃定了31°30?N以南，山區(qū)海拔高度450m以下為雙季稻適宜區(qū)。1969年湖北省雙季稻種植面積超過100萬hm2，占全省水稻種植面積四成以上。

1.1.3 擴(kuò)大種植面積階段（1970-1977年） 1970年湖北省早稻種植面積達(dá)69.9萬hm2，雙季晚稻種植面積達(dá)73.4萬hm2，雙季稻種植面積首次超過單季稻。1974年全省水稻種植面積達(dá)309.8萬hm2，為新中國成立以來最高水平。由于部分地方政府過度強(qiáng)調(diào)雙季稻對增加糧食產(chǎn)量的作用，雙季稻種植區(qū)域突破臨界線，當(dāng)時全省72個縣市除?？?、五峰、建始、房縣等12個山區(qū)縣以外，其余60個縣都有雙季稻種植。1977年湖北省水稻總產(chǎn)達(dá)1211.0萬t，較1949年增加791.1萬t，增幅達(dá)188.4%。

1.2 改革開放之后（1978年至今） 1978年12月黨的十一屆三中全會宣布中國開始實(shí)行“對內(nèi)改革、對外開放”的改革開放政策。1982年1月1日中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制[5]。以改革開放為時間原點(diǎn)，政策對湖北省水稻生產(chǎn)的影響又可以劃分為3個階段。

1.2.1 調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)階段（1978-1997年） 1978-1984年湖北省重點(diǎn)開展“恢復(fù)中稻生產(chǎn)、擴(kuò)大稻麥兩熟，發(fā)展三熟、縮減一熟”耕作制度改革，對全省雙季稻生產(chǎn)布局進(jìn)行合理調(diào)整。1984年早稻種植面積較1977年減少35.4萬hm2，中稻種植面積較1977年增加27.2萬hm2。1985年國家將糧、棉、油、蔬菜等主要農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)派制度逐步改革為以計(jì)劃為主、市場調(diào)節(jié)為輔的制度[6]，調(diào)動了廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，湖北省水稻生產(chǎn)面積從1985年的253.9萬hm2增加至1990年的263.7萬hm2。20世紀(jì)90年代全國城鎮(zhèn)化建設(shè)提速，不可避免地造成了城市對鄉(xiāng)村土地資源的侵占，湖北省水稻生產(chǎn)面積從1991年的262.3萬hm2跌至1995年的240.9萬hm2。1997年起國家實(shí)行耕地總量動態(tài)平衡的宏觀調(diào)控政策[7]，一定程度遏制了耕地連續(xù)多年快速減少勢頭。隨著生產(chǎn)面積穩(wěn)定和單產(chǎn)水平提升，湖北省提出“發(fā)展中優(yōu)高產(chǎn)品種，壓縮低質(zhì)品種，穩(wěn)定水稻生產(chǎn)”策略，水稻品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)布局進(jìn)一步優(yōu)化。

1.2.2 產(chǎn)能相對震蕩階段（1998-2015年） 改革開放20年后，隨著經(jīng)濟(jì)市場化的深入，千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場對接問題開始顯現(xiàn)。由于糧食供求關(guān)系發(fā)生了較大改變，湖北省水稻結(jié)構(gòu)生產(chǎn)過剩問題突出，之后6年水稻種植面積和總產(chǎn)大幅下降，在2003年達(dá)到低谷，水稻種植面積180.5萬hm2（比1997年減少60.7萬hm2），為新中國成立以來倒數(shù)第二水平，總產(chǎn)降到1341.5萬t（比1997年減少470.0萬t），為80年代以后的最低水平。2004年國務(wù)院開始實(shí)行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)政策由原來的“改革推進(jìn)型”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)貼推進(jìn)型”，對降低糧食生產(chǎn)成本、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。2004-2015年湖北省糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，水稻生產(chǎn)面積常年穩(wěn)定在213.3萬hm2左右，總產(chǎn)穩(wěn)定提升至1750.0萬t左右。

1.2.3 穩(wěn)糧提質(zhì)增效階段（2016年至今） 2016年中央一號文件提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年4月湖北省政府辦公廳印發(fā)《湖北省水稻產(chǎn)業(yè)提升計(jì)劃（2016-2020年）》[8]，湖北水稻產(chǎn)業(yè)提升“四梁八柱”基本建成。受糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整以及稻谷市場價格杠桿調(diào)節(jié)影響，湖北省一季中稻的種植比例進(jìn)一步擴(kuò)大。與“十三五”初期相比，“十三五”末早稻種植面積、總產(chǎn)分別減少10.2

萬hm2、49.6萬t，雙季晚稻種植面積、總產(chǎn)分別減少5.4萬hm2、38.7萬t，中稻（含一季晚稻）種植面積、總產(chǎn)分別增加7.8萬hm2、78.2萬t。通過系列政策指引，湖北水稻要素配置不斷優(yōu)化，發(fā)展動能明顯增強(qiáng)，正在實(shí)現(xiàn)從規(guī)模到效益、從數(shù)量到質(zhì)量、從科技裝備到保障能力、從經(jīng)營體系到產(chǎn)業(yè)韌性的全面跨越。

2 湖北水稻面臨的主要問題

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，農(nóng)田質(zhì)量有待提升 目前湖北省部分已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，受自然災(zāi)害破壞等因素影響，不同程度地存在工程設(shè)施損毀現(xiàn)象，渠系水利用率偏低。尤其是大部分山區(qū)丘陵已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田難以滿足宜機(jī)化需要，不能充分適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及高質(zhì)量發(fā)展要求，改造提升任務(wù)艱巨。

2.2 自然災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)，產(chǎn)能提升難度加大 近年來湖北省自然災(zāi)害發(fā)展呈現(xiàn)“非常態(tài)”趨勢，區(qū)域性、階段性暴雨洪澇災(zāi)害和高溫干旱災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)，常年農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積占全國比重超過5%。自然災(zāi)害對湖北水稻穩(wěn)產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[9]，極大影響了新型主體和廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和種植

效益。

2.3 生產(chǎn)成本逐年攀升，種稻效益持續(xù)偏低 受農(nóng)戶兼業(yè)化、勞動力弱質(zhì)化、生產(chǎn)成本連續(xù)上漲等多重因素影響，湖北水稻生產(chǎn)效益持續(xù)增加難度越來越大，直接影響從業(yè)者自我積累和投入能力。以黃岡市為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民2023年種植中稻（不計(jì)人工成本）每667m2平均純收益450元左右，新型主體去除土地流轉(zhuǎn)成本（平均0.5～1.0元/m2）鮮有盈利。

2.4 企業(yè)主體多而不強(qiáng)，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)不夠緊密 當(dāng)前湖北水稻產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展仍受“兩缺”制約，一是缺少大龍頭，沒有形成“頭部”效應(yīng)。全省規(guī)模以上稻米加工龍頭企業(yè)年產(chǎn)值超20億元的僅1家，超10億元的僅3家。二是缺乏大品牌，沒有形成聚合效應(yīng)。省內(nèi)稻米品牌價值不高，全國農(nóng)產(chǎn)品品牌價值冠軍“五常大米”達(dá)713.10億元，湖北省最知名的“京山橋米”品牌價值僅為其1/8。優(yōu)質(zhì)稻米難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)加（加工）和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力相對較弱。

3 未來政策優(yōu)化建議

3.1 創(chuàng)新完善財(cái)政政策，切實(shí)發(fā)揮“政策引導(dǎo)”作用 創(chuàng)新耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放方法，鼓勵水稻生產(chǎn)大縣創(chuàng)新方式方法，以綠色生態(tài)可持續(xù)為導(dǎo)向，將稻田綜合種養(yǎng)等耕地形態(tài)變化較大的耕地使用方式納入補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)之一，確保不會因不合理開發(fā)利用耕地導(dǎo)致產(chǎn)能間接流失。擴(kuò)大地方農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼自選權(quán)重，建議分區(qū)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼資金規(guī)模，對一些機(jī)械化水平低的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作業(yè)機(jī)械適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例，調(diào)動購機(jī)用機(jī)積極性。加大糧食相關(guān)獎勵資金服務(wù)水稻力度，獎勵資金適度多用于稻米產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)開發(fā)、水稻綠色高質(zhì)高效示范、水稻全程社會化服務(wù)等方面。加快布局綠色高標(biāo)準(zhǔn)稻田建設(shè)，在“一季千斤、兩季噸糧”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建華中單雙季稻區(qū)多年生稻“一種兩收”耕作制度，打造稻田綠色高效利用“升級版”。加快推動現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，聚力多年生水稻等突破性品種攻關(guān)，創(chuàng)制目標(biāo)性狀突出、綜合性狀優(yōu)良的新種質(zhì)和育種材料，加快人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)手段在水稻育種中的應(yīng)用。

3.2 精準(zhǔn)應(yīng)用金融政策，加快擴(kuò)充金融支持容量 優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)信貸投放，完善“政銀保企”對接工作機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化信貸政策，對涉農(nóng)貸款和普惠型涉農(nóng)貸款單列信貸計(jì)劃。充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼撬動作用，對新型主體直接用于糧食生產(chǎn)貸款，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金予以貼息支持。試點(diǎn)開辟重大項(xiàng)目融資綠色通道，開展新型主體“首貸擴(kuò)面提標(biāo)”行動，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對涉農(nóng)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化先行區(qū)等單列信貸計(jì)劃，全力滿足種子、耕地“兩個要害”資金需求。打通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押融資堵點(diǎn)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)生的金融需求推出專屬產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款，探索建立多方貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。引導(dǎo)經(jīng)營主體承包土地經(jīng)營權(quán)、大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)民住宅等各類農(nóng)村資產(chǎn)資源要素進(jìn)入平臺交易。

3.3 適度拓展保險(xiǎn)政策，持續(xù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障效果 改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，試點(diǎn)減輕或減免產(chǎn)糧大縣政府財(cái)政應(yīng)予支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度，進(jìn)一步降低縣級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)范圍，在種植險(xiǎn)、養(yǎng)殖險(xiǎn)等傳統(tǒng)險(xiǎn)種基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，探索開展一攬子綜合險(xiǎn)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備等一并納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)范圍，滿足農(nóng)戶多元化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，鼓勵探索開展“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+”，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付資金與政府救災(zāi)資金協(xié)同運(yùn)用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信貸、擔(dān)保、期貨（權(quán)）等金融工具聯(lián)動，逐步構(gòu)建農(nóng)戶、直保市場、再保險(xiǎn)市場、地方與中央等“全鏈條”“多層次”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

3.4 創(chuàng)新發(fā)掘改革政策，探索創(chuàng)造新質(zhì)生產(chǎn)力 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣，充分發(fā)揮科研院校創(chuàng)新資源優(yōu)勢、推廣機(jī)構(gòu)服務(wù)生產(chǎn)優(yōu)勢、新型主體市場運(yùn)行優(yōu)勢，創(chuàng)新開展協(xié)同推廣“12345”模式，即“一個中心（以產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效為中心）、兩個引領(lǐng)（新發(fā)展理念引領(lǐng)、典型示范引領(lǐng)）、三個結(jié)合（產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合、公益性經(jīng)營性結(jié)合）、四個提升（提升綠色生產(chǎn)能力、提升協(xié)同創(chuàng)新能力、提升示范推廣能力、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平）、五個協(xié)同（主體協(xié)同、人才協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、上下協(xié)同、基地協(xié)同）”，為湖北水稻產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能提升提供支持。因地制宜培育一批主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、原料基地共建、資源要素共享、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)緊密的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，提升規(guī)模化、綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)能力，引導(dǎo)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平和市場競爭力。

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（收稿日期：2024-03-11）