這一輪新自由主義時代的結束

瞿宛文

從二十世紀八十年代以來，在美國領導下，新自由主義成為全球主導性意識形態(tài)，其倡議的自由化、市場化、私有化，被稱為華盛頓共識，近數(shù)十年來高度影響全世界。然而，近年來美國政府不斷推出違背這一范式的政策。最關鍵的是，拜登政府在成立后批判了華盛頓共識，并高調(diào)轉向，于二0二二年通過了重大的推動綠能產(chǎn)業(yè)的《降低通脹法案》以及推動半導體產(chǎn)業(yè)的《芯片與科學法案》，以體制的力量清楚宣示了這一輪新自由主義時代的結束。只是因為美國內(nèi)部分歧甚深，兩個主要政黨無力提出替代新自由主義的新范式，因此伴隨著國際經(jīng)濟的失序，全球主導性意識形態(tài)也進入混沌時期。

為何說是拜登政策宣告新自由主義時代的結束呢？確實，在此之前，特朗普政府已于二0一八年掀起貿(mào)易戰(zhàn)爭，單向地對各國尤其是中國的產(chǎn)品增加關稅，不過其仍然沿用新自由主義的說法，指控他國違背了新自由主義的競爭規(guī)則。特朗普的做法雖違反新自由主義范式，但其是出于民粹政治考量，并沒有理論上的支持。此外，歐洲國家近來也為了因應氣候變遷而推動相關的產(chǎn)業(yè)政策，不過美國終究是全球領導者。

拜登政府的政策方向顯著不同于特朗普。拜登在二0二一年上任后，先通過了《基礎設施投資和就業(yè)法》，再于次年通過前述兩個法案，涉及金額巨大，估計超過兩萬億美元。這是甚為顯著的立法成就，遠超他之前的幾位總統(tǒng)。他上任后即提出了“重建美好未來”的大構想，宣稱要追隨數(shù)十年前的羅斯福新政，意圖對社會、基礎設施、經(jīng)濟及環(huán)境等方面進行大規(guī)模投資。政策出現(xiàn)的背景則是新冠疫情凸顯了美國對中國以及全球產(chǎn)業(yè)供應鏈的依賴，中國崛起帶來挑戰(zhàn)，美國基礎設施亟須更新、經(jīng)濟競爭力亟待振興，美國在應對氣候變遷方面的作為滯后，以及社會對新自由主義政策的不滿（拜登一向批評特朗普主張全面提高關稅的保護主義做法，但上任后并沒有取消特朗普提高的關稅，后者累計約對三千五百億美元中國產(chǎn)品征收25% 的關稅。不過在二0二四選舉年的年中，民調(diào)顯示拜登的選情開始落后于特朗普，或因此他才加入提高關稅的競賽。拜登政府于五月十四日宣布依據(jù)貿(mào)易法三0一條款，針對中國價值一百八十億美元的產(chǎn)品提高關稅25%—50%，包括鋼鐵、半導體、光伏電池、起重機、醫(yī)療產(chǎn)品，以及電動汽車及其電池與關鍵礦產(chǎn)，特別是電動汽車的關稅由25% 增至100% ；同時宣稱這是配合既有的扶植電動汽車等的產(chǎn)業(yè)政策。雖說涉及金額及范圍有限，但宣示性強，且未來影響未可知）。

配合這龐大計劃，拜登政府也提出了相應的論述，以國家安全顧問沙利文在二0二三年四月于布魯金斯學會發(fā)表的演說為代表，他的講題就是“重建美國經(jīng)濟領導權”，并要依靠新的“產(chǎn)業(yè)策略”來實現(xiàn)。他認為美國在“二戰(zhàn)”后領導建立的國際秩序已經(jīng)動搖，需要全面重建，而美國面臨的挑戰(zhàn)主要包括：美國工業(yè)基礎空洞化；國際環(huán)境已改變，對中國的經(jīng)濟依賴卻日益增強；為了因應氣候變遷，亟須發(fā)展清潔能源體系；經(jīng)濟增長成果未能平均分享，中國又帶來就業(yè)沖擊，使得社會不平等加劇，進而對民主造成了威脅。

拜登政府提出的因應對策，主要是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)策略”〔industrial strategy，而不是通用的名稱—產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy） 〕，即依據(jù)國家安全考慮選定目標產(chǎn)業(yè)，以公共資源協(xié)助企業(yè)增加對這些產(chǎn)業(yè)的投資，并促進創(chuàng)新。選定的目標產(chǎn)業(yè)主要包括半導體及清潔能源產(chǎn)業(yè)等，期待建立有韌性且顧及安全的產(chǎn)業(yè)供應鏈。因為法案主要以補貼為誘因，要求企業(yè)在美國生產(chǎn)，并限制采用中國原料，故為了回應方案是否保護主義的質疑，沙利文也強調(diào)這是要與盟友一起協(xié)調(diào)進行的，方式將是由美國推動多個單邊協(xié)議。最后針對中國，將持續(xù)以“小院高墻”的方式，在限定范圍內(nèi)阻止中國取得先進技術。

在過去四十多年，美國也曾多次違反新自由主義范式，以單邊的貿(mào)易限制或其他方式來制裁對手。例如二十世紀七十年代，美國貿(mào)易赤字嚴重，于是開始實施貿(mào)易法的三0一條款，用貿(mào)易制裁方式來限制東亞等地區(qū)的出口增長，八十年代也曾遏制日本半導體發(fā)展等。不過當時多是以例外形式為之，并不改變以新自由主義為普世性意識形態(tài)來領導全球。此次與前不同，拜登政府的重建美國方案，是清楚且全面的意識形態(tài)轉向，并且轉向是以批判新自由主義為楔子，指控自由化政策并未能夠讓美國因應挑戰(zhàn)，因而必須改弦更張，必須從華盛頓共識轉為“后華盛頓共識”，或“后新自由主義”。

沙利文演說中也指出，在新自由主義時代，產(chǎn)業(yè)政策并不流行，他未明說的是產(chǎn)業(yè)政策因政治不正確，已成為一個負面的字眼，因此他用“產(chǎn)業(yè)策略”作為委婉的替代。

新自由主義與結構主義的爭議之中，國家的角色是重點，即所謂的“國家抑或市場”之爭。新自由主義學派認為國家應該盡量避免干預市場的運作，因為市場結果最符合效率，而國家缺乏足夠信息做出正確的決定，干預可能會招致尋租行為。此外，在各種國家行為中，該學派將產(chǎn)業(yè)政策視為最壞的政策，因為產(chǎn)業(yè)政策意味著政府主動選擇并促進目標產(chǎn)業(yè)。而結構學派的主張恰恰相反，認為后發(fā)國家市場制度不完善，私人投資風險高，要追趕發(fā)達國家，國家必須要承擔風險、扮演推動工業(yè)化的重要角色，雖然產(chǎn)業(yè)政策要成功難度很高，但不可或缺。在中國語境中，大家對此爭議應不陌生，歷年來林毅夫與張維迎已為此高調(diào)地進行了多次辯論。簡言之，這兩個學派都各有其理論支持，這樣的爭辯在各國的發(fā)展歷史中也并不少見。本文無意進入爭議本身，而是要探索主流意識形態(tài)的興衰及其與時代背景的關聯(lián)。

東亞的讀者必然對后發(fā)國家產(chǎn)業(yè)政策的邏輯甚為熟悉，目的就是扶植本地的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)，促進工業(yè)化與現(xiàn)代化，以迎頭趕上西方；各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策會有差異，會隨著發(fā)展階段而變遷，也會依據(jù)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則而變化，但要發(fā)展自身生產(chǎn)力的政策目標是清晰的，同時社會對此目標也有共識。其實，若檢視發(fā)達國家的發(fā)展歷史就會發(fā)現(xiàn)，除了工業(yè)革命領頭羊英國之外，其他國家在追趕英國時，都曾以各種方式扶植自身的幼稚工業(yè)。例如，美國開國領袖之一漢密爾頓就曾倡議以產(chǎn)業(yè)政策推動工業(yè)發(fā)展。

相較于后發(fā)者施行產(chǎn)業(yè)政策是為了追趕先進者，拜登的產(chǎn)業(yè)政策卻與此有差異。美國雖然國力開始下降，但整體而言仍是世界超強國，在全球眾多產(chǎn)業(yè)價值鏈中占據(jù)掌握尖端技術的高位，只是未必掌握價值鏈下端實際制造的部分。這也多源于掌握技術的美國跨國企業(yè)，數(shù)十年來逐步將制造部分移往國外，但仍能由知識產(chǎn)權及金融租金獲取豐厚利潤。例如，據(jù)估算，美國企業(yè)在全球半導體價值鏈仍占有約四成左右的產(chǎn)值。此次美國的目標產(chǎn)業(yè)選定半導體與綠色能源產(chǎn)業(yè)，主要出于所謂國家安全的考慮，要維持全球領導者的位置，與后發(fā)國家追求工業(yè)化的動機并不完全相同。

根據(jù)澳大利亞學者琳達·韋斯（Linda Weiss， America Inc.？： Innovationand enterprise in the national security state . Ithaca： Cornell University Press， 2014）的觀點，美國在“二戰(zhàn)”后的產(chǎn)業(yè)政策，基本是在“冷戰(zhàn)”環(huán)境下以國家安全為最優(yōu)先考慮，是為了維持在軍事上的領先而追求技術領先，商業(yè)發(fā)展并非目標，因此其實并非如弗雷德·布洛克等人所認為的“隱藏式產(chǎn)業(yè)政策”（F.Block， & M. Keller， eds.， State of Innovation： The US governments role in technology development ， Boulder， CO.： Paradigm， 2011）。尤其在一九五七年，蘇聯(lián)出乎美國意料地成功發(fā)射了人造衛(wèi)星之后，開啟了美蘇的太空及軍備競賽，而美國為此設立了國防高等研究計劃局（DARPA） 及美國國家航空航天局（NASA） 等專責機構。不過，因為美國社會有反對大政府的傳統(tǒng)，雖可支持國安計劃，但較難長期支持經(jīng)濟性的產(chǎn)業(yè)政策。因此，在制度設計上，國安單位必須與企業(yè)合作來推動研發(fā)新科技，能預期最好的結果是國安單位得到國安所需的創(chuàng)新性科技，而企業(yè)得以在市場上推出新產(chǎn)品獲利。

然而，這種二元目標、產(chǎn)生多種用途技術的計劃方式成敗互見。確實，有時候不計成本的國安計劃，會有豐富的外溢商業(yè)效果及影響，例如，著名的互聯(lián)網(wǎng)的誕生，就是源于美國國防部要維護信息輸送安全的計劃。不過，這種官商關系的安排有另一種可能的結果，即當企業(yè)發(fā)現(xiàn)市場潛在的利益可能遠大于參與國防計劃時，就可能會放棄參與國安計劃，而國安單位對此卻難以直接干預。美國半導體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展即是這樣的案例。這正是此次拜登政府需要大動作來挽回半導體生產(chǎn)外移的背景因素。

美國既缺乏如東亞的專責推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機構，也缺少此方面的政策工具與經(jīng)驗。因而，此次拜登政策的扶植方式是對目標產(chǎn)業(yè)的投資提供補貼，除要求本地生產(chǎn)，也要求逐步提高本地成分的比例，并排除中國等地的成分。該政策雖已在近兩年大幅提高了目標產(chǎn)業(yè)在美國的投資，但在相當程度上搶奪了歐、日、韓等盟友的投資，亦即開啟了盟友間的補貼競爭。這不免令人聯(lián)想到發(fā)達國家在兩次世界大戰(zhàn)之間以鄰為壑、使經(jīng)濟蕭條惡化的經(jīng)貿(mào)政策。

這也顯示出如今政治與資本間的關系更加復雜。美國早已將大多數(shù)產(chǎn)業(yè)鏈的“制造”部分外包出去，僅通過補貼的方式能達到何種成效？例如，至今法案中最受矚目的電動車及其電池部分，補貼的標準是要求汽車在北美組裝生產(chǎn)，其所用電池零組件及關鍵礦產(chǎn)則至少要有一定比例在北美生產(chǎn)（此比例會逐年提高），并且不能含有來自中國、俄羅斯、伊朗及朝鮮企業(yè)的成分。新規(guī)定于二0二四年初開始生效之后，符合補貼資格的車型數(shù)目已大幅減少。只是或許為了因應歐洲的抗議，法案在施行細節(jié)上又設了一個后門，即若用租賃而非購買，則可避開以上規(guī)定。這樣的政策設計是否能誘發(fā)足夠新的相關投資，使得未來合格的車型數(shù)目逐步增加，則難免令人存疑。這一規(guī)定的背景是中國企業(yè)在電動車相關產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)占據(jù)了領先的地位。

再則，拜登政府的幾大法案雖聲勢浩大，卻沒能得到社會太大的認同。相對照，東亞施行產(chǎn)業(yè)政策時基本得到社會高度的支持。這應涉及拜登產(chǎn)業(yè)政策的動力，以及其是否響應了社會的需求。

拜登的政策宣稱借用羅斯福新政的理想與架構，然而現(xiàn)今與當時的情境差異甚大。當年羅斯福推動新政的動力，來自社會對改革及重建美國經(jīng)濟的期待。當時經(jīng)濟大恐慌未已，社會主義運動影響甚大，民主黨精英對新政方案有相當共識，因此推出新政可說是高度響應了社會的期待，并得到社會的支持，這與當今的情形截然不同。今日美國民粹政治起著主導作用，民主黨被認為已成為一個代表高教育程度者的政黨，且近年來高度受到覺醒文化的影響，諸群體各自擁抱各自的價值與目標，包括環(huán)保、性別、族群等政治正確性議題，對于如何因應變局缺乏共識。換言之，羅斯福新政方案無法成為此時替代新自由主義的主導性意識形態(tài)。

拜登政府將法案定名為《降低通脹法案》，也應是認識到公眾最關心的是降低通脹，而不是促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再則新投資多為了避開工會而落腳于支持共和黨的紅州，更難以產(chǎn)生爭取選票的作用。故法案或難有助于提升拜登連任的機會。而可能接任的特朗普雖也反對新自由主義政策，但已表明不支持拜登的舉措，宣稱他仍將運用提高關稅的方式來推動民粹式政策。簡言之，拜登雖借用羅斯福新政的架構，但今日美國各方面皆大不同于當年了。

在過去數(shù)十年中，新自由主義無疑居于世界主導地位。尤其是在“冷戰(zhàn)”結束后，美國領導地位達到巔峰，因而流行“歷史終結論”，即美國領導的國際秩序是唯一選項，而新自由主義似成為永久性的普世真理。然而，也就是二十多年后，拜登政府即已宣告拋棄新自由主義，推動政策大轉向。新自由主義支持了過去數(shù)十年來國際經(jīng)濟體制的自由化，影響深遠，而它作為意識形態(tài)，仍然會持續(xù)存在并發(fā)揮影響，但當美國政府不再遵奉它為治理全球的范式后，它就失去主導全球的位置了。換言之，這也提醒我們，國際經(jīng)濟秩序下主導性意識形態(tài)是會變動的，過去這數(shù)十年來以新自由主義為依歸，只是這一個特定階段的發(fā)展，并非任何階段都會如此。

本文在論及新自由主義的興衰之時，為何要注明是“這一輪”呢？這是因為歷史上曾經(jīng)發(fā)生過轉換，并且也不能確定未來是否會再出現(xiàn)。新自由主義之“新”是區(qū)別于主張自由放任的古典自由主義的。在二十世紀初期，第一次世界大戰(zhàn)顛覆了舊有的國際秩序，隨后又出現(xiàn)為期甚久的全球經(jīng)濟大恐慌。政治經(jīng)濟的危機引發(fā)了激烈的理論爭議，批評者認為正是自由放任的古典自由主義政策帶來了危機。為此在三十年代后期，自由主義者也推出了強調(diào)規(guī)則與秩序而非自由放任的修訂版本，稱之為新自由主義（近年這一輪的新自由主義也不主張自由放任，不過是七十年代以后針對其之前發(fā)展的新版本）。當時社會主義運動勢力龐大，而在改良式資本主義陣營內(nèi)，則醞釀出日后羅斯福所推動的新政模式，即社會民主以及凱恩斯經(jīng)濟調(diào)節(jié)方案。“二戰(zhàn)”后美國領導建立的新秩序，就是以此意識形態(tài)為基礎。

然而，到了七十至八十年代，這一輪新自由主義范式卻開始興起。當時美國領導建立的“二戰(zhàn)”后國際經(jīng)濟秩序已陷入困局，新政模式失效，導致經(jīng)濟停滯與價格上漲并行，也帶來對既有模式的全面檢討。在經(jīng)濟學界，自由市場學派日益活躍，政治上則由新保守派出線掌權，包括英國的撒切爾與美國的里根等。于是在八十年代，在美英領導下，開啟了這一輪的新自由主義時代，美國政治由新政模式轉向新保守主義，由規(guī)范資本轉向配合資本。這一轉向可說是對戰(zhàn)后新政改良模式的反彈。

在此簡述一下美英兩個新舊國際秩序領導國的主導意識形態(tài)的變化。英國在十九世紀初轉向自由主義范式，部分源于新興勢力要求廢除舊有壟斷權力，之前在英國上升時期采取的是非自由主義的方式，經(jīng)濟發(fā)展的成功也推動了自由主義論述的蓬勃發(fā)展。當時英國配合其殖民政策，采取單邊自由貿(mào)易。之后世界均勢變化以及大戰(zhàn)等因素，結束了英國領導的時代。在兩次世界大戰(zhàn)之間，歐美國家進入以鄰為壑、經(jīng)貿(mào)秩序混亂的狀態(tài)。在“二戰(zhàn)”后，美國重建國際經(jīng)濟秩序時，是以羅斯福新政模式為主導意識形態(tài)范式。而二十世紀七十至八十年代美國陷入困境，在既有模式難以為繼之后，轉向新自由主義與新保守主義。而在進入二十一世紀二十年代后，美國又為因應新的危機，而放棄新自由主義范式，但尚未有成熟的替代方案。

歷史性地看，新自由主義范式能否成為主導性意識形態(tài)，主要還是取決于國際秩序領導者的選擇，他們會依據(jù)當時認為何種意識形態(tài)適合其統(tǒng)治的需要而定，會受到社會沖突以及意識形態(tài)競爭的影響，與國際秩序發(fā)展階段相配合，也有歷史延續(xù)性因素。如阿瑞吉（Giovanni Arrighi）等指出，國際資本主義體系有其發(fā)展周期，而當今體系早已進入周期后期的金融化階段，貧富分化且社會秩序混亂；這種情況類似于卡爾·波蘭尼（Karl Polany i）在《大轉型》中所呈現(xiàn)的二十世紀初社會對自由市場的激烈反彈，此次可說是他所討論的翻轉的再次出現(xiàn)（[ 意] 喬萬尼·阿瑞吉、[ 美] 貝弗里·西爾弗等：《現(xiàn)代世界體系的混沌與治理》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店二00三年版；[ 英] 卡爾·波蘭尼：《大轉型》，浙江人民出版社二00七年版）。不過，依據(jù)以往的經(jīng)驗，社會沖突如何影響統(tǒng)治方式，其間關系錯綜復雜，未有一定模式。如今發(fā)達國家的局勢所呈現(xiàn)的是傳統(tǒng)工運衰退、中產(chǎn)階級消減、社會結構不同于以往，出現(xiàn)托馬斯·皮凱蒂（Thoma sPike t t y）稱之為“婆羅門左翼”的高教育程度的專業(yè)族群，主導左翼意識形態(tài)的發(fā)展，原先“二戰(zhàn)”后代表工人的左翼政黨，近數(shù)十年來卻轉而來代表這些專業(yè)族群（Thomas Piketty， Capital and Ideology ，translated by A. Goldhammer， Cambridge， Mass.： The Belknap Press of HarvardUniversity Press， 2020），然其難以因應下層民意，以致民粹政治盛行。

無疑，社會沖突及其帶來的民粹政治，應是推動此輪新自由主義時代結束的主要背景因素。然而，在今日美國，國內(nèi)分歧嚴重，局勢充滿不確定性，兩大政黨都未能提出一致性的替代新自由主義的理論范式。

現(xiàn)實中，國際經(jīng)濟秩序更是處于混沌之中。美國拜登政府的產(chǎn)業(yè)政策除了“抗中”之外，也呈現(xiàn)以鄰為壑的傾向，類似兩次世界大戰(zhàn)之間歐美國家經(jīng)貿(mào)的情況，不知道此次是否會重蹈覆轍。

今日新自由主義雖開始失去主導地位，然而知識界有其相對的自主性及影響力，該學派支持者未必會同意這是對其范式的否定。不過進入新世紀以來，因為各種因素，國際經(jīng)濟學界對于產(chǎn)業(yè)政策的討論也在發(fā)生變化，關注這一議題的學者逐漸增加。原因可能是多元的，包括發(fā)達國家在研發(fā)領域的相互競爭、二十世紀七十年代以后發(fā)達國家的生產(chǎn)力增速減緩、亟須因應氣候變遷、歐盟在數(shù)字革命中的落后以及中國的崛起等因素。原本“二戰(zhàn)”后關于產(chǎn)業(yè)政策的討論，是源于發(fā)展經(jīng)濟學為協(xié)助后發(fā)國家發(fā)展經(jīng)濟。至今，關切重點卻又轉移到發(fā)達國家的自身議題上了。在現(xiàn)實中，自二00八年金融危機以及其后的經(jīng)濟大衰退以來，發(fā)達國家施行產(chǎn)業(yè)政策的次數(shù)開始增加，近來更是顯著地加快了速度。

換言之，在拜登政府提出大轉向之前，歐美經(jīng)濟學界已開始對產(chǎn)業(yè)政策有較多正面的關注，不過，相較于新自由主義，對產(chǎn)業(yè)政策的討論恐怕仍處于經(jīng)濟學界較邊緣性的位置。官方的轉向絕不意味著新自由主義影響力的立即消失，其在經(jīng)濟學界以及知識界的影響力仍將持續(xù)并顯著存在。

美國拜登政府自二0二一年開始批評過去的新自由主義政策，并轉而積極推動產(chǎn)業(yè)政策。作為國際經(jīng)濟秩序的領導者，美國的轉向清楚顯示數(shù)十年來，新自由主義作為全球主導性意識形態(tài)的地位已經(jīng)結束。與“歷史終結論”的崩壞相配合，新自由主義的“普世優(yōu)越性”也隨之消減。雖然新自由主義仍會持續(xù)發(fā)揮影響力，不過人們已將其地位置于不同的層面來考慮，亦即隨著這輪新自由主義政策引發(fā)社會沖突、國際經(jīng)濟體制動蕩，體制領導者試圖改變主導性意識形態(tài)。在此國際經(jīng)濟秩序進入混亂之際，對于新自由主義相關爭議的思考，應超越簡單化的“國家抑或市場”的模式，而將其置于更復雜的歷史情境中考慮。當然，國際經(jīng)濟秩序主導性意識形態(tài)的混亂，也凸顯了我們亟須思考合理的國際秩序等重要議題。