省際交界地區(qū)協(xié)同立法案例分析及啟示

袁政

黨的十八大以來，我國相繼部署了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就。其中省際交界地區(qū)處于協(xié)同發(fā)展最前沿，其協(xié)同發(fā)展模式、遇到的障礙、采取的措施有代表性、典型性、示范性。在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，涉及對原有屬地法規(guī)、政策、習慣做法的調(diào)整較多，通過立法手段對調(diào)整事項進行約定或確定是保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行穩(wěn)致遠的重要支撐。本文選取長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)、大熊貓國家公園等省際交界地區(qū)協(xié)同立法案例進行分析，以期總結(jié)出一些經(jīng)驗做法，并探討加強區(qū)域協(xié)同立法的有效途徑。

一、跨區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)

關(guān)于跨區(qū)域協(xié)同立法，我國已有不少地區(qū)進行了實踐，但長期以來缺乏明確支持性的法律依據(jù)。該情況在2022年有了改變。2022年3月修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十條、第四十九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。2023年3月修正的《中華人民共和國立法法》第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施。以上條款均是根據(jù)實際需求和實踐經(jīng)驗新增內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供了明確的支持性法律依據(jù)，這正是落實立法法第九條關(guān)于“堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”的體現(xiàn)。

二、省際交界地區(qū)協(xié)同立法案例分析

省際交界地區(qū)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最前沿，該類地區(qū)的協(xié)同立法更具有典型意義和示范價值，本文選取長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)的協(xié)同立法案例進行重點分析。考慮到大熊貓國家公園的協(xié)同立法也有代表性，故將其一并納入案例進行分析。

（一）長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。2019年10月25日，經(jīng)國務(wù)院批復，國家發(fā)改委印發(fā)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，面積約2413平方公里（目前實施的先行啟動區(qū)面積約660平方公里），區(qū)域定位為一體化制度創(chuàng)新試驗田，具體任務(wù)包括加強地方立法研究，為一體化示范區(qū)改革創(chuàng)新探索實踐提供法制保障。

為了促進和保障示范區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏，滬蘇浙三省市人大常委會共同研究，起草了關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定，于2020年9月由各自人大常委會表決通過。隨后，三省市人大常委會再次共同研究起草促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例，于2024年3月底分別表決通過。這部條例對相關(guān)方面的協(xié)同合作方式、管理職責權(quán)限、建設(shè)發(fā)展要求等進行了全面系統(tǒng)的約定。

（二）橫琴粵澳深度合作區(qū)。橫琴合作區(qū)位于廣東省珠海市與澳門特別行政區(qū)毗鄰區(qū)域，為一海島，總面積約106平方公里。2021年9月5日，中共中央、國務(wù)院正式公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，明確橫琴合作區(qū)實施范圍、戰(zhàn)略定位，并提出研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供制度保障。

由于橫琴合作區(qū)范圍均在廣東省境內(nèi)，所以涉及橫琴合作區(qū)的地方立法由廣東省人大開展。廣東省人大常委會分別于2021年9月16日、2023年2月8日通過了《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》和《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》，為跨行政區(qū)、跨社會制度協(xié)同發(fā)展體制機制、產(chǎn)業(yè)促進、社會治理提供了法制基礎(chǔ)。

（三）大熊貓國家公園。2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過《大熊貓國家公園體制試點方案》。2021年9月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立大熊貓國家公園的批復》，大熊貓國家公園正式設(shè)立，地跨四川、陜西、甘肅三省，總面積21978.44平方公里。2023年7月31日，川陜甘三省人大常委會同日公布了關(guān)于加強大熊貓國家公園協(xié)同保護管理的決定，四川省人大常委會還公布了《四川省大熊貓國家公園管理條例》，由此形成三省決定+四川條例的地方立法體系。

三、省際交界地區(qū)協(xié)同立法的特征

分析橫琴、長三角一體化示范區(qū)、大熊貓國家公園及其他協(xié)同立法案例可發(fā)現(xiàn)，在工作組織、文本內(nèi)容等方面具有諸多特征。

（一）建立跨省協(xié)同工作機制。在長三角區(qū)域，滬蘇浙皖四地人大常委會于2018年簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，建立了立法協(xié)同機制，為區(qū)域協(xié)同立法起到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。在京津冀地區(qū)，三地人大常委會在2015年分別通過了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，建立了法制工作機構(gòu)聯(lián)席會議機制和立法協(xié)同工作會議機制，從2015年至2023年已召開十次京津冀人大立法協(xié)同工作機制會議，以高質(zhì)量協(xié)同立法有力推動了京津冀協(xié)同發(fā)展走深走實。基于實踐經(jīng)驗總結(jié)，2023年修改的立法法增加第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。

（二）省級人大常委會為立法主體。在實踐案例中，跨省協(xié)同立法的主體均為所涉省級人大常委會。從設(shè)立的法律文件所涉及的區(qū)域看，橫琴、長三角一體化示范區(qū)、大熊貓國家公園均只涉及省、直轄市內(nèi)部分市縣區(qū)，從空間范圍看，似乎不必由省級人大常委會出面立法，只在市縣層面即可解決，而且立法法第八十三條已明確設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要可以協(xié)同制定地方性法規(guī)。針對這一問題，分析認為：一是立法內(nèi)容涉及省級層面事項，超出市縣權(quán)限，需要獲得省級認可；二是跨省協(xié)同，更多的是體現(xiàn)省際之間協(xié)作，由省級層面辦理更合適；三是體現(xiàn)省級層面對合作的重視，除了由省級人大常委會立法，一般還會建立省級層面的協(xié)調(diào)機制。

（三）工作同步、流程同時的工作推進機制。各地協(xié)同立法均采取了“共同工作、分別審議、同步推進”的工作機制。以《關(guān)于加強大熊貓國家公園協(xié)同保護管理的決定》為例，最初由四川省啟動大熊貓國家公園立法工作，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在三省保護措施、標準不一致的問題，于是四川省人大常委會向甘肅省、陜西省人大常委會提議協(xié)同立法。三省人大常委會于2022年底商定開展大熊貓國家公園保護管理協(xié)同立法，后召開多次協(xié)調(diào)會，于2023年7月在成都召開座談會，統(tǒng)一了“三省決定”名稱，議定了“三同步”工作機制：即三省同步審議、同步公布、同步實施。隨后，2023年7月下旬，三省人大常委會分別按照法定程序?qū)徸h決定草案，7月31日同日公布了各省制定決定，10月1日起同步施行。

上海、江蘇、浙江三省市人大常委會制定《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》和《促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》的過程同樣按照共同起草、共同調(diào)研、共同修改的工作機制，和同步審議、同步通過、同步實施推進機制。

（四）先決定、后條例的實施步驟?？鐓^(qū)域協(xié)同發(fā)展地區(qū)協(xié)同立法，一般是先有國家級文件，再有關(guān)于管理體制機制的條例，再有涉及多方面內(nèi)容的條例?？缡〖壭姓^(qū)的功能區(qū)域，由國家層面進行設(shè)立，因此需要由國家層面出臺指導性文件。國家文件，體現(xiàn)的是國家戰(zhàn)略、國家意志，一般要確定區(qū)域的范圍、定位、建設(shè)內(nèi)容、發(fā)展原則、目標等大方向內(nèi)容。為落實國家文件，地方出臺更具操作性的實施性文件。跨省協(xié)同，首先要解決體制機制問題，所以一般先有關(guān)于管理體制機制的決定。其他事項面廣、內(nèi)容多、細節(jié)龐雜，且需要一段時間的摸索試驗，所以條例出臺時間最晚。

（五）以管理體制機制為重點的決定?，F(xiàn)有的省際交界地區(qū)的決定，一般僅就區(qū)域范圍、定位、管理體制機制進行規(guī)定，內(nèi)容較簡單。如《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，共7條，包括區(qū)域范圍、建設(shè)原則、管理體制、協(xié)調(diào)機制等內(nèi)容；《關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》共5條，包括區(qū)域范圍、管理體制、賦權(quán)方式等內(nèi)容；《關(guān)于加強大熊貓國家公園協(xié)同保護管理的決定》因后續(xù)沒有三省市協(xié)同出臺的條例，所以內(nèi)容多一些，共19條，包括目標、原則、協(xié)調(diào)機制及關(guān)于信息共享、規(guī)劃建設(shè)、文化推廣、監(jiān)督檢查等方面的原則性要求。

（六）以區(qū)域治理為重點的條例。條例內(nèi)容較豐富，對區(qū)域發(fā)展涉及的重要事項進行較全面的規(guī)定。如《促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》共九章66條，包括治理體制、規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展、江南水鄉(xiāng)文化、公共服務(wù)、法治保障等內(nèi)容；《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》共八章66條，包括治理體制、規(guī)劃建設(shè)與管理、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、推動琴澳一體化發(fā)展、法治保障等內(nèi)容。分析長三角一體化示范區(qū)和橫琴兩個條例可發(fā)現(xiàn)，條例具有以下特征：一是落實國家戰(zhàn)略，將落實長三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展國家戰(zhàn)略作為立法目的，將《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》作為立法依據(jù)，對總體方案確定的目標任務(wù)、重點工作等內(nèi)容進行法律約定；二是著力于破解區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機制障礙，設(shè)立多方參與的決策機構(gòu)和獨立運行的執(zhí)行機構(gòu)并賦予相應職責權(quán)限，通過政府間協(xié)議、委托授權(quán)、跨區(qū)域許可、共同管理等方式對區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、規(guī)劃管理、項目建設(shè)、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護等工作做出安排；三是注重推動發(fā)展，對重點產(chǎn)業(yè)準入、產(chǎn)業(yè)聚集、技術(shù)創(chuàng)新、金融支持、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面提出要求；四是注重保障和改善民生，圍繞居民生活需求，支持打造水鄉(xiāng)文化帶和江南水鄉(xiāng)文化品牌，便利澳門居民生活就業(yè)，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共數(shù)據(jù)、人才服務(wù)等公共服務(wù)共建共享，提高居民對協(xié)同發(fā)展的獲得感、認同感；五是注重法制保障，從立法、執(zhí)法、司法、行政、標準化、法律服務(wù)等方面提出原則性要求，形成全流程、全方位的法制保障體系。

四、啟示

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》首次提出健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，支持省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。為區(qū)域協(xié)同發(fā)展地區(qū)進行立法保障是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要舉措，預計未來會有更多的跨區(qū)域協(xié)同立法實踐。通過前文的分析，總結(jié)出一些省際交界地區(qū)協(xié)同立法經(jīng)驗，并就加強區(qū)域協(xié)同立法進行分析和探討，供其他協(xié)同發(fā)展區(qū)域決策參考。

（一）建立協(xié)同機制是關(guān)鍵?？缡f(xié)同立法，需要相關(guān)省份在立法目的、文本內(nèi)容、工作時序等方面保持高度的一致性，需要統(tǒng)籌多地人大、政府等部門，建立高效溝通協(xié)調(diào)機制是必然要求。如京津冀三地共同研究出臺了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細則》四個協(xié)同立法制度文件，建立了法制工作機構(gòu)聯(lián)席會議機制和立法協(xié)同工作會議機制，從2015年至2023年已召開十次京津冀人大立法協(xié)同工作機制會議，以高質(zhì)量協(xié)同立法有力推動了京津冀協(xié)同發(fā)展走深走實。在長三角區(qū)域，滬蘇浙皖四地人大常委會于2018年簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，建立了立法協(xié)同機制，同樣為區(qū)域協(xié)同立法起到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，2023年修改的立法法增加第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。

（二）同步共同開展立法工作是有效做法。從已經(jīng)開展的跨省協(xié)同立法案例看，均采取了工作上共同開展、流程上同步推進、審議分別進行的工作推進機制。該模式為保障協(xié)同立法內(nèi)容的一致、進度的統(tǒng)一、宣傳普法效果起到了很好的作用。

（三）先決定、后條例，分步推進。橫琴粵澳深度合作區(qū)、長三角一體化示范區(qū)在立法保障實施步驟上均采取了先決定、后條例逐步推進的方式，先解決短期急需的理順管理體制問題，再深入謀劃全面發(fā)展。建議省際交界地區(qū)在立法步驟上，先制定以管理體制機制為重點的決定，對區(qū)域范圍、定位、管理體制機制進行規(guī)定，再制定以區(qū)域治理為重點的條例，對治理體系、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、法治保障等內(nèi)容進行全面規(guī)定。

（四）切實體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展訴求。推動協(xié)同發(fā)展，協(xié)同是手段，發(fā)展是目的，最終目的是以協(xié)同促進區(qū)域的發(fā)展。作為協(xié)調(diào)舉措之一的地方立法保障，其核心目標應當是推動區(qū)域發(fā)展。需要通過協(xié)同立法，在高端要素聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面獲得國家及所在地區(qū)的大力支持，在公共服務(wù)、人才引進等方面補足短板，在政策跨省共享、人員車輛跨省流動等方面消除障礙。同時，省際交界地區(qū)作為改革的探路者，在摸著石頭過河的過程中難免因認知的局限性、時代背景等原因而走彎路，希望能以立法形式切實建立容錯糾錯機制。