數字技術賦能中國政策性糧食監(jiān)管效能提升研究

陳會玲 常皓淇 黃艷 鐘鳴 高全勝

摘要：數字技術深刻推動著政策性糧食監(jiān)管的數字化轉型，并從根本上提升政策性糧食的監(jiān)管效能。構建數字技術下政策性糧食監(jiān)管效能提升分析框架，以經濟學前沿曲線理論模型分析數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管效能的基本原理，通過形塑機制、前置執(zhí)行機制、效能驅動機制和有效協(xié)同機制等闡釋數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管的作用過程。在此基礎上，深入分析實踐層面政策性糧食監(jiān)管中暴露的諸多矛盾，提出數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管效能的對策建議，主要包括：構建政策性糧食數字化監(jiān)管系統(tǒng)，推進政策性糧食相關領域監(jiān)管數字化，促進政策性糧食“三全監(jiān)管”數字化，建立健全政策性糧食數字化監(jiān)管保障體系等。

關鍵詞：政策性糧食；監(jiān)管效能；數字技術

中圖分類號：F323.7 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240102

基金項目：國家社會科學基金項目（20BGL163）。

Digital technology empowering Chinas policy-based grain supervision effectiveness

Chen Huiling1， Chang Haoqi1， Huang Yan1， Zhong Ming2， Gao Quansheng1

（ 1.School of Economics，Wuhan Polytechnic University， Wuhan， Hubei 430048； 2.Agricultural and Rural Bureau of Tianmen， Tianmen， Hubei 431700 ）

Abstract： Digital technology profoundly propels the digital transformation of policy-based grain supervision and fundamentally upgrades the regulatory effectiveness of policy-based grain. This paper constructs an analysis framework for the effectiveness of digital technology to empower policy-based food supervision， analyzes the basic principles of digital technology-enabled policy-based food regulatory effectiveness with the theoretical model of economic frontier curves， and explains the role process of digital technology empowering policy-based food supervision through shaping mechanism， pre-implementation mechanism， efficiency-driven mechanism and effective coordination mechanism. On this basis， this paper deeply analyzes the contradictions exposed in policy-based food supervision at the practical level， and puts forward countermeasures and suggestions for digital technology to empower the effectiveness of policy-based food supervision， mainly including： building a policy-based food digital supervision system， promoting the digitization of regulation in policy-grain-related fields， promoting the tri-full supervision digitization of policy-based grain， and establishing the policy-based grain digital supervision and guarantee system.

Key words： policy-based grain；supervision effectiveness；digital technology

2017年中央一號文件首次明確提出“政策性糧食”概念，而在糧食流通工作中，“政策性糧食”及其應用由來已久[1]。政策性糧食是實施宏觀調控的有力手段，是保障我國糧食安全的重要物質基礎，是治理中國糧食安全最重要的制度安排。權威文獻對政策性糧食的定義為，指政府指定或者委托糧食經營者購買、儲存、加工、銷售，并給予財政、金融等方面政策性支持的糧食，主要包括糧權屬于國務院的中央儲備糧、最低收購價糧和國家臨時存儲糧①，以及糧權屬于地方人民政府的地方儲備糧和地方政策性糧[2]。政策性糧食監(jiān)管工作是政策性糧食安全管理不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是政策性糧食數量真實，質量完好的重要保證[3]。政策性糧食監(jiān)管效能意指對監(jiān)管對象實施監(jiān)管行為的過程中資源的運用及其達成政策目標的程度，它包含政策目標和組織效率兩個維度，最佳監(jiān)管效能是指在達成目標的前提下實現組織運行的最優(yōu)經濟效率。數字技術是指包括區(qū)塊鏈、大數據、云計算、人工智能等多種技術的集合。通過數字化技術，未來數字技術將實現點對點、端對端的交互式連接，使得人與人、設備與設備之間的直接溝通更加便捷，進而使經濟運行成本大幅度降低并實現更高效率[4]。黨的十九屆五中全會強調：“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”[5]。在此背景下，數字技術正深刻推動著政策性糧食儲備監(jiān)管的數字化轉型，并從根本上改變政策性糧食儲備的監(jiān)管效能。

1 數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管效能的意蘊

1.1 建設高效監(jiān)管模式需要數字技術推進

傳統(tǒng)科層制的監(jiān)管模式，因其具有監(jiān)管雙方關系的從屬性、監(jiān)管信息流動的單向性、監(jiān)管客體的非自覺性等特征致使監(jiān)管效能偏低。激勵性監(jiān)管、協(xié)商性監(jiān)管等新型監(jiān)管模式能實現監(jiān)管客體的主動性和平等參與性而提升監(jiān)管效能，但這些監(jiān)管模式需要及時向分散的廣大參與者推送并接收激勵信息，其有效運作的條件依賴提供數據存儲、計算和傳輸服務的數字技術。

1.2 構建協(xié)同監(jiān)管格局需要數字技術支撐

從資源配置看，打造專業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管“三位一體”且中央地方協(xié)同、政群協(xié)同的監(jiān)管格局，實現精準監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，需要多方力量共同參與。在這個過程中，數據是關鍵的經濟資源，數字技術是硬核工具，需要借助該工具整合各方監(jiān)管主體，在給定的資源約束空間下提升監(jiān)管效能。

1.3 應對接續(xù)監(jiān)管失靈需要數字技術賦能

政策性糧食儲備安全方面接連出現問題，如“中儲糧萬噸小麥被遺忘7年”“政策性糧食收儲管理過程收受賄賂”“套取國家政策性糧食收購資金、補貼或價差”等違法違紀案件時有發(fā)生，絕大多數由監(jiān)管缺位錯位及監(jiān)管俘虜等失靈問題引起。這些涉糧案件的情況復雜，隱蔽性強，可以借助數字技術提升政策性糧食儲備的透明度和信息對稱度，消除涉糧領域機會主義行為的產生條件。

1.4 適應復雜監(jiān)管環(huán)境需要數字技術加持

當前，俄烏戰(zhàn)爭和極端氣候等將政策性糧食儲備的舉足輕重地位推向歷史新高峰，政策性糧食儲備“定海神針”作用凸顯，愈益引起高度重視，但科學研判糧情的基礎是獲取精準化、精確化和精細化的完備數據，需要借助大數據、區(qū)塊鏈等數字技術優(yōu)化糧情監(jiān)測，以探索基于實時動態(tài)信息的時空數據集成，應對突發(fā)事件的事態(tài)評估與處理，實現政策性儲備糧全鏈條智能溯源監(jiān)管，確保需要糧食的時候“調得動、調得出”。

2 數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管效能的基本原理

政策性糧食監(jiān)管效能的監(jiān)管效率和監(jiān)管目標二維關系可以利用經濟學的前沿曲線理論模型進行分析，如圖1所示。橫軸代表監(jiān)管目標達成，縱軸代表監(jiān)管效率，O點是原點，Smax表示監(jiān)管目標的完全達成，Emax表示最佳效率水平，C點代表監(jiān)管目標全部達成且監(jiān)管效率最佳的狀態(tài)。

在技術條件和經濟資源給定的條件下，監(jiān)管效率和監(jiān)管目標之間存在取舍關系，效能曲線用曲線EmaxFSmax表示，假設將曲線EmaxFSmax定義為監(jiān)管效能的初始狀態(tài)。如果其他條件不變，則監(jiān)管狀態(tài)將停留在曲線EmaxFSmax上任意一點；若存在技術改進，譬如數字技術的大量應用，有可能使曲線EmaxFSmax向外移動至曲線EmaxMSmax或EmaxNSmax，或曲線EmaxCSmax，相應地，在圖1中形成四條效能前沿曲線。其中，離原點越遠的曲線代表的效能水平越高，離原點越近的曲線代表的效能水平越低，隨著效能曲線向遠離原點方向推移，愈接近最佳效能狀態(tài)C點。C點代表最佳效率和完全達成目標的一種理想狀態(tài)，實際上，現實場景只能無限逼近理想狀態(tài)而不可能恰好處于該最佳狀態(tài)。達到C點存在三條非常規(guī)路徑，分別為路徑OC、路徑OEmaxC和路徑OSmaxC。路徑OC代表效率隨著目標達成度而同比例提升，即10%的監(jiān)管效率水平對應10%的監(jiān)管目標達成度，100%的監(jiān)管效率意味著監(jiān)管目標100%達成，稱之為效率和目標兼顧的均等路徑。路徑OEmaxC代表在達到最佳監(jiān)管效率水平下，數字技術應用所帶來的監(jiān)管目標實現程度的直線增加，暗含效率優(yōu)先的路徑選擇；路徑OSmaxC代表在監(jiān)管目標完全達成時，數字技術對監(jiān)管效率的直線式推升，暗含監(jiān)管目標優(yōu)先的路徑選擇。在現實經濟環(huán)境下，資源是稀缺的，目標和效率之間存在一定的替換關系，表現為凹向原點的監(jiān)管效能曲線，而路徑OEmaxC和路徑OSmaxC兩條非常規(guī)路徑不符合經濟規(guī)律。另外，均等路徑OC比較絕對，距離現實場景較遠，因此，路徑OC、路徑OEmaxC和路徑OSmaxC均可視為理想狀態(tài)而不予考慮?；诶硇匀思僭O，由于現實經濟中存在大量信息不對稱、合謀和欺騙等機會主義現象，監(jiān)管狀態(tài)下的效能漏損普遍存在，很難達到最優(yōu)狀態(tài)C點，故而，只能選擇監(jiān)管狀態(tài)的次優(yōu)水平，為分析方便，在效率目標兼顧的假設下，將N點定義為次優(yōu)狀態(tài)，面積NEmaxCSmax定義為效能漏損區(qū)域。達到次優(yōu)狀態(tài)N點的路徑，常見的思路是將效能曲線EmaxFSmax向外推移并漸次逼近N點，但是，如果約束空間給定，效能曲線EmaxFSmax的外移不切實際，必須借助外在擾動促進效能前沿曲線移動。數字技術具有這種力量，它可以突破資源約束空間，通過優(yōu)化內在監(jiān)管機制并創(chuàng)新外在監(jiān)管手段深度釋放監(jiān)管空間中的內在效率，實現監(jiān)管目標達成度的提升和監(jiān)管效率提升的“雙升”效果，進而實現從EmaxFSmax上的任一點躍遷至次優(yōu)態(tài)N點。

具體到政策性糧食這一分析對象，國家在實踐中已將監(jiān)管目標明確為保障儲備糧數量和質量安全，確保需要的時候“調得動、調得出”，這意味著政策性糧食監(jiān)管目標的實現是首要的，提升監(jiān)管效率則退居次要地位。但是，當前世界局勢進入新的動蕩期，作為“國之大者”，政策性糧食儲備意義尤為重大，糧食監(jiān)管效率和目標兼顧尤顯迫切。我國糧食儲備的實際狀況是“糧食儲備能力顯著增強”“政府糧食儲備數量充足，質量良好，儲存安全”[6]，由此可以推斷，政策性糧食監(jiān)管目標基本達成，需要外移監(jiān)管效能曲線以實現較高的監(jiān)管效率。在此基礎上，要解決的問題就轉化為，在監(jiān)管目標基本達成的前提下，如何利用數字技術釋放的技術紅利提升監(jiān)管效率，即如何實現效能狀態(tài)由曲線SmaxF（M）上的某點躍遷到更高效能水平曲線SmaxNEmax上的N點次優(yōu)狀態(tài)，實現帕累托改進。對這些問題的解答，需要深入分析數字技術對政策性糧食監(jiān)管的作用機制。

3 數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管效能的作用機制

數字技術對政策性糧食監(jiān)管賦能的關鍵在于它與制度、執(zhí)行能力、協(xié)調能力等影響因素有機融合，并通過形塑制度、自主執(zhí)行、內在驅動和有效協(xié)同等機制作用于監(jiān)管效能。

3.1 數字技術使內生性的前置執(zhí)行機制成為可能

管理者對制度的執(zhí)行能力，即有效實施決策并執(zhí)行相關制度，在政策性糧食監(jiān)管效能中起決定性作用。如果執(zhí)行不力，將使糧食儲備安全受到嚴重沖擊，這在歷史上有過慘痛教訓。清代晚期，雖然監(jiān)督體制完備，但因管理不善，執(zhí)行力度弱化，再加上對腐敗放任，“火耗”“糧耗”等陋規(guī)積弊太深，儲備制度在實施中有名無實，空做擺設，導致倉廒空虛，許多州縣的谷倉甚至空無一物，糧食倉儲制度由此衰敗沒落[7]。當前，中國政策性糧食儲備企業(yè)性質為國家所有，且多存在事后監(jiān)管，在達成政策性儲備糧監(jiān)管目標的過程中，存在執(zhí)行能力障礙的可能性。主要表現在：一是事后監(jiān)管因為信息不對稱、績效測度困難和合作中的效益分攤問題易造成執(zhí)行成本高昂，最終阻礙有效執(zhí)行能力的形成，導致監(jiān)管效能不高。二是監(jiān)管機構包括但不限于以公共利益或利他為目標，可能會以意識形態(tài)理由或利己動機而采取各種行動，可能存在搭便車和道德風險等執(zhí)行偏差問題，從而導致影響監(jiān)管者及立法者決策整治過程的“寬松”現象[8]。三是執(zhí)行能力是富有彈性的，涵蓋從無效到有效再到高效的系列“光譜線”，其取值范圍由監(jiān)管者的選擇偏好決定。監(jiān)管者可能有效發(fā)揮也可能有意隱藏其執(zhí)行能力，而選擇偏好可能受監(jiān)管“俘獲理論”的影響，因此監(jiān)管者和被監(jiān)管者的合謀會導致政策目標的嚴重偏離。

不同于傳統(tǒng)監(jiān)管模式下因執(zhí)行的事后性、選擇性和強制性等特征所導致的執(zhí)行能力偏差，數字技術內置的代碼具有直接實施的效力，一旦被使用，系統(tǒng)會按照數字程序指令自動執(zhí)行，不需要附加任何執(zhí)行機制，因此數字技術制度對網絡空間相關行為人的約束具有事前性和自動性，能夠實現全方位、無盲點的事前監(jiān)管，其內含規(guī)則的執(zhí)行具有實時性和前置性，能夠在一定程度上杜絕合謀和測度偏差等主觀行為[9]。同時，數字技術具有高度數字化和規(guī)范化的特征，其規(guī)制能力比傳統(tǒng)的成文法律制度條例更強悍更嚴密。

3.2 數字技術使內嵌的形塑機制成為可能

經過多年發(fā)展，中國已建成比較嚴密完備的政策性糧食儲備系統(tǒng)及管理制度。特別自2003年以來，糧食儲備管理的立法進程加快，黨中央、國務院及有關部委相繼出臺了一系列法律法規(guī)及部門規(guī)章來保障國家糧食儲備安全，全鏈條、多層面地強化監(jiān)管政策性糧食儲備。地方政府依照上位法漸續(xù)制定出相應的地方性管理辦法，如《上海市地方糧食儲備安全管理辦法》《關于陜西全省糧食和物資儲備系統(tǒng)深化改革轉型發(fā)展的實施意見》（陜糧發(fā)〔2019〕3號）等。據此，在制度框架層面，覆蓋全產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的監(jiān)管框架、中央和地方兩級監(jiān)管制度已成功構建，內容涵蓋質量安全監(jiān)管、糧油倉儲監(jiān)管和政策落實監(jiān)管等；在體制機制層面，中央儲備和地方儲備、糧食儲備和產能儲備、政府儲備和企業(yè)社會責任儲備相結合的糧食儲備多元化機制已經形成，中央儲備糧三級垂直管理體制改革已完成。

無論是法律法規(guī)、部門規(guī)章或地方性規(guī)章制度，這些政策性糧食監(jiān)管制度在形式上都是正式的成文制度，發(fā)揮著減少不確定性、穩(wěn)定經濟預期等作用，但成文制度具有不可避免的滯后性和不完全性。數字技術誕生后，制度可能會以代碼等數字或符號方式內嵌于技術中，代碼以軟件或硬件為載體，一旦該載體被使用，代碼自動發(fā)揮著強制性、即時性、無差別的規(guī)范作用，有利于避免“人情關系”和“轉圈糧”。譬如，基于人工智能技術的政策性糧食監(jiān)管系統(tǒng)和糧庫數字孿生系統(tǒng)，可助力實現政策性儲備糧的全流程追溯。因此，在法律領域，網絡空間的代碼技術就是制度，代碼即法律[10]。一方面，代碼與法律法規(guī)、習俗、慣例等成文或不成文制度一起共同規(guī)制人類行為，并形塑著互補性的制度結構。另一方面，數字技術制度填補了成文制度的制度漏洞，使得無縫隙制度成為可能，強力約束著利用制度漏洞的機會主義行為，譬如，多報虛報購糧款、虛假簽訂合同、轉圈糧等，進而為政策性糧食儲備監(jiān)管賦能。

3.3 數字技術使內在的效能驅動機制成為可能

數字紅利可以從三個方面推進監(jiān)管效能曲線向前沿移動。一是基礎性技術如大數據、人工智能等現代數字技術不僅降低了政策性糧食儲備企業(yè)員工的勞動強度，而且使信息完全和信息對稱成為可能，提升了信息數據的透明度和即時性，大大降低了制度的執(zhí)行成本和監(jiān)管部門的信息收集加工成本，使全流程監(jiān)管得以可能有效實施。例如，安徽省以信息化為現代監(jiān)管手段的“智慧皖糧”建設，實現了政策性糧食在線監(jiān)管“全覆蓋”，杜絕了人為操作影響，使糧食監(jiān)管觸角延伸到之前的“燈下瞎”，一定程度上遏制了違法違紀苗頭，并堵住了腐敗行為。二是數字技術的應用使得庫存糧實現智能化監(jiān)管，監(jiān)管效率得以大幅提升。現代化的倉儲技術如綠色倉儲、氮氣填充、低溫倉儲等保障了儲備糧食的品質，延長了宜存糧的保質時期，大數據和物聯網等數字化技術構建的糧食倉儲遠程智能化監(jiān)測預警系統(tǒng)可以精準監(jiān)測庫存糧，能夠保證政策性儲備糧的質量。三是數字技術可以通過電子監(jiān)管方式，實現“全天候”“無死角”全域監(jiān)管，有利于監(jiān)管的常態(tài)化、數字化和實時化，推進監(jiān)管數據的全程閉環(huán)，提升監(jiān)管效果反饋的及時性及科學決策的精準性，實現糧食購銷環(huán)節(jié)的穿透式監(jiān)管，有效提升政策性糧食監(jiān)管領域的執(zhí)法效能。

3.4 數字技術使統(tǒng)一有效的協(xié)同機制成為可能

傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，實施協(xié)同監(jiān)管會因組織協(xié)調成本高企而困難重重。一是對政策性糧食儲備部門的監(jiān)督檢查不可能全樣本實施，存在監(jiān)管盲區(qū)和小概率事件等“漏網之魚”。單憑監(jiān)管機構及直接利益相關者的力量難以避免監(jiān)管盲區(qū)，亟需以公共福利之名發(fā)動社會力量并輔之以“毛細監(jiān)管”式社會監(jiān)督。二是有可能存在監(jiān)管俘虜現象，監(jiān)管機構可能成為被監(jiān)管對象的合伙人，需要設計監(jiān)管方案，制定約束監(jiān)管主體合謀行為的法律法規(guī)。三是政策性儲備糧的監(jiān)管涉及國家發(fā)展和改革委、農業(yè)農村部、財政部、中國儲備糧管理有限公司、國家糧食和物資儲備局、各地垂管局、地方行政管理部門等眾多部門，部門間的協(xié)調成本巨大。數字技術顯示了強大的組織協(xié)同優(yōu)勢，它憑借互聯網、大數據以實現信息的有效收集和實時傳遞，不僅得以穿越協(xié)調障礙，顯著降低各部門間的溝通和協(xié)同成本，而且能夠通過網絡空間集聚社會力量有效實施社會監(jiān)管。

4 我國政策性糧食監(jiān)管存在的主要問題及剖析

4.1 政策性糧食監(jiān)管在專項整治發(fā)現的主要問題

為加強對國家糧食安全的護航，2021年以來全國范圍內展開糧食系統(tǒng)反腐風暴。一是中央紀委國家監(jiān)委在全國范圍內部署開展直接針對糧食購銷領域腐敗問題的專項整治。自2021年8月份專項整治以來，中央紀委國家監(jiān)委網站集中公布90起涉糧典型案例，一批“糧倉碩鼠”被揪出。全國各地聚焦糧食購銷領域腐敗問題，組織涉糧問題專項巡視巡察，通報了多起糧食儲備系統(tǒng)的腐敗案件。截止2022年4月15日，黑龍江查辦了6名省管干部，全省紀檢監(jiān)察機關共立案686件1 009人，采取留置措施92人[11]。二是國家糧食和物資儲備局開展全國糧食流通“亮劍2021”專項執(zhí)法行動，以收、儲、運、銷，政策性糧食銷售出庫和賬簿等方面為執(zhí)法重點，依法作出警告以上行政處罰145例，沒收違法所得28萬元，罰款183.58萬元。

公開報道數據顯示，黨的十八大以前涉及的糧食領域貪腐案件主要集中在地方縣市中儲糧直屬庫、縣糧食行政管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所及部分村級干部等，且大多數涉糧案件發(fā)生在縣級層面。黨的十八大以來糧食購銷領域違紀違法典型案件有增多趨勢，且具有涉案金額大、涉案人員級別高、危害后果嚴重的典型特征[12]。多個糧食主產區(qū)、主銷區(qū)均有涉糧案件，主要涉及業(yè)務主管監(jiān)管部門、國有糧食企業(yè)、基層糧庫，發(fā)案對象涉及糧食購銷領域及糧食行政管理部門“一把手”或主管負責人，包括省管干部和中管干部，涵蓋糧食收購、儲存、銷售和企業(yè)經營管理等各個環(huán)節(jié)，主要形式為套取政策性糧食收購資金及補貼資金、糧食直補資金、收受賄賂、貪污公款、內外勾結、創(chuàng)租尋租等?！翱考Z吃糧”主要手段包括：轉圈糧、升溢糧、空氣糧，低價收購高價入賬，虛開購糧發(fā)票，多報虛報購糧款，制造虛假糧油入庫單據，簽訂虛假合同，收入不入賬或修改賬目，截留糧款等。糧食系統(tǒng)購銷領域違紀違法問題突出，甚至在一些地方形成系統(tǒng)性、領域性頑癥，難以治理。

4.2 政策性糧食監(jiān)管實踐中存在問題剖析

4.2.1 儲備糧的公益性與承儲企業(yè)的營利性矛盾極易導致利益尋租

政策性糧食具有顯著的社會屬性和公共屬性，其糧權屬于國務院或地方政府，主要價值導向是追求公共利益最大化而非經濟效益，不能作為企業(yè)資產來進行管理，更不能作為企業(yè)商業(yè)經營牟利的手段。經營政策性糧食的企業(yè)大多為國家所有，亦稱政治性企業(yè)，在公益層面它偏重追求糧食的使用價值而非價值，但在法人層面它不得不考慮利潤最大化，因而折射出政策性糧食的公益性和糧食承儲企業(yè)利益訴求的偏向性之間的矛盾。尤其在國際貿易環(huán)境不確定性增強的背景下，“守住糧食安全底線”被擺到突出位置，政策性糧食的“定海神針”作用凸顯，其公共產品特性的重要程度大大超過商品價值的作用，公益性和營利性矛盾凸顯。從委托代理視角分析，政府委托儲備企業(yè)管理政策性糧食并確保庫存糧油實現“數量真實、質量良好、儲存安全”目標，但是作為代理人的企業(yè)，更多追求單位利益，因此儲備糧的糧權屬性和與儲備糧企業(yè)的收益屬性顯著不一致，致使糧食儲備諸利益相關者之間隱潛著道德風險、創(chuàng)租等委托代理問題。而且，政策性糧食儲備企業(yè)的委托代理問題具有特殊性，它屬于雙重委托代理關系，一重存在于中央政府（地方政府）和中儲糧集團（省儲備糧公司）之間，二重存在于中儲糧集團（省儲備糧公司）和直屬庫企業(yè)（地方政策性糧食儲備企業(yè)）負責人之間。它要求擁有糧權的政府實施二級監(jiān)督，由于監(jiān)督成本高昂，易引致內外監(jiān)督執(zhí)行乏力，加之基層糧庫管理混亂，“一言堂”現象嚴重，糧食企業(yè)及其負責人大概率會利用手中權力“雁過拔毛”，導致儲備糧監(jiān)管失靈長期存在。

4.2.2 監(jiān)管空間的廣域性與監(jiān)管力量的集中性存在矛盾

公開數據顯示，“十四五”初期，中儲糧集團在各地約建有920多個庫區(qū)。地方儲備糧庫的計算，按照2 844個縣級行政區(qū)，每個區(qū)建有1個糧庫來保守計算，全國糧食儲備庫總數將近4 000個，眾多政策性糧庫帶來巨大的監(jiān)管壓力。從地方監(jiān)管力量看：一方面，最有力的監(jiān)管存在于省級，但省級監(jiān)管半徑過大，難以覆蓋省、市、縣級所有糧庫。由于監(jiān)管乏力導致承儲企業(yè)購銷、儲存過程中摻雜使假、以次充好、壓價壓級、虧庫短量等違規(guī)問題[13]。另一方面，同級監(jiān)督多集中在省市級糧食主管部門及其儲備企業(yè)，而分散在市、縣等處于“神經末梢”的基層糧庫，既是糧食儲備監(jiān)管的重點，又是監(jiān)管難點，監(jiān)管不到位現象較為嚴重。因此，基層負責人及行政管理人員稍有懈怠，就可能玩忽職守而導致巨額損失。譬如，2009年河南省葉縣國家糧食儲備庫原主任因醉心于套取國家資金和大肆貪污，導致糧庫管理混亂，累計虧損1 300多萬元[14]。

4.2.3 業(yè)務運作的專業(yè)性與貪腐手段的隱蔽性極易引發(fā)同謀和窩案

政策性糧食儲備業(yè)務的專業(yè)性較強且相對封閉，具有比較典型的“鏈式”特點，環(huán)節(jié)多、鏈條長，跨區(qū)域、跨產業(yè)、跨城鄉(xiāng)，而從中央國有企業(yè)、地方國有企業(yè)到民營企業(yè)信息化建設逐級衰減，大量民營企業(yè)性質的糧食經紀人沒有納入歸集范圍，糧庫信息化建設未嵌入糧食購銷全鏈條，正向穿透、溯源的能力不強，既無法實現對收購、輪入糧食的溯源，也無法實現對銷售、輪出糧食流向的追蹤，糧食實物流管理處于空白地帶，全鏈條信息化監(jiān)管存在“盲點”，為監(jiān)管對象留下較大的作弊空間，容易發(fā)生“常出常補”“虛假輪換”“流向違規(guī)”等問題。

4.2.4 政策性糧食宏觀調控的統(tǒng)一性與數據信息的割裂性之間存在矛盾

據中儲糧集團公開數據顯示，“十三五”時期，近千個庫區(qū)“標準倉、規(guī)范庫”建設全面完成，中央儲備糧信息化糧庫覆蓋率達100%，省級儲備糧信息化糧庫覆蓋率超過90%[15]，為政策性糧食數據統(tǒng)籌奠定了較好的基礎，但在大數據大信息的融合方面仍然存在如下主要問題：一是信息化糧庫信息互聯能力有待提高，糧儲企業(yè)及儲備庫的信息網絡平臺與糧食儲備數據缺乏深度融合，地方統(tǒng)籌的糧食儲備數據信息化系統(tǒng)尚待完善。雖然目前部分省份已建成“智慧儲糧”，并實現覆蓋全省各糧庫的在線監(jiān)管，但很多省份尤其是基層糧庫信息化程度還比較低。二是倉儲物流的用戶信息、供求信息、運輸信息和庫存信息缺乏統(tǒng)籌整合，不利于即時掌握各地政策性糧食物流狀況。三是尚需要推動地方儲備糧系統(tǒng)信息化平臺的無縫連接，實現全國層面儲備糧信息的數字化和智能化。四是數字化設備的運營維護和更新迭代缺乏后續(xù)資金投入，對后期數據信息的接續(xù)聯通將產生負面影響。

5 數字技術賦能政策性糧食監(jiān)管的對策建議

5.1 構建政策性糧食數字化監(jiān)管系統(tǒng)

首先，構建基于區(qū)塊鏈的國家政策性糧食管理平臺。該管理平臺涵蓋來自各方的政策性儲備糧信息，包括省級綜合管理平臺、糧食電子競價交易平臺、糧食生產者、糧食加工企業(yè)、各級糧庫、應急管理部門、糧食物流、消費者等，可實現信息存儲、結算和交易，而底層端的數據只有相關管理者和監(jiān)管機構可以看到，進而實現精準監(jiān)管。其次，構建兩個子系統(tǒng)。一是建立基于區(qū)塊鏈的政策性糧食管理子系統(tǒng)。包括中央儲備糧數字化監(jiān)管子系統(tǒng)和地方儲備糧數字化監(jiān)管子系統(tǒng)。二是建立基于區(qū)塊鏈的糧食經營者管理子系統(tǒng)。這兩個子系統(tǒng)均可實現基本數據信息的存儲，同時將數字技術嵌入管理系統(tǒng)，許可監(jiān)管有關政策性糧食交易信息，實現監(jiān)管的實時性和自動性。最后，建立政策性糧食數據中心。在網絡設施的基礎上，通過強大的算力對國家政策性糧食平臺匯總的數據信息進行計算，反饋最優(yōu)監(jiān)管方案等。

5.2 促進政策性糧食“三全監(jiān)管”數字化

所謂“三全監(jiān)管”，即對政策性糧食實施全范圍、全流程、全鏈條監(jiān)管的數字化建設。首先，持續(xù)推進政策性儲備糧庫數字化工程，建成涵蓋中央到省、市、縣的全范圍數字化。提升基層糧庫信息化水平，加大省、市、縣兩級糧庫信息化投入力度，實行全國政策性糧食數字化全覆蓋，消除糧食監(jiān)管盲區(qū)。其次，落實儲備糧全流程數字化監(jiān)管。保證每筆儲備糧從計劃下達、入市收購、檢斤稱重、質量檢驗、倉儲保管到拍賣出庫的全程采用數字技術，保障數據公開透明、鉤稽精準、賬實相符，為糧食儲備監(jiān)管提供強有力數據支撐。最后，建成從田頭到餐桌的全鏈條糧食質量安全數字化追溯體系。強化對糧食生產、收儲、加工、消費等流通環(huán)節(jié)的質量監(jiān)管。

5.3 推進政策性糧食相關領域監(jiān)管數字化

首先，加快建設政策性糧食流通身份甄別系統(tǒng)。建立儲備糧識別的數學模型，使每一筆入庫的糧食都有獨特身份，優(yōu)化糧食識別的人工智能算法，對糧食流向等數據進行穿透式追蹤，自動甄別“轉圈糧”“空氣糧”等違規(guī)現象，使暗箱操作等違法行為無處遁形，確保各級政策性儲備糧食嚴格執(zhí)行輪換計劃。其次，加快推進數字化在糧食應急保障中的監(jiān)管應用。建設省級糧食應急指揮調度平臺，橫向聯通地方應急管理系統(tǒng)，縱向連接基層糧食儲備庫點及儲備地理信息系統(tǒng)，完善供應網點視頻監(jiān)控等功能，加強應急調運糧食的數字化監(jiān)管，保證應急調用程序規(guī)范，賬實相符。

5.4 建立政策性糧食數字化協(xié)同執(zhí)法長效機制

基于專業(yè)監(jiān)管機構、行業(yè)層面和基層行政管理部門建立多部門糧食督查數字平臺，促進數字化協(xié)同執(zhí)法。聯通垂管局、省糧食局執(zhí)法督查處、地方監(jiān)督管理科，以及糧食質量安全檢驗部門等的監(jiān)督檢查或檢驗數據，實現數據信息共享和分析，堵住督查環(huán)節(jié)漏洞，消除事權交叉，精準協(xié)商各部門間的監(jiān)督檢查事項和范圍，確保高效執(zhí)法。

5.5 建立健全政策性糧食數字化監(jiān)管保障體系

首先，建立政策性糧食數字化建設資金保障體制。設立政策性糧食數字化建設基金，設立數字化人才引進基金，實行?？顚Ｓ?，主要用于政策性糧食數字化建設、后期數字技術軟硬件的定期維護和更新迭代，以及急需緊缺人才的引進。高度重視政策性糧食數字化系統(tǒng)運營維護，保障系統(tǒng)正常運行。其次，建立數字化涉糧人才培育激勵機制。加快培育涉糧數字化人才，造就一批既懂數字技術又懂糧食經濟的復合型人才。采取有效激勵措施吸引德才兼?zhèn)涞哪贻p人從事糧食儲備相關工作，優(yōu)化業(yè)務人員年齡結構和學歷結構。最后，建立涉糧數字化監(jiān)管系統(tǒng)開發(fā)中心。引進數字技術團隊，深入鉆研基于大數據、區(qū)塊鏈、人工智能和云計算的糧食安全監(jiān)管應用系統(tǒng)，用數字技術彌補監(jiān)管漏洞。

參 考 文 獻

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