美國以“非北約主要盟友”地位拉攏肯尼亞

高群博

2024年5月23日，美國總統(tǒng)拜登在白宮舉行國宴，歡迎到訪的肯尼亞總統(tǒng)魯托。

5月22日至24日，肯尼亞總統(tǒng)威廉·魯托對美國進(jìn)行國事訪問。其間，美肯兩國就經(jīng)貿(mào)、援助、債務(wù)、反恐等多項(xiàng)議題達(dá)成協(xié)議。其中最引人注目的是美計(jì)劃將肯尼亞列為“非北約主要盟友”，反映出美欲將肯打造成在非戰(zhàn)略支點(diǎn)的圖謀。

美打出“組合拳”拉攏肯尼亞

魯托總統(tǒng)本次訪美不僅是近16年來非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人首次對美進(jìn)行國事訪問，還是近20年來肯總統(tǒng)首次正式訪美。美政府認(rèn)定本次訪問“意義非凡”，為魯托總統(tǒng)提供了“超規(guī)格接待”。美政府不僅派遣第一夫人吉爾·拜登去接機(jī)，還舉辦了有500名嘉賓出席的大型外交宴會(huì)，并邀請前總統(tǒng)奧巴馬等政要參加。國事訪問前，5月20日，美政府安排魯托訪問亞特蘭大參加著名黑人民權(quán)領(lǐng)袖馬丁·路德·金的紀(jì)念活動(dòng)。

除了極高的外交禮遇，美政府還為肯尼亞準(zhǔn)備了合作“大禮包”。雙邊關(guān)系上，拜登高調(diào)宣稱將推動(dòng)國會(huì)授予肯尼亞“非北約主要盟友”地位。這意味著，肯將成為撒哈拉以南非洲地區(qū)首個(gè)被美給予該地位的國家?！胺潜奔s主要盟友”是美國政府給予不屬于北約組織、但與美國軍方有戰(zhàn)略合作關(guān)系盟國的定位。2019年7月，特朗普政府給予巴西“非北約主要盟友”地位。美政府還宣布與肯尼亞建立“雙邊半導(dǎo)體和技術(shù)伙伴關(guān)系”，并根據(jù)美《芯片和科學(xué)法案》授權(quán)向肯提供資金，用于發(fā)展半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，意在將肯拉入美芯片產(chǎn)業(yè)“小圈子”。美政府還宣布建立美肯“氣候和清潔能源伙伴關(guān)系”。美國國際開發(fā)金融公司宣布將向肯提供金額為2.5億美元的新投資，用于支持其經(jīng)濟(jì)保障住房等城市配套設(shè)施建設(shè)。

援助上，美國聚焦反恐、社會(huì)治理等“重點(diǎn)領(lǐng)域”，進(jìn)一步加碼對肯資金、實(shí)物、信息情報(bào)等方面的支持。美國向肯援助16架直升機(jī)和多臺裝甲車裝備，以加強(qiáng)對肯安全部門的資金援助與反恐信息共享，并撥款擴(kuò)建美在肯的曼達(dá)灣軍事基地。針對肯司法體制改革、打擊貪污腐敗、清潔能源發(fā)展等議題，美國提出了一攬子援助計(jì)劃，累計(jì)承諾為多個(gè)項(xiàng)目提供超1800萬美元的援助資金。

美還針對肯尼亞最關(guān)注的債務(wù)問題提出了相關(guān)方案。訪問期間，美肯兩國元首共同宣布了“內(nèi)羅畢—華盛頓愿景”，呼吁主要債權(quán)國采取債務(wù)重組、暫緩還貸、取消保密條款等措施，并倡導(dǎo)國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)開發(fā)新的債務(wù)工具。拜登政府還承諾為世界銀行提供2.5億美元，用以設(shè)立“經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對基金”，幫助肯尼亞等重債國渡過難關(guān)。

在美政府拉動(dòng)下，美國私營企業(yè)也同步增強(qiáng)了對肯尼亞的商業(yè)合作。美國企業(yè)“永強(qiáng)資本”與肯國家公路管理局簽訂協(xié)議，將以公私合營的形式修建一條價(jià)值36億美元的高速公路，連接肯首都內(nèi)羅畢與港口城市蒙巴薩。該公路預(yù)計(jì)將在未來三至四年完工，建成后由美企運(yùn)營30年。美國微軟公司聯(lián)合阿聯(lián)酋人工智能巨頭G42同肯達(dá)成協(xié)議，計(jì)劃投資10億美元在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)數(shù)據(jù)中心，助力肯打造“草原硅谷”。

授予肯“殊榮”，蘊(yùn)含美多重考量

美授予肯尼亞“非北約主要盟友”地位，受到外界高度關(guān)注。這一重大戰(zhàn)略舉措背后蘊(yùn)含著美多重考量。

一方面是基于美肯兩國長期緊密的關(guān)系。自肯獨(dú)立以來，兩國一直保持著密切聯(lián)系。9.11事件后，美更是將肯定位為“反恐戰(zhàn)爭前線”。美看重肯地處非洲東海岸的地緣戰(zhàn)略價(jià)值，以反恐、軍援、培訓(xùn)等多種方式與肯開展安全合作，從而為美向紅海地區(qū)施加軍事影響力提供“跳板”。同時(shí)，美國等西方國家將肯視為對非投資首選地之一，不斷織密經(jīng)貿(mào)往來。2015～2021年，肯尼亞外國直接投資（FDI）總額的近60%來自西方國家。在美大力經(jīng)營下，肯在國際事務(wù)中更趨于與美“協(xié)調(diào)一致”，不僅多次在聯(lián)合國大會(huì)涉烏克蘭危機(jī)、巴以沖突等問題上追隨美國投票，還參與了美西方2023年末發(fā)起的“繁榮衛(wèi)士”紅海護(hù)航行動(dòng)。

另一方面，美之所以大力拉攏肯尼亞，還有將其打造為經(jīng)略非洲的“支點(diǎn)”、服務(wù)美“重返非洲”戰(zhàn)略需求的圖謀。政治上，美認(rèn)定非洲出現(xiàn)“民主倒退”，視肯為對非“輸出民主”的抓手。美對肯援助聚焦促進(jìn)“民主自由”、完善“人權(quán)法治”、扶持“公民社會(huì)”等符合美式價(jià)值觀的項(xiàng)目，意在推動(dòng)肯政治社會(huì)生態(tài)“西化”，將其打造為“非洲民主榜樣”。經(jīng)濟(jì)上，美國就建立“戰(zhàn)略投資貿(mào)易伙伴關(guān)系”（STIP）與肯進(jìn)行了多輪談判，有意將肯打造為“美非合作樣板”，打開美非互惠自貿(mào)合作的突破口。此外，《非洲增長與機(jī)遇法案》（AGOA）將于2025年9月30日到期，近期美議員雖提出將AGOA有效期延長至2041年的相關(guān)法案，但美政界就對非貿(mào)易模式仍有分歧。美也有意借強(qiáng)化對肯經(jīng)貿(mào)合作，探索發(fā)展法案到期后美非貿(mào)易“新模式”。美私營企業(yè)也瞄準(zhǔn)肯基礎(chǔ)設(shè)施、高新科技等領(lǐng)域，發(fā)起新一輪對肯“投資潮”。安全上，美今年在尼日爾、乍得兩國接連遭遇“撤軍風(fēng)波”，對在非“軍事收縮”焦慮心態(tài)加重，急欲借增強(qiáng)在東非的軍事存在維系其對非洲整體軍事影響力。因此美國有意借“非北約主要盟友”地位拔高美肯安全合作，從而確保其在東非軍事存在得以鞏固。

此外，美還有對肯尼亞“解圍”海地問題的“答謝”之意。近期，海地人道主義危機(jī)持續(xù)加劇，大量難民逃往美國，致美邊境地區(qū)管理壓力陡增。2023年，肯尼亞主動(dòng)申請主導(dǎo)新一屆對海地“多國安全支援團(tuán)”，承諾派1000余名維和警察。針對肯這一維和計(jì)劃，美承諾提供3億美元資金支持。無論行動(dòng)實(shí)效如何，這一決定都將幫助美國在一定程度上緩解邊境危機(jī)。

“盟友認(rèn)證”也非“投名狀”

也應(yīng)看到，美將授予肯“非北約主要盟友”地位的實(shí)際意義仍然有限。首先，“非北約主要盟友”地位便于加強(qiáng)美肯軍事合作，使肯部分享受北約成員國的安全合作待遇，包括與美合作進(jìn)行軍事科技研發(fā)、購買特定軍事裝備和技術(shù)、利用美國融資購買國防設(shè)備、獲得軍事培訓(xùn)等。但該地位有別于傳統(tǒng)意義上的共同防御協(xié)議，象征意義大于實(shí)際意義。除肯外，美國在全球還有17個(gè)“非北約主要盟友”，包括卡塔爾、巴西等，其與美國關(guān)系親疏程度不一，將它們一概視為“美國盟友”有失偏頗。

其次，“非北約主要盟友”地位為肯獲得了更多美國的關(guān)注和支持，但不代表肯就此放棄多元外交政策，徹底倒向美國。魯托將美在非推廣的“民主自由”視為強(qiáng)化與美關(guān)系的“墊腳石”，有意營造自身“支持民主”的形象。不過訪美期間，魯托總統(tǒng)接受美國有線電視新聞網(wǎng)采訪時(shí)也表示，“肯尼亞既不朝東也不朝西，而是朝前”，強(qiáng)調(diào)肯對外合作“不是選邊站”，凸顯外交自主。可以預(yù)料，未來肯將繼續(xù)通過在大國之間“走鋼絲”獲得更多發(fā)展利益。

2024年5月24日，在海地首都太子港，當(dāng)?shù)鼐鞂^往市民進(jìn)行安全檢查。去年10月，聯(lián)合國安理會(huì)通過決議，授權(quán)肯尼亞領(lǐng)導(dǎo)部署一支多國安全支援團(tuán)，協(xié)助海地恢復(fù)安全。

最后，美國對非經(jīng)略仍然存在“先天缺陷”。拜登政府上臺后，有意在對非外交上“補(bǔ)課”，彌補(bǔ)特朗普時(shí)期美非關(guān)系裂痕。自2022年以來，美發(fā)布對非新戰(zhàn)略、籌辦美非峰會(huì)、頻頻派遣高官訪非，都是在為“重返非洲”鋪墊造勢。但美國外交關(guān)注仍集中在歐洲、中東、朝鮮半島等熱點(diǎn)地區(qū)，且外交政策經(jīng)常伴隨選舉結(jié)果而發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，因此美國對肯尼亞和非洲的許諾存在很大不穩(wěn)定性。另外，美國對非投資合作以私營部門主導(dǎo)為主，私人資本往往會(huì)在行動(dòng)之前長期觀望，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行效率低下。如美國在非打造旗艦項(xiàng)目“洛比托走廊”，圍繞該項(xiàng)目已有多項(xiàng)協(xié)議達(dá)成，但項(xiàng)目核心——鐵路建設(shè)卻進(jìn)展緩慢。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心研究員卡梅倫·安德森甚至評價(jià)稱“美國至今在非還沒有鋪設(shè)一英寸的鐵路”，進(jìn)一步揭示了美國對非合作的結(jié)構(gòu)性弊端。

隨著世界變局加速演進(jìn)與大國博弈的日趨激烈，美西方在非洲對華發(fā)起地緣政治競爭的態(tài)勢也愈發(fā)凸顯。美西方以肯尼亞等“重點(diǎn)國家”為抓手拉攏非洲、對中非合作“挖墻腳”的意圖明顯，無形中為中非合作的深化帶來一定挑戰(zhàn)，但中非合作蓬勃發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)之勢不會(huì)因此改變。當(dāng)前，新一屆中非合作論壇開幕在即，中非合作迎來又一“機(jī)遇期”。中國應(yīng)緊抓機(jī)遇、順勢而為，適時(shí)調(diào)整對非合作的整體思路與實(shí)施路徑。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）