已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理實踐與思考

曹煒　武烽東　王雋雄

［關鍵詞］ 已驗收生產(chǎn)建設項目；水土保持；監(jiān)督管理；晉陜蒙接壤地區(qū)

［摘 要］ 隨著黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，生產(chǎn)建設項目集中區(qū)生態(tài)環(huán)境保護責任越來越重，水土保持監(jiān)督管理面臨著新形勢、新要求。為規(guī)范和加強已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理，有效管控人為水土流失，以生產(chǎn)建設活動集中、典型性突出的晉陜蒙接壤地區(qū)為研究區(qū)，通過已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作專項調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在已驗收生產(chǎn)建設項目中存在植物措施養(yǎng)護和工程措施管護不到位、未依法依規(guī)履行審批手續(xù)、水土保持重點防護對象出現(xiàn)水土流失，以及監(jiān)管部門人員和設備不足、水土保持法律法規(guī)不健全等問題，并從加強頂層設計、優(yōu)化職能銜接、創(chuàng)新監(jiān)管模式、加強部門聯(lián)動、完善考核指標、用好信用監(jiān)管等方面提出相應對策及建議，為已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作向“有實、有效”縱深發(fā)展提供支撐。

［中圖分類號］ S157[文獻標識碼]CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.001

［引用格式］ 曹煒，武烽東，王雋雄，等.已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理實踐與思考[J].中國水土保持，2024（6）：1-4.

水土保持是江河保護治理的根本措施，是生態(tài)文明建設的必然要求[1]。黨的二十大提出建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，隨著黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的深入推進和《中華人民共和國黃河保護法》的全面實施，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強新時代水土保持工作的意見》中提出的“依法落實生產(chǎn)建設項目水土保持方案制度，加強全鏈條全過程監(jiān)管”“針對不同區(qū)域、不同行業(yè)特點，明確差異化針對性要求，分類精準監(jiān)管”，為全面構建“縱向到底、橫向到邊”的水土保持監(jiān)管責任體系，提升人為水土流失全過程監(jiān)管效能提出了更高更嚴的要求[2]。

近年來，中央生態(tài)環(huán)境保護督查集中通報的典型違法案例中，屢屢出現(xiàn)已驗收生產(chǎn)建設項目人為水土流失問題。諸多典型違法案例反映出已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管仍存在“短板”，這與新時代生態(tài)文明建設、生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的要求明顯不相符，必須得到足夠重視。為實現(xiàn)水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展，促進水土保持監(jiān)督管理工作提質(zhì)增效，需要堅決落實中央水利改革部署，在全面深化改革進程中，加快健全系統(tǒng)完備、協(xié)同高效、務實管用的水土保持監(jiān)管制度體系進度，加強人為水土流失全過程管控，堅持目標導向，及時調(diào)整工作思路，補齊“短板”[3]。

筆者以生產(chǎn)建設活動集中、典型性突出、社會影響力廣泛的晉陜蒙接壤地區(qū)（以下簡稱“接壤區(qū)”）為研究區(qū)，通過實地調(diào)研已驗收生產(chǎn)建設項目人為水土流失防治情況和地方水行政主管部門對已驗收生產(chǎn)建設項目的水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)狀，總結工作實踐中的先進經(jīng)驗，分析當前已驗收生產(chǎn)建設項目存在的問題，探討對應的原因，并提出下一步提升對策及建議，希望能為全面貫徹落實水土保持法律法規(guī)各項要求，建立嚴格的水土流失預防保護制度，推動水土保持監(jiān)督管理工作向“有實、有效”縱深發(fā)展，筑牢國家重要生態(tài)安全屏障，引導構建綠色生產(chǎn)方式和生活方式，助力黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供決策支撐。

1 研究區(qū)概況

接壤區(qū)位于山西省西北部、陜西省北部和內(nèi)蒙古自治區(qū)南部接壤地帶，包括山西、陜西、內(nèi)蒙古3個?。ㄗ灾螀^(qū)）5個市14個縣（旗、區(qū)、市），總面積約5.4萬km2。因其獨特的自然資源稟賦、脆弱的生態(tài)環(huán)境和相對集中的生產(chǎn)建設活動，故被列為國家水土流失重點治理區(qū)和水土保持重點監(jiān)督區(qū)[4]。

接壤區(qū)因其特殊的地理位置和優(yōu)渥的自然資源稟賦，故基礎設施建設和能源開發(fā)活動持續(xù)保持在較高水平，各種生產(chǎn)建設項目挖填土石方、擾動地表、損壞植被等，導致人為水土流失問題和潛在威脅一直比較突出[5]。近年來，黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局（以下簡稱“黃委晉陜蒙監(jiān)督局”）和轄區(qū)內(nèi)地方各級水土保持監(jiān)督管理部門認真履職盡責，不斷完善制度、提高能力、強化監(jiān)管，經(jīng)過不懈努力，水土流失面積和強度“雙下降”態(tài)勢持續(xù)鞏固，人為水土流失防治進入力度最大、速度最快、效益最好的“快車道”，為促進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了重要支撐[6]。隨著監(jiān)管執(zhí)法重心下移，接壤區(qū)部分市縣生產(chǎn)建設項目水土保持行政審批、監(jiān)督管理、行政執(zhí)法業(yè)務相互獨立，部門間協(xié)同監(jiān)管制度尚未完全建立，加之部分生產(chǎn)建設單位在落實水土保持法律法規(guī)方面存在僥幸心理，已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象仍時有發(fā)生。現(xiàn)階段，整體水土保持取得顯著成效與個別區(qū)域人為水土流失時有發(fā)生并存的現(xiàn)象，給水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高要求。

2 調(diào)研情況

為深入貫徹關于大興調(diào)查研究的有關要求，全面落實各項水土保持法律法規(guī)，推進已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作，黃委晉陜蒙監(jiān)督局組織成立調(diào)研組，在接壤區(qū)范圍內(nèi)通過查閱資料、現(xiàn)場檢查、問卷調(diào)查和座談交流等方式，開展了已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作專項調(diào)研。在現(xiàn)場檢查方面，調(diào)研組按照已驗收生產(chǎn)建設項目建設和運行特點，在接壤區(qū)內(nèi)選取露天煤礦、井采煤礦、固廢加工項目、熱電聯(lián)產(chǎn)工程、垃圾填埋場等開展了實地調(diào)研工作。在問卷調(diào)查方面，調(diào)研組共向接壤區(qū)5市14縣（旗、區(qū)、市）水行政主管部門發(fā)放調(diào)查問卷19份（共計調(diào)查問卷表95張），回收19份，均為有效問卷。向6個已驗收生產(chǎn)建設項目發(fā)放調(diào)查問卷6份（共計調(diào)查問卷表12張），回收6份，均為有效問卷。在座談交流方面，調(diào)研組與榆林市水利局、呼和浩特市水務局、榆陽區(qū)水利局、清水河縣水務局圍繞運行期生產(chǎn)建設項目水土保持長效監(jiān)管、已驗收生產(chǎn)建設項目監(jiān)管標準和水土保持綜合執(zhí)法改革等事項進行了交流探討。

通過多途徑、全方位調(diào)研，調(diào)研組掌握了接壤區(qū)地方各級水行政主管部門對已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀，以及水土保持設施驗收后生產(chǎn)建設單位水土保持機構建設、水土保持設施運行管護、防治責任范圍變化、水土保持監(jiān)測等方面的基本情況。

3 已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持工作現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年，接壤區(qū)已驗收生產(chǎn)建設項目共計1 400余個，其中建設類項目占比36.44%，正在運行生產(chǎn)類項目占比57.45%，停止運行生產(chǎn)類項目占比6.11%。按批復級別進行分類：部批項目占比2.94%，省批項目占比12.46%，市批項目占比15.34%，縣批項目占比69.26%。

在檢查工作實施方面，截至2022年，接壤區(qū)各級地方水行政主管部門通過現(xiàn)場檢查、遙感監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方式開展已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作。已驗收生產(chǎn)建設項目抽查比例集中在10%～30%，檢查頻次多為每年1次。違法違規(guī)線索來源集中于日常監(jiān)管巡視、環(huán)保督察線索移交和群眾監(jiān)督舉報等。發(fā)現(xiàn)問題的生產(chǎn)建設項目中，部批項目占比18.75%，省批項目占比25.00%，市批項目占比18.75%，縣批項目占比37.50%，出現(xiàn)問題較多的項目多為縣批項目。2022年度，接壤區(qū)各級地方水行政主管部門共檢查已驗收生產(chǎn)建設項目444個，其中建設類項目占比40.32%，正在運行生產(chǎn)類項目占比54.05%，停止運行生產(chǎn)類項目占比5.63%。共查處違法違規(guī)的已驗收生產(chǎn)建設項目113個，占檢查項目總數(shù)的25.45%，下達整改113個，整改完成率為99.12%。

在規(guī)章制度建設方面，接壤區(qū)各級地方水行政主管部門不斷發(fā)力，取得了一定成果。呼和浩特市水利局于2022年印發(fā)《關于開展2022年度水土保持目標責任考核工作的通知》，明確要求“驗收報備項目核查比例不低于10%的，得2分”。府谷縣水利局于2023年印發(fā)《關于開展2023年生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督檢查和水土保持設施自主驗收核查工作的通知》，明確提出監(jiān)督檢查對象包括“2020年以來審批的生產(chǎn)建設項目”和“已開展水土保持設施自主驗收并報備的項目”。

4 存在的問題

1）部分已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持工程措施管護和植物措施養(yǎng)護不到位。生產(chǎn)建設單位對水土保持方案變更手續(xù)及水土保持設施驗收核查意見中的整改要求等監(jiān)管部門關注的問題比較重視，問題相對較少，然而在水土保持設施驗收結束后，部分生產(chǎn)建設單位片面地認為水土保持工作也相應結束，對水土保持措施后期管護的重視程度較低，導致水土保持植物和工程措施損毀后未能得到及時恢復和維護，容易出現(xiàn)新增人為水土流失。以水土保持設施管護組織機構及制度建設為例，在水土保持設施驗收環(huán)節(jié)，各建設單位均建立健全了水土保持設施管護組織機構及制度，并承諾會履職盡責，保障各項水土保持設施發(fā)揮應有的作用。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在水土保持設施驗收后，部分生產(chǎn)建設單位的水土保持設施管護組織機構及制度未能持續(xù)發(fā)揮職能，導致在不同程度上存在水土保持植物措施和工程措施損毀的現(xiàn)象。

2）部分已驗收生產(chǎn)建設項目在生產(chǎn)運行期存在地點、規(guī)模發(fā)生變化但未補充、修改水土保持方案的情形。以露天煤礦為例，該類項目通常占地面積和擾動面積較大，在生產(chǎn)運行過程中排棄的剝離表土、尾礦、棄渣方量較大，開挖面范圍及棄渣體量的增大極易造成水土流失防治責任范圍的擴增，產(chǎn)生新的水土流失。因水土保持監(jiān)督管理部門未及時發(fā)現(xiàn)以上情形，加上部分生產(chǎn)建設單位對水土保持相關法律法規(guī)的輕視和忽視，故未依法依規(guī)履行相應變更手續(xù)。

3）包含水土保持重點防護對象的已驗收生產(chǎn)建設項目易出現(xiàn)水土流失問題和隱患。一是部分存在棄渣場、排矸場、儲灰場、排土場等水土保持重點防護對象的已驗收生產(chǎn)建設項目，由于疏于對水土保持重點防護對象截排攔擋措施的管護和植物措施的養(yǎng)護，導致已治理好的棄渣場、排矸場、儲灰場、排土場等存在截排水設施損毀、水蝕沖溝明顯、地表裸露等現(xiàn)象。二是已驗收生產(chǎn)建設項目因生產(chǎn)建設需要，棄土棄渣量大幅增加，致使原有的棄渣場等級提高，但未編制水土保持方案補充報告，未開展棄渣減量化和資源化論證工作。三是部分生產(chǎn)建設單位未定期檢查四級以上危險棄渣場的防洪排導、攔擋、植被覆蓋等水土保持措施，未制作管護臺賬等。

4）地方水行政主管部門在開展水土保持設施完成情況核查工作時，未抽查到的部分已驗收生產(chǎn)建設項目存在水土流失現(xiàn)象和隱患。因水土保持監(jiān)督管理部門未實現(xiàn)已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管全覆蓋，導致對部分未抽查到的已驗收生產(chǎn)建設項目在后續(xù)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)新增人為水土流失的現(xiàn)象和隱患沒有做到及時發(fā)現(xiàn)，及時查處。

5）地方水行政主管部門機構、人員、設備等配置不合理不到位，導致已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理存在諸多問題。調(diào)研結果表明，水土保持監(jiān)管機構和人員配置方面主要存在三個方面的問題：一是機構改革后各職能部門間的工作銜接不暢?，F(xiàn)階段，接壤區(qū)大部分地區(qū)對水土保持審批、監(jiān)督、執(zhí)法職能進行了優(yōu)化整合，相關職能移交或整合后，部分市縣行政審批、監(jiān)督管理、行政執(zhí)法業(yè)務銜接不暢等問題未能及時有效解決。二是部分市縣存在不同程度的監(jiān)管人員不足、工作經(jīng)費不足、監(jiān)管設備不足、輔助監(jiān)管軟硬件培訓不足等問題。如山西省興縣水利局僅有2名水土保持監(jiān)管人員，山西省河曲縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局僅有2名水土保持監(jiān)管人員，監(jiān)管力量非常薄弱。三是部分基層水土保持監(jiān)督管理工作人員存在執(zhí)法主體不合法或無執(zhí)法資格的問題。

6）水土保持法律法規(guī)和配套標準有待完善。調(diào)研結果表明，部分地方水行政主管部門由于缺少明確的水土保持法律法規(guī)和配套標準支撐，因此僅以“圖斑核查”為契機，開展已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作，很少開展已驗收生產(chǎn)建設項目的專項水土保持監(jiān)督檢查。然而，棄渣場、排矸場、儲灰場、排土場等區(qū)域是已驗收生產(chǎn)建設項目水土流失防治的重點和難點區(qū)域，具有位置分散、使用周期長、易發(fā)生水土流失的特點，借助單一的遙感影像往往不能對其進行全過程全周期的有效監(jiān)管。針對水土流失防治重點和難點區(qū)域的監(jiān)管制度仍需進一步細化和完善。

5 對策與建議

5.1 加強頂層設計，健全法律法規(guī)體系

法律法規(guī)是行政管理工作的基礎，已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理需要配套更具有操作性的法律法規(guī)。例如，明確露天煤礦、井采煤礦、火電工程、管線工程、農(nóng)林開發(fā)等各類已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管差異化要求；細化針對各類已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持措施管護不到位、水土保持重點防護對象安全運行情況較差等違法違規(guī)行為的督查標準；建立健全水土流失危害調(diào)查、評估、鑒定與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)扔嘘P標準和制度。

5.2 優(yōu)化職能銜接，加強隊伍建設

優(yōu)化水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法隊伍職能銜接，加強隊伍建設，是推進全面依法治國戰(zhàn)略布局的需要，是提高水土保持監(jiān)督管理效率和能力的根本保證。要以水土保持目標責任制考核為抓手，夯實地方人民政府落實水土保持工作主體責任，并借此契機對水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法力量進行系統(tǒng)梳理，優(yōu)化水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法職能銜接，充實水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法力量，加強水土保持監(jiān)管隊伍能力建設，保障工作經(jīng)費和必要設備等。

5.3 堅持科技先行，創(chuàng)新監(jiān)管模式

以科技創(chuàng)新為引領，從監(jiān)管模式創(chuàng)新著手，強化水土流失風險預警是深入貫徹“放管服”改革的重要舉措。通過激活數(shù)據(jù)潛能，統(tǒng)籌考慮水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，大力推動數(shù)字信息技術與水土保持業(yè)務深度融合，以智能化轉型驅(qū)動監(jiān)管方式變革。以地理信息本底數(shù)據(jù)庫為基礎，推動制定規(guī)范的數(shù)據(jù)采集、傳輸、處理標準，構建水土流失防治責任范圍、重點防護對象、水土保持工程措施規(guī)模等重點要素全面的水土保持綜合信息系統(tǒng)，推動發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多部門數(shù)據(jù)共建互享。在此基礎上，聚焦水土保持措施落實與管護情況，推行將企業(yè)自主監(jiān)控納入水土保持監(jiān)管信息系統(tǒng)，創(chuàng)新以視頻監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管方式，提升已驗收生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管精準化、智能化水平。

5.4 加強部門聯(lián)動，形成監(jiān)管合力

進一步發(fā)揮流域管理機構在水土保持工作中的組織、協(xié)調(diào)和指導作用，健全“流域管理+行政執(zhí)法+刑事打擊+檢察監(jiān)督+司法審判”的聯(lián)動監(jiān)管機制，是水土保持監(jiān)督執(zhí)法與環(huán)境資源審判工作有效銜接的有力抓手，對探索強化水土保持監(jiān)督檢查實踐具有重要意義。主要包括：建立完善信息共享、線索移送、聯(lián)合執(zhí)法、案件反饋、個案會商、掛牌督辦等制度，完善已驗收生產(chǎn)建設項目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、鑒定評估標準和責任追究法規(guī)，加大水土保持生態(tài)環(huán)境公益訴訟辦案力度等，形成長效化的監(jiān)管合力。

5.5 完善考核指標，規(guī)范目標考核

充分發(fā)揮考核評估“指揮棒”作用，推進各級地方人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度建立并實施。通過進一步優(yōu)化水土保持目標責任考核指標體系，將監(jiān)管制度建設與實施情況納入政府目標管理，并與生態(tài)文明建設目標評價考核、水土保持率考核等掛鉤，實行相應的獎勵與懲戒機制，夯實人為水土流失防治與監(jiān)管主體責任。

5.6 用好信用監(jiān)管，推進聯(lián)合懲戒

切實加大信用監(jiān)管工作力度，完善水土保持信用分級分類監(jiān)管和激勵懲戒機制，是形成信用監(jiān)管新格局、提高綜合管理能效的重要抓手。針對已驗收生產(chǎn)建設項目存在的水土保持違法違規(guī)行為，進一步規(guī)范信用監(jiān)管認定、報送和公開的程序和標準，依法依規(guī)嚴格認定生產(chǎn)建設項目水土保持“重點關注名單”和“黑名單”，并納入全國及省級水利建設市場監(jiān)管平臺，實施聯(lián)合懲戒。

[參考文獻]

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收稿日期： 2024-01-05

第一作者： 曹煒（1967—），男，陜西榆林人，三級教授，博士，局長，主要從事水土保持監(jiān)督管理研究。

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（責任編輯 李佳星）