傳統(tǒng)農區(qū)閑置宅基地如何盤活

楊璐璐　王怡

盤活農村閑置宅基地和農房，是第二輪農村宅基地制度改革試點的任務之一，但在廣大中西部地區(qū)面臨“閑置難以盤活”的困境，產權和市場活力是主要障礙。

高陵區(qū)屬陜西省西安市北部郊區(qū)，屬于典型的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”地區(qū)，農村宅基地閑置比例較高、資源稟賦缺乏，同時是西安北跨發(fā)展的重要承載地，集體土地征收力度大，人地矛盾突出。

如何向存量土地要“發(fā)展空間”是以高陵區(qū)為代表的很多縣域發(fā)展的現(xiàn)實難題。高陵區(qū)以農村宅基地制度改革為契機，推行“共享村落”鄉(xiāng)村發(fā)展建設用地保障機制，通過多種使用權流轉形式、自愿有償退出、宅基地綜合整治等制度創(chuàng)新，吸引城市資本、資源、人口流入農村。

發(fā)展“共享村落”，破題“閑置宅基地難以盤活”

建設農村產權交易市場，拓寬“零散盤活”市場范圍。高陵區(qū)建立了西北首家農村產權交易中心，農房按單宗評估價值區(qū)間，分別由區(qū)農村產權流轉交易服務中心、街道交易站和村交易點組織交易。截至2023年底，產權交易平臺交易金額為503.5萬元，其中農民收入432.9萬元，集體收入70.6萬元。拓寬“零散盤活”使用權流轉市場范圍。在靠近渭河生態(tài)景觀帶的村莊，鼓勵農戶以出租、流轉、合作等形式盤活宅基地使用權，吸引社會資本進入鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等產業(yè)。已經(jīng)形成張家、南郭“旅游村集體出租”，楊官寨、西營“城中村租賃經(jīng)營”，張市、釣北、賈蔡“經(jīng)濟強村自主經(jīng)營”等案例。探索“三權”轉讓。出臺《西安市高陵區(qū)農民“三權”整體轉讓指導意見（試行）》，農戶可將農地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權整體轉讓給符合條件的受讓人。放寬受讓人條件，允許跨集體、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域轉讓，受讓方可以是“長期生活在高陵區(qū)的外地農戶”，也可以是“干事創(chuàng)業(yè)、參與農村集體經(jīng)濟發(fā)展達到一定年限的下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人員”。

拓寬存量土地（農房）流轉渠道，建立“內部盤活”流轉機制?；陂e置和剛需并存的現(xiàn)狀，出臺《西安市高陵區(qū)農村宅基地自愿有償退出暫行辦法》，創(chuàng)新“整宗退出”和“分割退出”兩種方式激發(fā)存量宅基地市場化農村流轉。退還的閑置宅基地和住宅優(yōu)先用于保障新申請宅基地的審批，宅基地通過農村產權交易平臺公開無償分配，本集體多個農戶競爭、或者劃撥給本集體之外的農戶時，可以采取競價等形式有償劃撥，農房及附著物按照有償?shù)脑瓌t進行分配，已經(jīng)形成廟西村、草王村、虎家村“內部盤活”案例。

推進宅基地股份合作社，提升“整體盤活”土地要素保障能力。在“三區(qū)三線”劃定的農業(yè)規(guī)劃空間內，針對具備整村改造條件的村莊，創(chuàng)新提出“統(tǒng)規(guī)自建”模式。成立宅基地股份合作社，農戶以宅基地使用權、農房所有權、農地經(jīng)營權入股，集體經(jīng)濟組織以資產資金入股，合作社對自有土地進行統(tǒng)一建設，通過重新劃分、集中居住等方式保障入股農戶居住權，節(jié)余的土地指標優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。何村、東樊村、北樊村300多戶農民退出宅基地進社區(qū)，退出的宅基地用于新分戶住宅建設或鄉(xiāng)村農業(yè)發(fā)展。張卜街道韓家村、南郭村、張家村、賈蔡村整村整組盤活利用宅基地，引入社會資本打造集現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、田園社區(qū)和農村服務業(yè)發(fā)展于一體的田園綜合體，每年村集體合作社保底分紅163800元。

改革宅基地審批制度，打通“跨村盤活”審批壁壘。針對農村新增住房剛需，制定區(qū)級土地利用年度計劃時，將新增建設用地指標給城鎮(zhèn)周邊和中心村等人口密集地區(qū)適當傾斜，在不違背農民意愿、不損害農民利益的前提下，允許農戶在本鄉(xiāng)級集體內部跨村申請宅基地，在政府駐地等集中建房。鼓勵通過分割、合并和異地調整等方式集約節(jié)約高效利用宅基地用于安排跨村集中居住，并支持其據(jù)產業(yè)基礎和各村資源稟賦發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，選擇合適的盤活模式，大力打造“共享村落”。

探索城鄉(xiāng)合作建房，形成“城鄉(xiāng)盤活”多樣化賦權渠道。出臺《西安市高陵區(qū)城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法》，鼓勵“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員”與農戶合作建房，用于自住或發(fā)展休閑農業(yè)、康體養(yǎng)老、旅游開發(fā)、民宿客棧、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、辦公、“工業(yè)服務互聯(lián)網(wǎng)+”等產業(yè)。通過物權途徑賦予返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員享有房屋50年的使用權或70年居住權。打通確權頒證流程，明確城鄉(xiāng)合作建房的產權關系。周家村采取“集體經(jīng)濟+社會資本+農戶”模式，組織17戶農戶將閑置宅基地分割出來，與社會資本合作建房開展民宿經(jīng)營，成立陜西圣彩置業(yè)有限公司，村集體占股15%，已合作建成7棟獨立民宿，每戶農戶增收10萬元。

保障集體、農戶、社會主體收益，建立“財產盤活”的共享共富機制。建立相應的收益分配機制保障市場主體、村集體經(jīng)濟組織及農戶權益。一是出臺《西安市高陵區(qū)農村宅基地收益分配管理暫行辦法》，集體收益按照“提取公積公益金—提取福利費—向股東分配—其他分配”的順序進行分配，明確分配程序、收益支出用途。二是明確農戶和集體增收收益分配關系。農戶將宅基地及農房通過農村產權交易平臺出租、轉讓的“外部盤活”收益按照農戶和村集體9∶1的比例進行分配。宅基地由村集體發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的“內部盤活”，收益全部歸農村集體經(jīng)濟組織所有。三是賦予宅基地承租人用益物權（新建權、改建權、轉讓權等）、經(jīng)營權（收益權、經(jīng)營自主權）、擔保物權（抵押權）等權益。

“共享村落”經(jīng)驗：推進六個方面共享，助力鄉(xiāng)村振興

“治理共享”，縣級統(tǒng)籌發(fā)揮整體性治理優(yōu)勢?？h級人民政府統(tǒng)籌“共享村落”工作推進，根據(jù)產業(yè)基礎和各村資源稟賦，選擇8個示范村探索閑置宅基地和農房盤活利用，成立“共享村落”工作專班，由區(qū)政府分管領導任組長，明晰相關部門職責，實現(xiàn)部門整合。用“共享村落”統(tǒng)籌使用權放活、有償退出統(tǒng)籌再利用、宅基地抵押等制度探索，形成多項制度改革聯(lián)動的產權權能協(xié)同、規(guī)范管理協(xié)同、盤活路徑協(xié)同、市場范圍協(xié)同，為支持更多城市資源流入農村形成制度合力，實現(xiàn)任務整合。由村集體全權代表農戶組織交易，破解農戶、政府及承租人等溝通對接難題，充分發(fā)揮村集體“統(tǒng)”的作用，實現(xiàn)集體整合。

“產權共享”，釋放產權市場效應。擴大宅基地產權結構的開放性。高陵區(qū)放寬市場準入條件，突破宅基地使用權只能在本集體經(jīng)濟組織內部流轉的規(guī)定，充分賦予社會資本承租宅基地使用權參與“共享村落”建設中的權益。宅基地使用權在一定條件下跨集體、跨城鄉(xiāng)流轉，突破了城鄉(xiāng)要素流動的壁壘，吸引城市資本、資源、人才等進入農村，進一步激發(fā)了農村資源的流轉動力和活力，解決了鄉(xiāng)村發(fā)展“地從哪兒來”“怎么用地”以及用地政策堵點等問題。

宅基地使用權在一定條件下跨集體、跨城鄉(xiāng)流轉，突破了城鄉(xiāng)要素流動的壁壘，吸引城市資本、資源、人才等進入農村，解決了鄉(xiāng)村發(fā)展“地從哪兒來”“怎么用地”以及用地政策堵點等問題。

“發(fā)展共享”，產業(yè)發(fā)展牽引盤活長效機制。產業(yè)發(fā)展規(guī)劃先行。高陵區(qū)明確“共享村落”的用途為鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意等產業(yè)，也可以用于休閑居住及養(yǎng)老，為更多具有田園夢想和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)夢想的城市居民提供居住養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要空間。各村依據(jù)自身資源條件，明確產業(yè)發(fā)展定位，有旅游資源條件的村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等，有產業(yè)基礎的村建設社區(qū)工廠、倉儲物流等配套設施。如通遠街道東張市村推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，張卜街道賈蔡村實施臺塬生態(tài)營地項目，釣北村建設商業(yè)街綜合樓項目等。

“資源共享”，整體打造發(fā)揮土地集成開發(fā)效應。整合宅基地制度改革與集體建設用地入市。高陵區(qū)“宅改”問題意識突出，聚焦破解人地矛盾難題，整體探索鄉(xiāng)村發(fā)展建設用地供給機制。將宅基地制度改革與完善鄉(xiāng)村發(fā)展建設用地機制保障和全域土地綜合整治項目以及經(jīng)營性建設用地入市等改革工作統(tǒng)籌考慮、整體謀劃，協(xié)同“允許永久基本農田進行占補平衡”“盤活的建設用地可直接用于增減掛鉤”“給予一定的指標支持”等多項支持政策，為產業(yè)發(fā)展提供用地保障。

“收益共享”，以集體資產經(jīng)營帶動農民財產權益充分實現(xiàn)。宅基地收益壯大集體經(jīng)濟反哺農民增收。構建農戶、集體、企業(yè)宅基地盤活收益共享機制。農戶使用權流轉中集體提取10%收益金體現(xiàn)宅基地所有權的價值，農戶或集體以土地入股參與企業(yè)經(jīng)營收益分配充分享有土地財產收益。宅基地集體收益提取公積公益金，優(yōu)先用于發(fā)展前景好、輻射帶動強的產業(yè)項目資產經(jīng)營，創(chuàng)造更大集體收益。集體經(jīng)濟發(fā)展后，通過股份分紅、福利供給、就業(yè)勞務、農戶產業(yè)補貼、貢獻獎勵等形式反哺農民增收。

“配套共享”，打造村莊投資環(huán)境形成協(xié)同改革效應。將“宅改”工作與美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理、人居環(huán)境整治等工作結合。整合涉農資金集中支持示范村建設，明確產業(yè)發(fā)展項目、基礎設施項目、公共服務項目資金的投入分配比例，采取以獎代補方式。改革村莊的基礎設施建設，對各類鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村示范村項目設定明確的績效目標，倒逼各試點村莊升級完善村莊基礎設施，有效提升了招商引資環(huán)境。

傳統(tǒng)農區(qū)盤活閑置宅基地對策建議

擴大集體產權結構性開放。聯(lián)動拓寬農戶宅基地資格權認定范圍及其實現(xiàn)形式、宅基地有償使用與有償退出、宅基地使用權流轉等改革政策，探索城鄉(xiāng)合作建房，打破成員封閉性，擴大宅基地使用權“經(jīng)營權人”范圍，尤其是給予“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員”使用權市場化獲得渠道。賦予經(jīng)營權人更大的權能，有效保障交易雙方的合法權益，打破城鄉(xiāng)要素雙向流動的壁壘，充分發(fā)揮“1+1＞2”的加乘作用，為流入鄉(xiāng)村的人才和產業(yè)提供多種土地供給渠道和規(guī)范的市場秩序。

探索多種形式的村企聯(lián)合模式。以“農村集體經(jīng)濟組織+農戶+社會資本”為主線，探索多種形式的村企聯(lián)合模式，支持以出租、入股、租賃等多種形式盤活閑置宅基地，拓寬社會資本流入的市場途徑，結合各試點地區(qū)資源情況，探索“宅改+鄉(xiāng)村振興”“宅改+農業(yè)示范園”“宅改+文旅”等多種開發(fā)形式，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，最大限度提升土地資源價值，彰顯宅基地的財產屬性。同時，政府與村集體要為社會資本的進入做好基礎配套，提升招商引資環(huán)境。

建立產業(yè)牽引的發(fā)展機制。從整合土地資源供給、發(fā)展多種產業(yè)結構、加強信息化建設、打造品牌效應等方面，完善閑置宅基地盤活發(fā)展機制。政府與村集體做好土地規(guī)劃設計，將分散的農房與宅基地整合成可開發(fā)利用的整地，讓“小”農房撬動“大”資源；結合村莊自然地理優(yōu)勢與現(xiàn)實基礎，開發(fā)多種產業(yè)模式，推動產業(yè)富農；打造互聯(lián)網(wǎng)平臺信息共享模式，讓用戶直接看到房屋的實時情況；以數(shù)字鄉(xiāng)村建設為契機，線上線下進行推廣，通過數(shù)字賦能共享村落可持續(xù)發(fā)展。

完善盈利模式及收益分配機制。探索多樣化盈利模式。除民宿、餐飲，還可以探索農業(yè)體驗、游覽、鄉(xiāng)村旅游、農產品銷售、游樂活動、康養(yǎng)休閑等多種盈利渠道，提供多樣化的產品結構配置。經(jīng)過民主程序完善社會資本、村集體、村民等多方參與的宅基地收益分配機制，設定集體分配比例的高限標準，明確具體分配規(guī)則，充分保障參與方的資產與財產權益，通過合理的收益分配“留得住”社會資本，“保得了”村集體，“富得了”農民。

建立健全宅基地盤活的風險防范機制。堅持頂層設計，從制度層面明確宅基地流轉的相關條件與要求，保護產權主體合法權益，為受讓方頒發(fā)宅基地使用權流轉證書。建設宅基地市場化交易平臺，規(guī)范推進市場主體合理有序地流轉宅基地使用權。建立建房監(jiān)管、流轉監(jiān)管和經(jīng)營用途監(jiān)管協(xié)同的機制，加強資格審查與風險防范，規(guī)避社會資本進入鄉(xiāng)村宅基地市場的潛在風險。