基于國土空間規(guī)劃的全域土地綜合整治規(guī)劃編制要點研究

廖德

［關鍵詞］國土空間；規(guī)劃；全域土地；綜合整治；編制要點

國土空間規(guī)劃，是針對特定地區(qū)國土發(fā)展狀況，進行空間和時間上的規(guī)劃，該規(guī)劃編制不僅可以在理論上指導國土的空間結構深層次的完善和發(fā)展，也可以視為引導可持續(xù)發(fā)展的天空圖紙，更是相關各類政策與法規(guī)制定的基礎依據。所說的全域土地統(tǒng)一整治，前提基礎是城市的合理規(guī)劃，以鄉(xiāng)村建設為實踐基地，以農村建設的用地整治、農用地的調整、生態(tài)環(huán)境的保護為出發(fā)點，進行全要素資源的內容整合，以此探索土地綜合整治規(guī)劃和編制的模式。但事實上，目前的土地整治規(guī)劃只能到縣級，缺少全域化、綜合化的布局，操作和實施都面臨一定的難度。因此，根據發(fā)展趨勢進行空間規(guī)劃體系的改革，切實與政治工作整體要求相符合，并與既有土地整治規(guī)劃相結合，有效開展全域土地綜合整治規(guī)劃編制。

1 國土空間規(guī)劃編制背景

1.1 生態(tài)文明建設的總體要求

國土空間規(guī)劃要符合習近平生態(tài)文明思想，做到尊重自然、順應自然、保護自然，做到開發(fā)和空間布局的合理性，打造高效集約的生產空間，適宜宜居的生活空間，秀麗優(yōu)美的生態(tài)空間。在整個國土空間規(guī)劃中，全域土地綜合整治專項規(guī)劃是核心的環(huán)節(jié)，因此，必須圍繞專項規(guī)劃對目標和內容進行編制，真正符合生態(tài)文明建設的要求。

1.2 發(fā)揮戰(zhàn)略藍圖的引領作用

國土空間規(guī)劃以頂層設計的高度，規(guī)劃了國家和不同地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。既精準地導航了空間發(fā)展和管理的方向，也是全域土地開發(fā)、利用與綜合整治具體措施。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，同時，嚴格遵循了全域土地綜合整治專項規(guī)劃的客觀規(guī)律，確保設置的綜合整治指標與空間規(guī)劃中的各項指標相吻合，例如，在經濟社會發(fā)展、生態(tài)修復、環(huán)境和資源約束、空間利用效率、國土空間保護等方面的一致性。全域土地綜合整治中確定的保護、開發(fā)、利用、治理等目標，必須對接“三位一體”的總體規(guī)劃?？傊瑖量臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略藍圖，在全域土地綜合整治的專項措施編制和實施中發(fā)揮引領作用，也就是說，全域整治的各項目標，都要符合國土空間規(guī)劃的整體目標、空間發(fā)展方針、分區(qū)控制等的統(tǒng)一性。

1.3 發(fā)揮存量及流量的引導作用

國土空間規(guī)劃將針對“總量”進行總量控制，針對“容量”進行容量限制，針對“增量”進行增量提升，針對“質量”實施優(yōu)化，徹底提升原有的“增量保障、質量保障”，形成“存量保障、流量保障”的體系，圍繞“存量”和“流量”構建綜合整治協(xié)調機制、全要素用途管理機制、整治空間優(yōu)化機制等，形成統(tǒng)一、協(xié)同的“存量”和“流量”規(guī)劃編制協(xié)調機制[1]。

2 全域土地綜合整治的意義

當前我國國土空間規(guī)劃形成新標準，而全域土地綜合整治是其中最關鍵的保障體系和支撐體系，當務之急是革新全域土地綜合整治的工作理念，探索更科學的工作方式，并且在綜合整治的全過程中始終貫徹生態(tài)理念。綜合分析，開展全域土地綜合整治具備兩方面的意義。第一，可以有效保證現(xiàn)有的耕地規(guī)模，并逐步提升耕地的質量，并且解決糧食安全問題；針對生態(tài)空間布局和服務功能進行合理優(yōu)化，促進生態(tài)文明建設標準的升級；將建設用地集聚成片，讓產業(yè)載體更加優(yōu)質；進行區(qū)域協(xié)同發(fā)展關系的重構，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，實現(xiàn)共同富裕的目標。通過以上策略的實施，為重構型國土空間規(guī)劃編制工作提供更有價值的經驗。第二，全域土地綜合整治可以對國土空間規(guī)劃進行某些重構并進行輔助實踐，并非單個整治項目的簡單疊加，而是一項復雜而龐大的工程，必須樹立系統(tǒng)性思維，整體推進農用地整理、生態(tài)修復、建設用地整理等的措施落實，有效重構國土空間[2]。

3 基于國土空間規(guī)劃的全域土地綜合整治規(guī)劃編制要點

3.1 通過時間換空間創(chuàng)新土地制度

將全域土地整治項目中需要整治的新增耕地列入永久基本農田，嚴格貫徹將其現(xiàn)狀變?yōu)楦氐恼?。針對需要調出的永久基本農田地塊，需要應對時間上的約束而出臺相匹配的政策。首先，要對永久基本農田調整方案進行審核，合格后納入整體的規(guī)劃。其次，在項目驗收過程中，必須利用剛性政策、適當的獎懲措施和嚴格驗收相結合的考核模式，對整治效果實施檢驗。對于地方政府的約束，可利用占用永久基本農田追責、倒扣規(guī)劃計劃指標等方式，將風險控制到最低。

以廣東為例，在規(guī)劃期內廣東省某村開展全域農村土地綜合整治工作，集中連片后的耕地促進了規(guī)?；降拇蠓忍嵘?，同時將全村符合相關條件的旱田改造為水田，土壤條件得以改善，明顯優(yōu)化了耕地結構；大力開展基本農田的高標準建設、提升耕地質量、補建標準農田，構建結構優(yōu)良、集中連片、符合基地標準的基本農田保護體系，實現(xiàn)生態(tài)化的現(xiàn)代農業(yè)格局，進行農田景觀的開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；適度合理地開發(fā)園地，促進資源數量的擴大，穩(wěn)定區(qū)域的糧食生產，具體情況見表1。

3.2 建立良好的統(tǒng)籌協(xié)調機制

全域土地綜合整治規(guī)劃在整治規(guī)劃不同領域土地的同時，也科學統(tǒng)籌了其他各個領域的資源，實現(xiàn)了各方協(xié)調發(fā)展的最大化，整治過程不僅內容繁雜，并且涉及諸多的相關領域，唯有有效發(fā)揮不同部門的職責，方可保障人民群眾的切身利益。如果協(xié)調組織體系不統(tǒng)一、不健全，就難以保證整治工作的順利進行，如果整治規(guī)劃涉及的各方只考慮自身的利益，或者為了避免相關的責任，對規(guī)劃編制工作不積極，將會導致整治工作進展緩慢或者停滯不前。因此，土地所在區(qū)域的政府必須組織各個相關部門，構建政府主導、社會加盟、機構協(xié)作的各方聯(lián)動協(xié)調機制。同時要徹底理清專項規(guī)劃編制工作中的阻礙，保證整治工作高效開展。

3.3 進行詳細的外業(yè)調查

在國土空間規(guī)劃的整體原則下，全域土地綜合整治必須考慮區(qū)域的自然資源、群眾意見、工業(yè)狀況和社會文化特點等諸多因素，進行科學合理的專項規(guī)劃，并通過當地政府的組織協(xié)調，讓不同利益主體的關系得到妥善處理，真正落實規(guī)劃中的各項整治工作。因此，針對外業(yè)調查環(huán)節(jié)，要切實做到對整治區(qū)域內的“山、水、林、田、湖、草、沙”狀態(tài)進行翔實的了解，并對自身特征進行掌握。在沒進行外業(yè)調查前的內業(yè)階段，必須對具備治理潛在價值的區(qū)域進行有效甄別，例如，礦山修復、水田復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等，并綜合分析治理種類的不同特點，有目標地編制調查資料。同時，針對綜合治理的不同類型潛在用地進行實地勘察，認真傾聽地方政府和民眾的意見，針對區(qū)域內自然景觀、生態(tài)環(huán)境、后續(xù)規(guī)劃、地方文化、工業(yè)布局、鄉(xiāng)村風貌等進行全面翔實記錄[3]。

3.4 構建全域土地綜合整治規(guī)劃編制信息化管理平臺

為了確保國土空間規(guī)劃原則下的全域土地綜合整治規(guī)劃編制的實施效率，構建相關的信息化管理平臺是必不可少的。平臺主要由三個部分構成：數據庫、業(yè)務模塊和功能實現(xiàn)。該系統(tǒng)能夠依照工作的進行情況，來對比分析各個年份整治任務的分解情況，并針對項目建設方案的實際運行狀態(tài)進行統(tǒng)計分析，以此把控整體項目，并有效輔助領導的決策。借助整合相關數據監(jiān)測監(jiān)管項目實施，并對項目的不同數據實施綜合查詢、多圖聯(lián)動、疊加分析、項目預警、三維分析，以有效對接各個系統(tǒng)，同時，全方位監(jiān)測監(jiān)管整治項目。例如，在項目的立項階段，可以將綜合整治項目起止范圍與全域土地綜合整治規(guī)劃數據進行對比，要嚴格審查項目區(qū)占用耕地狀態(tài)，并清楚是否與其他年份項目建設區(qū)重合，對項目立項階段發(fā)揮輔助審查的作用，如圖1所示。

3.5 重點區(qū)域的有效識別

針對綜合整治的重點地區(qū)，既要對“山水林田湖草沙”的情況進行全面掌握，更要對綜合整治規(guī)劃的重點區(qū)域進行識別，以最可靠的依據支撐綜合整治工作。必須參照針對土地綜合治理實地勘察潛在性評估結果，按照國家、省、區(qū)域三個級別的土地保護政策，進行綜合治理重點區(qū)域的選擇，選擇的標準為面積大、整治類型相對集中的區(qū)域。其次，可以將該項工作的重點區(qū)域分別與國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃中的重點區(qū)域進行有機結合，主要包括高標準農田建設重點區(qū)域、地質災害治理重點區(qū)域、適宜耕地后備資源開發(fā)重點區(qū)域、礦山修復重點區(qū)域、建設用地整理重點區(qū)域等，確保兩者的重點區(qū)域的基本吻合。另外，在識別綜合整治規(guī)劃重點區(qū)域的過程中，必須廣泛征求群眾的意見。重點區(qū)域的識別，還包括那些嚴重影響區(qū)域發(fā)展和民眾生活，并且民眾要求整治的區(qū)域，以此讓綜合整治的規(guī)劃編制更加符合群眾的意愿，助力鄉(xiāng)村發(fā)展，以進行可持續(xù)性的綜合治理。

3.6 規(guī)劃范圍與整治區(qū)域一體化

全域國土統(tǒng)一整理可以視為國土整治的階段性成果，突出的是整體范圍的效果。該階段的工作重視綜合思維的整合，包括所有元素、所有區(qū)域、所有類型的土地。該階段完全不同于常規(guī)的國土整理目標，主要是以一村、多鎮(zhèn)或者是整個村鎮(zhèn)規(guī)劃為依據，全方位覆蓋所有空間[4]?？傮w而言，全域土地綜合治理的任務從原有的基本農田、建設土地范圍轉變?yōu)椤疤锼妨执濉钡娜轿徽?。不再以單項的治理工程為主體，而是將整治模式下放，實施總體設計、總體規(guī)劃和總體實施，開始區(qū)域縱深的整合。

3.7 空間整合的要點

當前，無論是國土空間規(guī)劃還是全域土地綜合整治，其最主要的共性問題就是空間上難以相互關聯(lián)。從土地類型規(guī)劃層面分析，存在兩種情況。第一，全域土地綜合整治實施后土地類型沒有任何變化。項目實施的宗旨是提升土地的使用水平，并讓規(guī)劃的土地類型匹配既有的土地類型。第二，通過恢復措施的實施改變土地性質和用途。全域土地綜合整治項目實施后，整治中的土地規(guī)劃應該以現(xiàn)有土地類型為主。從控制區(qū)的層面分析，倘若規(guī)劃用地產生類型改變，導致控制區(qū)相應的變化，務必確保與全域土地整治控制區(qū)的規(guī)劃保持一致性。

3.8 項目整合要點

要充分結合有關鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，政府必須全盤考慮綜合治理的相關規(guī)定，遵循國土空間規(guī)劃的部署，及時批準擬建用地，以符合規(guī)劃的建設條件。在土地綜合整治項目的基礎上，

需要在全域規(guī)劃、全域設計的基礎上統(tǒng)籌推進，針對某些項目被粗略分類的，有必要把相關的綜合整治項目單獨列入全域土地整治項目的清單[5]。

以旅游業(yè)為例，廣東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用自身鄉(xiāng)村特色，進行旅游資源的整合，村莊連線，線面結合，形成一帶一心兩環(huán)三板塊規(guī)劃格局。該鄉(xiāng)村旅游的主要區(qū)域是十二大主題景區(qū)，其旅游交通的核心點是游客中心，發(fā)展輻射區(qū)域包括水庫環(huán)線和港口環(huán)線，通過休閑生態(tài)的區(qū)域精品帶風光帶互相連接，進行三大板塊的有機串聯(lián)。

3.9 構建全周期性的工作鏈條

基于國土空間規(guī)劃的原則，全域土地綜合整治要進行全鏈條設計，包括項目立項、項目實施、項目驗收、后期管護等諸多環(huán)節(jié)，樹立統(tǒng)籌管理工作全生命周期的思維。在傳統(tǒng)認知上，完成農用地和建設用地整理工作就算工程完成，而全周期鏈條必須打破傳統(tǒng)認知，將其向上延伸到與上位規(guī)劃的有效對接，包括國土空間規(guī)劃與國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃，將其向下延伸到末端鏈條，包括引入社會資本、驅動高質量發(fā)展、創(chuàng)新融資機制、推動鄉(xiāng)村振興等，切實將資源要素轉化為整治工作以及可持續(xù)發(fā)揮的實效[6]。

4 結論

綜上所述，在整體的國土空間規(guī)劃體系中，全域土地綜合整治專項規(guī)劃是其中最核心部分，必須以國土空間規(guī)劃系統(tǒng)為基礎，針對既有的“綜合整治”“要素布局”等，進行“政策保障”“要素流動”“動態(tài)執(zhí)行”“空間優(yōu)化”等方面的規(guī)劃引導。在具體的土地綜合整治過程中，必須遵循“規(guī)劃、設計、管理、發(fā)展”的統(tǒng)一性原則，加強政策、區(qū)域、項目、指標、空間等諸多方面實施管理。全域土地整治是國土空間規(guī)劃中法律規(guī)劃、詳細規(guī)劃內容，也可以說，作為國土空間管理的重要部分，將其納入國土空間管理的總體指導范疇，是可持續(xù)發(fā)展的必由之路。