淺談中德財(cái)政合作“京北風(fēng)沙危害區(qū)植被恢復(fù)與水源保護(hù)林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)”的項(xiàng)目管理工作

摘要：文章介紹了中德財(cái)政合作“京北風(fēng)沙危害區(qū)植被恢復(fù)與水源保護(hù)林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目的基本管理及項(xiàng)目實(shí)施情況，并針對(duì)管理模式經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析探討。

關(guān)鍵詞：北京；近自然森林經(jīng)營(yíng)；中德財(cái)政合作項(xiàng)目

中德財(cái)政合作“京北風(fēng)沙危害區(qū)植被恢復(fù)與水源保護(hù)林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“中德項(xiàng)目”）由北京市園林綠化局負(fù)責(zé)實(shí)施。在市發(fā)改委、市財(cái)政局、市審計(jì)局和市水務(wù)局的指導(dǎo)和大力支持下，經(jīng)

5個(gè)項(xiàng)目區(qū)（縣）園林綠化和水務(wù)項(xiàng)目人員的通力合作下，完成了項(xiàng)目全部工作，成效顯著。

1 項(xiàng)目基本情況

中德項(xiàng)目在完成了前期充分調(diào)研和可行性研究的基礎(chǔ)上，于2009年4月正式啟動(dòng)。項(xiàng)目區(qū)包括北京市密云、懷柔、昌平和延慶區(qū)及河北省豐寧滿族自治縣。項(xiàng)目的總體目標(biāo)是：提高流域功能，改善農(nóng)村景觀。項(xiàng)目總投入8 609萬(wàn)元人民幣（按歐元：人民幣=1∶10計(jì)），其中，德國(guó)政府無(wú)償援助250萬(wàn)歐元、貸款250萬(wàn)歐元，北京市發(fā)改委資金配套2 500萬(wàn)元人民幣，北京市水務(wù)局工程配套1 109萬(wàn)元人民幣。

中德項(xiàng)目引進(jìn)德國(guó)近自然森林經(jīng)營(yíng)、小型水體生態(tài)恢復(fù)系列技術(shù)措施，改善和維護(hù)密云水庫(kù)流域森林和小型水體以水源保護(hù)為主的生態(tài)功能。項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)內(nèi)容包括：退化生態(tài)系統(tǒng)重建947.78 hm2，水源林近自然經(jīng)營(yíng)4 751.42 hm2，水源林健康經(jīng)營(yíng)4 724.07 hm2，小型水利工程建設(shè)103.67 km，森林作業(yè)道路1項(xiàng)，森林體驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1處。

2 主要成果

2.1 森林經(jīng)營(yíng)

項(xiàng)目在5個(gè)項(xiàng)目區(qū)（縣）32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)104個(gè)村，按照引進(jìn)德國(guó)的先進(jìn)近自然森林經(jīng)營(yíng)理念和項(xiàng)目形成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系列，編制了65個(gè)近自然森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（參與式規(guī)劃），并按規(guī)劃完成了森林經(jīng)營(yíng)工程10 133.33 hm2。

2.2 水體恢復(fù)

項(xiàng)目引進(jìn)德國(guó)先進(jìn)的小型水體生態(tài)恢復(fù)理念和技術(shù)，按照項(xiàng)目編制的小型水體生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)，在5個(gè)區(qū)（縣）完成7個(gè)小型水體（延慶區(qū)上水溝和西溝里小流域、昌平區(qū)王家園和花果山小流域、密云區(qū)黃峪口小流域和懷柔區(qū)北宅小流域，及河北豐寧滿族自治縣兆茨榆溝小流域）的生態(tài)修復(fù)工程103.7 km。

2.3 技術(shù)咨詢

項(xiàng)目共完成了8位德國(guó)專家和12位中方專家的項(xiàng)目技術(shù)咨詢工作，合計(jì)約93人/月，完成21份專家咨詢報(bào)告及項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 技術(shù)培訓(xùn)

項(xiàng)目共組織了80余次約3 500人次的技術(shù)培訓(xùn)，內(nèi)容包括森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和施工、小型水體生態(tài)恢復(fù)、項(xiàng)目管理軟件使用、小型商業(yè)計(jì)劃、項(xiàng)目管理等。

3 創(chuàng)新亮點(diǎn)

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中曾做了多項(xiàng)嘗試和探索，主要包括以下幾個(gè)方面：

3.1 跨部門(mén)、跨地區(qū)合作

基于密云水庫(kù)流域的林業(yè)水利跨部門(mén)合作及北京市與河北省跨地區(qū)合作是項(xiàng)目的一項(xiàng)創(chuàng)新，也是項(xiàng)目的特色之一。自項(xiàng)目實(shí)施初期，北京市園林綠化局與北京市水務(wù)局，北京市園林綠化國(guó)際合作項(xiàng)目管理辦公室與河北省豐寧縣分別簽署了項(xiàng)目合作協(xié)議。林水、京冀在合作協(xié)議框架下開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)，項(xiàng)目總體規(guī)劃，統(tǒng)一管理，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目管理和技術(shù)措施在不同部門(mén)和地區(qū)間是完全一致的，這種項(xiàng)目方式打破了行業(yè)和地區(qū)的壁壘，取得了良好的效果。

3.2 林水綜合規(guī)劃

在同一個(gè)自然的小流域內(nèi)，將森林經(jīng)營(yíng)工程（一般在流域內(nèi)的山坡上）與水體（在流域內(nèi)的溝道）恢復(fù)工程統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)計(jì)，林水經(jīng)營(yíng)措施協(xié)調(diào)配合，互相補(bǔ)充，最大限度地發(fā)揮林水及流域整體最大生態(tài)功能。這是第一次在一個(gè)規(guī)劃內(nèi)同時(shí)設(shè)計(jì)林業(yè)措施和水利措施的嘗試，充分體現(xiàn)了規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和必要性。

3.3 參與式規(guī)劃

參與式規(guī)劃是項(xiàng)目采取的一種全新的規(guī)劃方式。其核心是把發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)交給當(dāng)?shù)卮迕?，充分尊重林區(qū)村民的意見(jiàn)和建議。在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)規(guī)劃設(shè)計(jì)之前，充分征求村民的意愿，通過(guò)走訪、入戶調(diào)查、開(kāi)會(huì)等方式征求村民意見(jiàn)，將村民的意見(jiàn)和想法融入森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃中。通過(guò)參與式規(guī)劃，收集到了項(xiàng)目村不同人群對(duì)項(xiàng)目的需求、村民的組織管理方式、農(nóng)事活動(dòng)季節(jié)周期等。項(xiàng)目的65個(gè)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃均為參與式規(guī)劃。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不僅參與了森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃活動(dòng)和森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且也是項(xiàng)目結(jié)束后的項(xiàng)目區(qū)森林的經(jīng)營(yíng)管理者和最直接受益者，參與式規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)的重要基礎(chǔ)。

3.4 成體系的技術(shù)規(guī)范

中德項(xiàng)目引進(jìn)了近自然森林經(jīng)營(yíng)和小型水體生態(tài)恢復(fù)理念和技術(shù)，通過(guò)項(xiàng)目工程的實(shí)施，該技術(shù)與北京的立地條件相結(jié)合，形成了具有北京特色的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。具體包括《參與式森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃指南》《參與式森林經(jīng)營(yíng)周期指南》《近自然森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃指南》和《近自然森林經(jīng)營(yíng)監(jiān)測(cè)指南》，完成了從規(guī)劃設(shè)計(jì)到檢查驗(yàn)收全過(guò)程指導(dǎo)項(xiàng)目活動(dòng)技術(shù)性指南。此外，2012年形成并發(fā)布了北京地方標(biāo)準(zhǔn)《近自然森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程》，極大地推動(dòng)了近自然森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)在北京的推廣和應(yīng)用。近年來(lái)，北京的百萬(wàn)畝平原造林都很好地運(yùn)用了近自然森林經(jīng)營(yíng)的理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，形成了小型水體生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和檢查驗(yàn)收系列技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，中德編制并于2014年發(fā)布了北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《河道生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南》。林水結(jié)合的近自然生態(tài)體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也為以后的包括生物多樣性、高質(zhì)量發(fā)展等新理念的推廣和實(shí)踐提供前期理論和實(shí)踐藍(lán)本。

3.5 監(jiān)測(cè)與效果評(píng)估

中德項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)森林由恢復(fù)性增長(zhǎng)向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。逐漸形成了比較完備的森林生態(tài)體系，森林涵養(yǎng)水源、保持水土、增匯儲(chǔ)碳能力不斷增強(qiáng)。

經(jīng)監(jiān)測(cè)，樣地的研究對(duì)比發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)2年左右的近自然森林經(jīng)營(yíng)后，喬木層葉面積指數(shù)降低39.5%，蓄積量約下降25.5%，林地喬木層結(jié)構(gòu)特征和生產(chǎn)功能均有所改善；植物多樣性指數(shù)喬木層有所下降，而灌木層和草木層均有所提高。項(xiàng)目林分改變了原有單一的林分結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)混交錯(cuò)層的林分結(jié)構(gòu)。

3.6 加強(qiáng)能力建設(shè)

培訓(xùn)是提高項(xiàng)目人員綜合能力、保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的重要措施，也是項(xiàng)目實(shí)施的前提。由于項(xiàng)目活動(dòng)均為應(yīng)用德國(guó)技術(shù)，因此，開(kāi)展了大量的技術(shù)培訓(xùn)工作。項(xiàng)目共組織技術(shù)培訓(xùn)20余次（其中國(guó)際培訓(xùn)3次，國(guó)內(nèi)省外培訓(xùn)5次），培訓(xùn)內(nèi)容包括參與式林業(yè)規(guī)劃、提款報(bào)賬、近自然森林經(jīng)營(yíng)、森林經(jīng)營(yíng)方案編制和監(jiān)測(cè)等，以及小型水體生態(tài)修復(fù)技術(shù)、工程設(shè)計(jì)和檢查驗(yàn)收等。

此外，項(xiàng)目采用的提款報(bào)賬制和通過(guò)銀行或信用社直接將勞務(wù)費(fèi)轉(zhuǎn)至林務(wù)員賬戶也是項(xiàng)目的2個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)。

4 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理模式

4.1 資金配套方式

中德項(xiàng)目的資金配套包括中方配套資金、德方配套資金，配套方式包括資金配套和工程配套。為規(guī)范資金管理，根據(jù)資金性質(zhì)的不同，項(xiàng)目專門(mén)開(kāi)設(shè)了中方資金專用賬戶和德方資金專用賬戶。

4.1.1 中方資金配套方式

中德項(xiàng)目中方資金配套包括資金配套和工程配套。工程配套由北京市水務(wù)局提供。

4.1.2 德方資金配套方式

項(xiàng)目德方資金的配套包括250萬(wàn)歐元的贈(zèng)款和250萬(wàn)歐元的貸款。為此，北京市園林綠化局與北京市財(cái)政局簽署了《轉(zhuǎn)增協(xié)議》，與中國(guó)進(jìn)出口銀行簽署了《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》。

4.1.3 提款報(bào)賬支付

德方資金的提取方式為提款報(bào)賬支付，項(xiàng)目資金提取必須手續(xù)完備。按照《中德項(xiàng)目提款報(bào)賬手冊(cè)》規(guī)定，提款報(bào)賬資金必須按照驗(yàn)收完成的工程結(jié)果，提供包括合同、發(fā)票、支票憑單、支出記錄、各級(jí)驗(yàn)收、監(jiān)理手續(xù)、財(cái)務(wù)記賬憑證，已經(jīng)報(bào)備的提款報(bào)賬簽字人簽字蓋章后提請(qǐng)市財(cái)政局、代理機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)贈(zèng)轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)簽字后提請(qǐng)報(bào)賬手續(xù)。提款報(bào)賬資料須嚴(yán)格按照中德雙方確定的資金支出類型和資金支付比例提出報(bào)賬申請(qǐng)。

4.2 項(xiàng)目的采購(gòu)方式

中德項(xiàng)目的采購(gòu)方式包括了國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)、國(guó)內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、集采目錄采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和直接采購(gòu)。該項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)方式確定了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的采購(gòu)代理。項(xiàng)目采購(gòu)的具體情況為國(guó)際咨詢和車輛為國(guó)際采購(gòu)，設(shè)計(jì)監(jiān)理及水體的施工單位為公開(kāi)招投標(biāo)，會(huì)議、培訓(xùn)為集采目錄采購(gòu)，專家咨詢?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性磋商，書(shū)籍出版為單一來(lái)源。近自然森林經(jīng)營(yíng)勞務(wù)費(fèi)為直接采購(gòu)。

5 項(xiàng)目影響

5.1 工程效果明顯

實(shí)施了小型水體生態(tài)恢復(fù)工程的7條小流域的面貌產(chǎn)生了明顯變化，工程周邊的生態(tài)環(huán)境顯著改善。提升了小流域水體質(zhì)量，水體的自我恢復(fù)和生態(tài)保育功能得到提高。實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)工程后，林分結(jié)構(gòu)得到改善，林木生長(zhǎng)明顯加快，林下生物多樣性增加。主要表現(xiàn)在林木胸徑增長(zhǎng)加快，林下鄉(xiāng)土樹(shù)種，如榆樹(shù)、椴樹(shù)、五角楓等天然更新增多[2]。

5.2 項(xiàng)目區(qū)村民的參與意識(shí)得到提升

通過(guò)林業(yè)參與式規(guī)劃管理，當(dāng)?shù)卮迕穹e極參與到林業(yè)規(guī)劃的決策、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，激發(fā)了作為利益相關(guān)方的責(zé)任感、參與感和榮譽(yù)感，當(dāng)?shù)卮迕竦淖o(hù)林愛(ài)林的生態(tài)觀念和主人翁意識(shí)明顯提升[2]。

5.3 項(xiàng)目區(qū)民生得到明顯改善

當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^(guò)參與森林經(jīng)營(yíng)工程獲得了直接的勞務(wù)收入。工程修筑的橋梁、道路，也方便了村民出行，村民生計(jì)得到有效改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中德項(xiàng)目中直接參與工程實(shí)施的農(nóng)民數(shù)量約為6 075人，平均每人獲得勞務(wù)收入約4 000元，約占其全年收入的30%。此外，村民將森林經(jīng)營(yíng)中修剪的樹(shù)枝作為薪柴，減少的打柴對(duì)森林的破壞。同時(shí)，通過(guò)改善水體生態(tài)環(huán)境，營(yíng)造了開(kāi)展生態(tài)旅游等活動(dòng)的有利條件。項(xiàng)目區(qū)30%的村民因環(huán)境條件改善而辦起了民俗旅游或生態(tài)旅游，村民的自我發(fā)展能力得到提升[2]。

6 面臨的挑戰(zhàn)

6.1 還未能完全推廣應(yīng)用項(xiàng)目形成的森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)

由于項(xiàng)目是試驗(yàn)性質(zhì)的，某些技術(shù)是超前的，與國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的管理和技術(shù)不同，這實(shí)際上也是實(shí)施該項(xiàng)目的目標(biāo)之一。因此，項(xiàng)目形成的理念和技術(shù)目前只是部分推廣，還未能大范圍應(yīng)用。如為了形成結(jié)構(gòu)合理的林分結(jié)構(gòu)，要以一定的強(qiáng)度伐除林中的干擾樹(shù)。但是，由于與現(xiàn)行的采伐規(guī)定有矛盾和沖突，項(xiàng)目形成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能在生產(chǎn)中全面推廣應(yīng)用。還需要不斷加強(qiáng)項(xiàng)目理念技術(shù)的宣傳，建立示范基地開(kāi)展示范和培訓(xùn)，讓林業(yè)系統(tǒng)和社會(huì)各界，尤其是在現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定層面上，逐步接受項(xiàng)目的理念和技術(shù)。

6.2 還不能確保項(xiàng)目森林經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性

森林經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要持續(xù)經(jīng)營(yíng)。然而項(xiàng)目結(jié)束后，沒(méi)有后續(xù)專項(xiàng)資金支持，項(xiàng)目形成的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃也無(wú)法持續(xù)落實(shí)。盡管項(xiàng)目編制了10年的森林經(jīng)營(yíng)方案，但項(xiàng)目結(jié)束后依然采用我國(guó)現(xiàn)行的管理和技術(shù)來(lái)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，按照項(xiàng)目規(guī)劃的森林經(jīng)營(yíng)很難持續(xù)。

7 政策建議

7.1 編制基于密云水庫(kù)流域的保護(hù)和恢復(fù)規(guī)劃

密云水庫(kù)是北京市最重要的飲用水源地，保護(hù)好密云水庫(kù)水源地是首都經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有力保障，受到各級(jí)政府和廣大市民的廣泛關(guān)注。項(xiàng)目實(shí)施中，在多方面進(jìn)行了創(chuàng)新，形成了森林經(jīng)營(yíng)和水體恢復(fù)的系列技術(shù)。建議在密云水庫(kù)流域范圍

（約1.6萬(wàn)km2）內(nèi)編制水源地保護(hù)與恢復(fù)規(guī)劃，以指導(dǎo)流域內(nèi)以森林經(jīng)營(yíng)和水體恢復(fù)為主的林水恢復(fù)工程的開(kāi)展。

7.2 繼續(xù)深化跨部門(mén)跨地區(qū)合作

基于密云水庫(kù)流域深化跨部門(mén)跨地區(qū)合作，共同推進(jìn)流域內(nèi)景觀恢復(fù)。爭(zhēng)取在技術(shù)上深耕，在政策和管理上有所突破。在大都市水源地保護(hù)方面形成中國(guó)北京案例，進(jìn)而影響和推動(dòng)世界范圍內(nèi)類似工作的開(kāi)展。

7.3 創(chuàng)新森林經(jīng)營(yíng)管理

在堅(jiān)持近自然森林經(jīng)營(yíng)理念和技術(shù)的前提下，基于森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則，建議按照批復(fù)的森林經(jīng)營(yíng)方案進(jìn)行采伐。

7.4 構(gòu)建森林的綜合生物生態(tài)體系

森林是最為復(fù)雜的多功能生物群落，是綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)人類的生存和發(fā)展有著舉足輕重的作用。森林具有的生態(tài)效益、經(jīng)營(yíng)效益和社會(huì)效益。隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，我們應(yīng)該更加注重森林的生態(tài)效益，使森林首先回歸到生態(tài)效益的本質(zhì)作用。生物的多樣性才是完整的生態(tài)體系，也是我們?nèi)祟愘囈陨娴母荆貧w自然本質(zhì)[1]。

8 做好多雙邊貸贈(zèng)款項(xiàng)目管理工作

在北京開(kāi)展園林綠化雙多邊貸贈(zèng)款項(xiàng)目，要以理念技術(shù)的引進(jìn)和人員交流為主，即引進(jìn)國(guó)外智力資源，開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和考察等交流活動(dòng)。貸款及其資金量放在次要位置。北京市目前開(kāi)展雙多邊合作的主要任務(wù)為：（1）山區(qū)森林的可持續(xù)多功能經(jīng)營(yíng)管理；（2）平原區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建與管理；（3）城市生物多樣性、森林濕地、自然保護(hù)地及各種生態(tài)廊道構(gòu)建與維護(hù)。

9 多雙邊貸贈(zèng)款項(xiàng)目管理的意見(jiàn)和建議

（1）嚴(yán)格項(xiàng)目可行性研究環(huán)節(jié)，盡可能減少項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中大的調(diào)整；（2）多雙邊貸贈(zèng)款項(xiàng)目管理和執(zhí)行中存在周期長(zhǎng)政策多等特點(diǎn)因此應(yīng)建立項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制；（3）制定嚴(yán)密詳實(shí)的項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃；（4）注意國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理政策與國(guó)外貸款項(xiàng)目管理的銜接與協(xié)調(diào)；（5）強(qiáng)化項(xiàng)目審計(jì)，確保項(xiàng)目安全正確運(yùn)行；（6）落實(shí)提款報(bào)賬制度，認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目檢查驗(yàn)收。

參考文獻(xiàn)

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