讓數(shù)據(jù)要素成為高質(zhì)量發(fā)展的“動力引擎”

張騰旭

數(shù)據(jù)，作為當代極具標志性的新型資源，已經(jīng)成為推動數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化發(fā)展的關(guān)鍵動力。它已深度融入從生產(chǎn)制造到日常生活，從資源分配到市場流通，再到消費習慣以及社會治理的每一個環(huán)節(jié)。這種新型資源不僅為新質(zhì)生產(chǎn)力提供了廣闊的應(yīng)用舞臺和巨大的發(fā)展?jié)摿?，更超越了傳統(tǒng)資產(chǎn)的界限，成為國家發(fā)展策略和企業(yè)競爭策略中不可或缺的重要資源。它的影響力正在逐漸顯現(xiàn)，深刻改變著我們的生產(chǎn)生活模式，同時也引領(lǐng)著社會治理方式的創(chuàng)新與發(fā)展。

一、需要立法解決數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題

隨著數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，由此而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)權(quán)屬、開發(fā)利用權(quán)等制約數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，亟需通過立法來解決。一是泛化個人信息，致使個人信息范圍無限擴大，導致數(shù)據(jù)企業(yè)在收集數(shù)據(jù)時，極易產(chǎn)生侵犯公民個人信息風險。二是由于數(shù)據(jù)權(quán)屬的法律框架尚不清晰，原始數(shù)據(jù)用戶、信息所有者、數(shù)據(jù)搜集處理者、數(shù)據(jù)分析開發(fā)者以及數(shù)據(jù)投資使用者之間在數(shù)據(jù)的開發(fā)利用邊界上頻繁產(chǎn)生爭議，同時關(guān)于數(shù)據(jù)收益的歸屬問題也頻發(fā)分歧，這些問題在很大程度上制約了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有效開發(fā)利用。三是無人駕駛等人工智能技術(shù)的產(chǎn)生，受現(xiàn)有《中華人民共和國道路交通安全法》等有關(guān)法律法規(guī)的限制，導致無人駕駛、事故責任、道德倫理等爭議也會影響其順利發(fā)展。四是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)分析加工、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓許可、數(shù)據(jù)使用權(quán)交換以及數(shù)據(jù)處分收益等相關(guān)法律規(guī)范的缺失，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的流通性受到了嚴重限制，影響了數(shù)據(jù)價值的充分釋放和有效利用。五是對非法獲取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)攻擊等新型數(shù)據(jù)犯罪的出現(xiàn)和現(xiàn)有相關(guān)法律懲戒性規(guī)定的缺失，導致數(shù)據(jù)合法權(quán)益保護力度不足，影響權(quán)利人的安全感。

二、國家數(shù)據(jù)立法情況

國家立足數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢和數(shù)據(jù)應(yīng)用優(yōu)勢，積極探索數(shù)據(jù)要素市場化，加快構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟。2022年12月19日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，首次將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素提出，并指出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收效分配、要素治理等基礎(chǔ)制度。

從國家層面看，早期國家數(shù)據(jù)立法主要針對計算機信息系統(tǒng)安全運行和個人信息保護，1994年國務(wù)院出臺《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》，著重從保障計算機及其相關(guān)配套的設(shè)備、設(shè)施（含網(wǎng)絡(luò)）的安全，運行環(huán)境的安全，保障計算機功能的正常發(fā)揮，維護計算機信息系統(tǒng)的安全運行。2012年全國人大常委會發(fā)布關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定，明確要保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。隨后我國又陸續(xù)通過消費者權(quán)益保護法、電子商務(wù)法等相關(guān)法，2021年專門制定了個人信息保護法，著重加強了個人信息保護。隨后數(shù)據(jù)安全立法逐漸呈現(xiàn)出專門化趨向，如2015年國家安全法、2017年網(wǎng)絡(luò)安全法都涉及到了數(shù)據(jù)安全，2021年數(shù)據(jù)安全法則專門對數(shù)據(jù)安全進行了規(guī)定，并首次對數(shù)據(jù)進行了法律界定。2020年4月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，國家層面確立了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位，提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，數(shù)據(jù)立法也呈現(xiàn)出向促進數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)與開發(fā)利用方面?zhèn)戎氐陌l(fā)展趨勢，如2021年《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》均涉及了支持促進的相關(guān)條款。

除了這些專門立法，《中華人民共和國民法典》在人格權(quán)編對于“隱私和個人信息”作了專章規(guī)定。《中華人民共和國刑法》將非法侵入計算機信息系統(tǒng)、非法獲取計算機信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、非法控制計算機信息系統(tǒng)、提供侵入、非法控制計算機信息系統(tǒng)程序、工具、破壞計算機信息系統(tǒng)、侵犯公民個人信息等行為都入罪入刑。消費者權(quán)益保護法、反不正當競爭法、未成年人保護法、廣告法、食品安全法等領(lǐng)域立法修法過程中，也都作出了有針對性的規(guī)定?？梢钥吹?，國家層面關(guān)于數(shù)據(jù)的立法還分布在各個部門法中，形成以數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法為核心，以特定行業(yè)或領(lǐng)域數(shù)據(jù)立法為輔的基本框架。

三、地方數(shù)據(jù)立法助力數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從省級地方立法情況看，早期的省級地方立法主要是貫徹落實上位法的規(guī)定，進行了具有地方特色的具體細化和補充，近期的省級地方立法則隨著各地數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，趨于細化，涌現(xiàn)出大量地方特色立法。

一是計算機信息系統(tǒng)安全保護。早期地方立法從國家安全角度出發(fā)，依據(jù)1994年國務(wù)院出臺的《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》，寧夏、廣東、重慶、山西等省市相繼出臺計算機信息系統(tǒng)安全保護條例，這一時期主要集中關(guān)注計算機系統(tǒng)的安全性。

二是推進信息化，隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的快速迭代。信息化發(fā)展為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了強勁動力，各地為加快信息化發(fā)展，規(guī)范信息化建設(shè)、管理和服務(wù)，促進信息化與各產(chǎn)業(yè)、各領(lǐng)域的深度融合，縱深挖掘信息化帶來的發(fā)展機遇，湖北、河北、山東等14個省市自治區(qū)先后出臺了信息化條例或者信息化促進條例。

三是促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)字技術(shù)不斷賦能經(jīng)濟社會發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟正在成為重組要素資源、重塑經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量。為了促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮立法的保障和促進作用，浙江、廣東、河南、河北等7省市以數(shù)字經(jīng)濟促進條例的形式，在數(shù)字經(jīng)濟立法上先行先試，積極探索實踐經(jīng)驗。

四是網(wǎng)絡(luò)安全和信息化。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和普及，網(wǎng)絡(luò)安全與信息化發(fā)展需求的矛盾愈發(fā)突出，湖南、西藏等省、自治區(qū)從網(wǎng)絡(luò)安全角度出發(fā)，依據(jù)2012年發(fā)布的《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，為維護網(wǎng)絡(luò)空間和國家安全、社會公共利益，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā)，制定出臺網(wǎng)絡(luò)信息安全管理和網(wǎng)絡(luò)安全和信息化條例，明確堅持網(wǎng)絡(luò)安全與信息化發(fā)展并重，保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。

五是數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)作為最具時代特征的新型生產(chǎn)要素逐步被認識和關(guān)注，對加強數(shù)據(jù)資源管理，規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，保護自然人、法人和非法人組織的數(shù)據(jù)權(quán)益，保障數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)據(jù)有序流通和應(yīng)用，推動以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，是當前各地主要立法方向，截至2024年1月1日，已有18個省市出臺數(shù)據(jù)條例、大數(shù)據(jù)條例、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例等相關(guān)法。

六是數(shù)據(jù)相關(guān)法規(guī)。隨著數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用，對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用與保護立法越來越細化和專業(yè)化，各地根據(jù)本地區(qū)的數(shù)據(jù)立法需求，出臺各具特色的地方性法規(guī)，如山西政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法、貴陽市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展條例、浙江省食品安全數(shù)字化追溯規(guī)定、江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進車聯(lián)網(wǎng)和智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的決定、福建省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進一步推進數(shù)字福建建設(shè)的決定、上海市浦東新區(qū)促進無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定、深圳經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例、上海市促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例等等。

四、河北數(shù)據(jù)立法空間展望

河北省始終將數(shù)字河北的建設(shè)置于推動高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)性項目之中，作為推動社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力，制定了一系列關(guān)于加快建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動、智能融合的數(shù)字河北、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟方面的規(guī)劃、方案和政策措施等，提出“數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟深化發(fā)展的核心引擎”要探索建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，著力建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動、智能融合的數(shù)字河北，在促進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)融入社會各領(lǐng)域，在關(guān)系民生的社會基礎(chǔ)服務(wù)方面發(fā)揮重要作用。但數(shù)據(jù)管理制度不健全、數(shù)據(jù)權(quán)屬難以界定、流通交易規(guī)則不健全以及交易安全風險等依然是阻礙數(shù)據(jù)要素市場合法有序流通的重要因素。因此，加快制定以數(shù)據(jù)領(lǐng)域綜合地方性法規(guī)為基礎(chǔ)，以智能網(wǎng)聯(lián)、數(shù)據(jù)交易、虛假信息治理等專項法規(guī)規(guī)章為支撐的法規(guī)體系，是提升政府數(shù)字治理能力，不斷做強做優(yōu)數(shù)字河北、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會的迫切需求和基本保障。

根據(jù)地方立法權(quán)限和河北數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，河北省數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以分為三個階段或者說是三個方面來加快推進。一是貫徹落實國家法律法規(guī)和黨中央的決策部署，制定促進數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地方性法規(guī)，這方面的立法任務(wù)已經(jīng)基本完成。如《河北省信息化條例》《河北省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》。二是將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，探索制定建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收效分配、要素治理等基礎(chǔ)制度，通過數(shù)據(jù)“基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”和“生產(chǎn)要素”催生并推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式的發(fā)展。三是鑒于河北省數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的獨特發(fā)展態(tài)勢，深入探索并制定一系列專業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)，這些法規(guī)將覆蓋智能網(wǎng)聯(lián)汽車、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、一體化算力網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、數(shù)據(jù)交易市場的規(guī)范運作、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估的標準制定，以及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)合規(guī)性的嚴格審查等方面，以確保數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。夯實河北省關(guān)于加快建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動、智能融合的數(shù)字河北、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟方面的規(guī)劃、方案和政策措施等系列政策措施，著力建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動、智能融合的數(shù)字河北，在促進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)融入社會各領(lǐng)域，在關(guān)系民生的社會基礎(chǔ)服務(wù)方面發(fā)揮重要作用，為“數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟深化發(fā)展的核心引擎”提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度保障。

（作者單位：河北大學國家治理法治化研究中心）