“塑料條約”第四次談判落幕，全球塑料污染治理仍撲朔迷離

王玲

塑料污染正在加劇氣候變化、生物多樣性喪失和環(huán)境污染這三重地球危機(jī)，作為目前最緊迫的全球環(huán)境問題之一，塑料污染近年來已成為聯(lián)合國環(huán)境大會上的優(yōu)先事項。2022年3月，聯(lián)合國環(huán)境大會第五屆會議續(xù)會（UNEA-5.2）通過了一項具有歷史意義的決議——“結(jié)束塑料污染：制定一項具有法律約束力的國際文書”（UNEA第5/14號決議），授權(quán)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任召集一個政府間談判委員會（以下簡稱INC），在2024年底前通過5次INC會議完成文書談判工作，制定一項關(guān)于塑料污染（包括海洋環(huán)境）的具有法律約束力的國際文書（以下簡稱“塑料條約”）。這一決議開啟了全球塑料污染治理的政府間談判進(jìn)程。

筆者自2022年5月開始跟進(jìn)塑料條約政府間談判進(jìn)程，先后線上參加INC-1，線下參加INC-3，并于2024年4月23—29日以NGO觀察員身份全程親歷INC-4談判現(xiàn)場。

談判進(jìn)展：框架清晰、目標(biāo)明確

“塑料條約”被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任英格·安德森認(rèn)為是“自《巴黎協(xié)定》以來最重要的多邊環(huán)境協(xié)定”。第5/14號決議的達(dá)成標(biāo)志應(yīng)對塑料污染全球統(tǒng)一行動的開啟，它提出了16項文書應(yīng)包含的內(nèi)容和8項談判委員會在審議文書時應(yīng)考慮的議題，包含序言、介紹性要素（定義、目標(biāo)、范圍、原則）、核心義務(wù)1、控制措施2和自愿做法（及附件）、執(zhí)行措施、執(zhí)行手段、體制安排等，核心是在塑料全生命周期中采取行動，消除塑料污染的“病根”，而不是僅僅是“癥狀”。

2022年11月、2023年5月，在分別完成前兩輪政府間談判磋商后，取得的主要成果之一是各國授權(quán)INC秘書處起草一份文書的“零草案”（Zero Draft），即“塑料條約”最終決議的雛形，該案文是進(jìn)一步談判和磋商的基礎(chǔ)，被視為正式文件的起點(diǎn)。2023年11月在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行的政府間談判委員會第三次會議（INC-3）上，各國代表審議了“零草案”，并就核心議題和主要關(guān)切發(fā)表意見并展開討論。會后，INC秘書處匯編了談判成果文件，并形成了修訂版“零草案”（Revised Zero Draft Text），作為INC-4談判的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，同時，任何成員都有在INC-4談判過程中提出案文增刪或修改意見的權(quán)利。

當(dāng)?shù)貢r間2024年4月30日凌晨3時許，在加拿大渥太華舉行的INC-4宣告落幕。此次會議有170個聯(lián)合國成員國和超過480家觀察員組織到場參加，成為迄今為止規(guī)模最大、參與最廣泛的一次INC談判。圍繞修訂版“零草案”，INC-4通過設(shè)立兩個接觸組3展開多輪的磋商談判。其中第一接觸組討論文書的序言、原則、范圍、目標(biāo)和核心管控措施，其下設(shè)3個子小組；第二接觸組討論文書的資金、能力建設(shè)、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓、國家計劃、遵約和履約、監(jiān)測評估、國際合作、信息交流、教育、利益相關(guān)方參與等，其下設(shè)2個子小組。5個子小組的代表們在會議期間就文書各條款提交與發(fā)表意見，力爭“精簡”文書文本，并最終形成5份非正式文件提交至INC秘書處匯編，以供年底將于韓國釜山召開的INC-5審議。INC秘書處在匯編時僅為潛在附件保留占位符，但不對內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。

此外，本次會議決定成立2個專家小組和1個法律起草小組。一個專家小組聚焦分析塑料產(chǎn)品設(shè)計、塑料產(chǎn)品中化學(xué)品有關(guān)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，著重考慮塑料產(chǎn)品的可回收性和可重復(fù)使用性；另一個專家小組聚焦分析實(shí)現(xiàn)文書目標(biāo)的潛在資源和執(zhí)行手段，包括建立資金機(jī)制、協(xié)調(diào)資金流與促進(jìn)融資等；法律起草小組將由聯(lián)合國成員國自愿提名1名法律專家加入，負(fù)責(zé)對文書進(jìn)行法律審查并向大會提供法律建議。

“我們制定了一個雄心勃勃的時間表，僅用了18個月和4次會議就到了這個階段?，F(xiàn)在我們正堅定地走在通往釜山的路上。在談判的最后階段，仍要調(diào)和立場和堅定承諾?！盜NC 秘書處執(zhí)行秘書喬蒂·馬圖爾-菲利普 （Jyoti Mathur-Filipp） 表示，“成員國到達(dá)釜山時，要準(zhǔn)備好履行他們的授權(quán)，并就該文書的最終文本達(dá)成一致?！?/p>

爭議焦點(diǎn)：塑料的管制范圍

“塑料條約”作為一項多邊主義的產(chǎn)物，需要參會的成員國協(xié)商一致方可通過，這個過程必然存在一定程度的妥協(xié)，但從目前的狀況看，還存在諸多難以調(diào)和的立場和爭議。

塑料憑借其質(zhì)地輕、強(qiáng)度高、耐腐蝕以及絕緣性好等優(yōu)勢，已成為人類社會生產(chǎn)生活不可缺少的重要材料。但不可否認(rèn)的是，塑料中含有大量的化學(xué)物質(zhì)，其中還包含相當(dāng)比例的有害化學(xué)品，這些含有有害化學(xué)品的塑料產(chǎn)品被隨意丟棄和不規(guī)范處置，最終會對人類健康和生態(tài)環(huán)境造成危害。對于“毀譽(yù)參半”的塑料，第5/14號決議僅用一句“認(rèn)識到塑料對社會起到重要作用”來肯定塑料的積極意義，其余均圍繞塑料污染治理展開，一部分國家認(rèn)為這有失偏頗，在INC-4談判中提出要在文書的序言中強(qiáng)調(diào)塑料本身不是污染，是多個行業(yè)的基礎(chǔ)性材料，并廣泛應(yīng)用于工業(yè)、工程、建筑、農(nóng)業(yè)等。

第5/14號決議第3段b提出：通過產(chǎn)品設(shè)計和無害環(huán)境的廢棄物管理等，包括資源效率和循環(huán)經(jīng)濟(jì)辦法，促進(jìn)塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)。這得到各成員國的一致通過，但在文書適用范圍的磋商談判中，部分成員國強(qiáng)調(diào)“從塑料的產(chǎn)品設(shè)計到無害環(huán)境的廢棄物管理”就是第5/14號決議授權(quán)的范圍，同時這也是他們理解的塑料全生命周期；但另一部分成員國代表認(rèn)為，決議授權(quán)的范圍是針對塑料全生命周期，應(yīng)該依照塑料全生命周期的科學(xué)定義——包括對原材料提取與生產(chǎn)（上游）、產(chǎn)品設(shè)計（中游）和廢棄物管理（下游）采取控制措施。一部分國家代表甚至強(qiáng)調(diào)，處理迅速增加的塑料廢棄物的最有效方法是限制塑料生產(chǎn)。不同國家對塑料全生命周期應(yīng)該包括哪些階段存在不同理解，進(jìn)而文書適用范圍到底是什么成了懸而未決的問題，它觸及了是否應(yīng)該限制塑料生產(chǎn)這個關(guān)鍵問題。

同樣的狀況也出現(xiàn)在修訂版“零草案”中“核心管控措施”部分的第一款——初級塑料聚合物。部分國家代表要求刪除此項條款，認(rèn)為其超出決議授權(quán)范圍，這與支持該項條款的其他國家代表形成了難以調(diào)和的立場。石化行業(yè)與塑料工業(yè)關(guān)系緊密，全球超過99％的塑料原料都來自不可再生的石化基聚合物，限制初級塑料聚合物意味著限制塑料生產(chǎn)，這極有可能嚴(yán)重影響石化行業(yè)的核心利益。

在一次性塑料問題上，各方的意見也呈現(xiàn)難以調(diào)和的狀況。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）統(tǒng)計，全球每年生產(chǎn)超4.3億噸塑料，其中2/3是短壽命產(chǎn)品，如一次性塑料制品，它們在被短暫使用后就成了垃圾4。修訂版“零草案”在第二編第二條“可避免的問題塑料產(chǎn)品”中納入了一次性塑料產(chǎn)品，多個備選方案提出從“全球強(qiáng)制的管制目標(biāo)”到“國家根據(jù)國情采取必要磋商”。對于此條款，一部分國家基于對定義理解的不一致，認(rèn)為要厘清“可避免的問題塑料產(chǎn)品”的定義，并對一次性塑料是否為“問題塑料”展開了辯論，呼吁由國家層面“酌情管理”；而另一部分國家要求出臺全球性的規(guī)則，包括禁止、逐步減少和淘汰一次性塑料的措施，與其限制塑料生產(chǎn)的主張保持一致。

修訂版“零草案”的所有部分，如化學(xué)品、聚合物和塑料產(chǎn)品的貿(mào)易、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制等都涉及塑料管制范圍的問題，如果無法在這一點(diǎn)上達(dá)成一致，“塑料條約”的談判前景將不容樂觀。

前景憂心：低雄心的“方括號”

據(jù)UNEP 預(yù)測，如果“一切照舊”，2050年全球塑料生產(chǎn)將消耗全球石油供應(yīng)總量的20%，其中25%用于生產(chǎn)一次性塑料產(chǎn)品，塑料生產(chǎn)和使用的碳排放將占全球碳排放預(yù)算總額（2℃情景下）的15%。

INC-4接觸組要對長達(dá)70余頁的修訂版“零草案”進(jìn)行合并、簡化，再逐行審查。基于公平及協(xié)商一致的原則，草案案文須逐一載入各國代表的所有意見及建議，如果是由某一成員國提出但未取得一致認(rèn)可的案文，則用“方括號”標(biāo)示，這使草案中出現(xiàn)了大量“方括號”5。

4月29日下午，第一接觸組和第二接觸組的聯(lián)合主席分別向INC-4全體大會匯報文書草案的精簡結(jié)果。雖然草案經(jīng)過合并、簡化，多數(shù)條款的備選方案已縮減至 1～2個，但“方括號”卻增加到3686個，最終提交的文件仍有70頁。這樣一份巨量問題待解決的文件，顯然不能為年底韓國釜山INC-5最終談判節(jié)省太多時間，反而為弱化文書的約束力、趨向低雄心的管控措施留出了不少空間。

早在前三次政府間談判中，INC便提出開展閉會期工作的建議，但并未獲得通過。此次在INC主席路易斯·瓦亞斯大使（Ambassador Luis Vayas）的斡旋和推動下，閉會期工作提上了大會閉幕式的討論議程。部分國家代表強(qiáng)烈要求閉會期專家組重點(diǎn)討論“初級塑料聚合物”這一關(guān)鍵問題，但遭到了另一部分國家的反對，他們提出聚焦“產(chǎn)品設(shè)計”的方向。大會現(xiàn)場，28個成員國發(fā)布了關(guān)于初級塑料聚合物的“釜山宣言”，鼓勵感興趣的成員國和利益相關(guān)方通過簽署宣言加入行動號召。

INC主席提議快速磋商，卻變成長達(dá)一個半小時混亂的會場聚集談判，把原定于4月29日下午結(jié)束的閉幕式拖入深夜。最終，在INC主席的磋商下，兩個專家組的工作授權(quán)獲得通過，一個關(guān)注塑料產(chǎn)品設(shè)計與塑料化學(xué)品標(biāo)準(zhǔn)，另一個關(guān)注資金與融資。

根本難點(diǎn)：塑料污染問題的復(fù)雜性

在全球已經(jīng)產(chǎn)生的70億噸塑料垃圾中，只有不到10%的塑料垃圾被回收6。如果沒有政策干預(yù)，2025年海洋中的塑料數(shù)量可能增至1億～2.5億噸7。依照當(dāng)前趨勢，預(yù)計在未來40年內(nèi)，全球塑料年產(chǎn)量可能會增加到10億噸以上，同時塑料垃圾產(chǎn)生量也將不斷增長。不管是第5/14號決議還是INC-4，普遍的共識是塑料污染是一項全球挑戰(zhàn)，對環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。然而由于塑料產(chǎn)業(yè)鏈長、應(yīng)用領(lǐng)域廣泛、類型復(fù)雜多樣，解決塑料污染問題變得十分復(fù)雜。

塑料的價格低廉且性能優(yōu)良，已經(jīng)被應(yīng)用到生活的方方面面，繁雜的塑料品種和應(yīng)用方式導(dǎo)致在部分場景下廢棄的塑料難以得到有效管理。雖然理論上塑料本身具有極高的循環(huán)利用價值，可以較好地循環(huán)再生，但在實(shí)際的回收再利用過程中卻存在難點(diǎn)。例如，塑料回收再利用過程中會發(fā)生氧化并產(chǎn)生如酯、醚、酮、酸、過酸、過酯類氧化物等物質(zhì)，無法無限次地回收再生；回收過程中存在被其他物質(zhì)污染的可能，導(dǎo)致回收的塑料往往只能降級使用，無法實(shí)現(xiàn)同級回收。

除了塑料本身特性以外，塑料污染問題還與人的行為規(guī)范與社會公德、政策制度和社會管理有關(guān)，同時還是一個根深蒂固的地緣政治問題——高收入國家通常向低收入和中低收入國家輸出大量塑料廢棄物，雖然后者產(chǎn)生的人均一次性塑料廢棄物要少得多，但廢棄物管理和塑料污染治理能力卻相距甚遠(yuǎn)。

當(dāng)前部分成員國對于塑料污染本質(zhì)的闡述更偏向于環(huán)境泄露、不可降解及管理不善，但這并不能完全解決塑料本身的毒性、已經(jīng)累積的污染、塑料的回收處理、塑料污染帶來的健康風(fēng)險，以及塑料污染問題背后的制度和社會管理問題。UNEP發(fā)布的報告顯示，2020年以來塑料污染問題不再被視為廢棄物或環(huán)境污染管理問題，而被看作可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)方面普遍存在的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，全球塑料污染仍在持續(xù)加劇，思考塑料污染的本質(zhì)，應(yīng)從塑料的全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈出發(fā)，綜合考慮塑料應(yīng)用場景、全生命周期及經(jīng)濟(jì)社會等因素；解決塑料污染問題，則須實(shí)現(xiàn)從原材料到廢棄物管理的全生命周期的徹底轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)沒有塑料污染的未來是各方的共同心愿，但當(dāng)下留給這份全球“塑料條約”的時間已經(jīng)不多了。

編輯|鄧茗文 dengmingwen@sdg-china.net