精準(zhǔn)把握金融穩(wěn)定法立法的著力點(diǎn)

肖京

金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。確保金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、有效防范化解金融風(fēng)險，必須依靠制度、依靠法治。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)金融法治建設(shè)，及時推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法”。根據(jù)全國人大常委會于今年5月公布的立法工作計(jì)劃，2024年將繼續(xù)審議金融穩(wěn)定法。加快推進(jìn)金融穩(wěn)定法立法進(jìn)程，是深入貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，維護(hù)國家金融安全、防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險的重要舉措。

近年來，我國各部門各地區(qū)協(xié)作聯(lián)動，防范化解重大金融風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要階段性成果，一些長期積累的風(fēng)險點(diǎn)得到有效處置，金融風(fēng)險整體收斂、總體可控，金融穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢靠，金融業(yè)總體平穩(wěn)、健康發(fā)展。但與此同時，影響金融安全與穩(wěn)定的不確定因素進(jìn)一步增多，金融領(lǐng)域的各種矛盾和問題仍然較為普遍，金融風(fēng)險隱患未能完全消除，金融監(jiān)管與治理能力有待進(jìn)一步提高，房地產(chǎn)和地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的金融風(fēng)險仍然較為突出。為此，有必要及時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，健全維護(hù)金融穩(wěn)定的長效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全和社會穩(wěn)定。

當(dāng)前，我國現(xiàn)行法律對金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險防范處置的規(guī)定條款主要分散于中國人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法、證券法、保險法等法律中。這些相關(guān)規(guī)定在金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險防范處置方面多為原則性規(guī)定，缺乏具體規(guī)則和程序條款。例如，中國人民銀行法僅從原則上規(guī)定中國人民銀行負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，但對具體如何實(shí)施、由誰監(jiān)管、如何追責(zé)均未予明確，在金融風(fēng)險化解和處置方面也還缺乏切實(shí)有效的銜接與統(tǒng)籌。此外，散見于各領(lǐng)域的防范化解金融風(fēng)險的相關(guān)規(guī)章制度碎片化問題較為突出，迫切需要統(tǒng)合相關(guān)規(guī)章制度并將其進(jìn)一步提升為系統(tǒng)的法律規(guī)定。金融穩(wěn)定法應(yīng)當(dāng)總結(jié)相關(guān)工作機(jī)制和成熟做法，并及時將其上升為法律層面的長效制度，最大限度彌補(bǔ)此前金融法律體系中金融穩(wěn)定法律制度條款分散的問題。由于該法涉及多個層面和領(lǐng)域的復(fù)雜問題，需要在確保正確方向的前提下，精準(zhǔn)把握立法的關(guān)鍵著力點(diǎn)，確保法律規(guī)則與時俱進(jìn)、科學(xué)有效。

準(zhǔn)確界定金融穩(wěn)定法的立法定位。立法定位不僅直接關(guān)系到法律的調(diào)整對象與范圍，還直接影響相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。金融行業(yè)具有綜合性，金融風(fēng)險的積聚具有長期性，這就要求金融穩(wěn)定立法不僅要關(guān)注對金融風(fēng)險的處置，還要注重從事前、事中階段對金融風(fēng)險進(jìn)行防范化解。隨著科學(xué)技術(shù)和金融行業(yè)的快速發(fā)展，金融領(lǐng)域的風(fēng)險更為復(fù)雜，現(xiàn)代金融穩(wěn)定問題已經(jīng)超越金融領(lǐng)域的具體行業(yè)，廣泛涉及金融行業(yè)的各個領(lǐng)域。尤其是對互聯(lián)網(wǎng)金融等新興領(lǐng)域金融風(fēng)險的防范，客觀上要求采取綜合性手段予以應(yīng)對。從金融穩(wěn)定本身的綜合性以及金融行業(yè)的未來發(fā)展趨勢來看，金融穩(wěn)定法應(yīng)當(dāng)是包含金融風(fēng)險防范、化解與處置的基礎(chǔ)性、綜合性立法。

在把握這一立法定位的基礎(chǔ)上，金融穩(wěn)定法立法不能僅僅停留在技術(shù)層面的分析，而是應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，從全局和整體的高度，牢牢把握我國維護(hù)金融穩(wěn)定、防范化解金融風(fēng)險的直接現(xiàn)實(shí)需求。針對防范化解金融風(fēng)險各方責(zé)任不夠清晰、資金來源不夠明確、機(jī)制不夠健全等問題，應(yīng)當(dāng)提出解決方案，補(bǔ)齊制度短板，健全部門之間、中央與地方之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護(hù)金融穩(wěn)定的合力。針對金融領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險處置要求高的特點(diǎn)，既要遵循民商事法律一般原則規(guī)定，又要符合金融規(guī)律，滿足高效處置金融風(fēng)險的實(shí)際需要。

科學(xué)設(shè)置金融穩(wěn)定法的相關(guān)制度。制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性對于法律實(shí)施具有重要意義。中央金融工作會議明確指出，要“有效防范化解金融風(fēng)險”，特別強(qiáng)調(diào)防范化解金融風(fēng)險制度設(shè)計(jì)的實(shí)際效能。金融穩(wěn)定法必須在制度設(shè)計(jì)上科學(xué)合理、突出重點(diǎn)、切實(shí)有效，注重相關(guān)規(guī)則的普適性與協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)立法的科學(xué)性、綜合性和包容性。

具體而言，應(yīng)當(dāng)按照市場化、法治化原則，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)搭建“決策部署—合規(guī)經(jīng)營—風(fēng)險預(yù)警—風(fēng)險化解—風(fēng)險處置”的金融穩(wěn)定保障機(jī)制。一是恪守契約精神，嚴(yán)格遵守市場規(guī)律，按照市場規(guī)則設(shè)置各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)一步豐富金融風(fēng)險處置的手段措施，高效處置風(fēng)險，公平地保護(hù)相關(guān)主體合法權(quán)益。二是充分考慮到金融機(jī)構(gòu)和金融風(fēng)險具有的特殊性，對金融風(fēng)險的突發(fā)性、外溢性和復(fù)雜性有充分認(rèn)識，對風(fēng)險的防范、化解與處置高度重視，盡快構(gòu)建系統(tǒng)的、多層次的金融穩(wěn)定維護(hù)與金融風(fēng)險防范法律機(jī)制。三是著力完善金融風(fēng)險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條制度安排，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)，按照法定權(quán)限和程序，對導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為依法進(jìn)行問責(zé)并依法追究法律責(zé)任。

妥善處理金融穩(wěn)定法與相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系。規(guī)則一致的金融法律制度體系對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的綜合平衡具有重要意義。我國自1993年推出“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”金融體制改革之后，先后出臺了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險法、證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)，以立法的形式對“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的金融體制進(jìn)行確認(rèn)。新時代以來，我國金融立法不斷完善，立法質(zhì)量和效率不斷提升，各項(xiàng)立法相互促進(jìn)、形成合力。但是隨著金融體制改革的深入推進(jìn)和新情況新問題的出現(xiàn)，必須對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行及時的修改完善。

當(dāng)前，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃已經(jīng)把公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、保險法、中國人民銀行法、反洗錢法等相關(guān)法律的修改列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”的項(xiàng)目之中，上述法律正處于修改完善的關(guān)鍵階段。基于金融穩(wěn)定法的綜合性，其與上述法律法規(guī)之間不可避免存在一定的交叉與重合，具體體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入權(quán)責(zé)、防范化解權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)處置權(quán)責(zé)、基金管理權(quán)責(zé)等方面。例如，根據(jù)2022年12月公布的《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》，當(dāng)需要對金融風(fēng)險進(jìn)行化解時，應(yīng)當(dāng)通過“降低資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、暫停有關(guān)業(yè)務(wù)、清收盤活資產(chǎn)、補(bǔ)充資本、暫停分配紅利、限制董事監(jiān)事高級管理人員薪酬等措施主動化解風(fēng)險”，并采取提出風(fēng)險警示、相關(guān)人員約談、責(zé)令限期整改、采取早期糾正措施、提高存款保險費(fèi)率等具體方式督促其化解相關(guān)風(fēng)險。這是從宏觀層面作出的整體安排，但上述措施的具體實(shí)施需要對應(yīng)明確的機(jī)關(guān)，相關(guān)風(fēng)險程度的具體指標(biāo)需要進(jìn)一步明確細(xì)化，這些內(nèi)容規(guī)定在金融領(lǐng)域的其他法律之中。因此，金融穩(wěn)定法必須高度重視并妥善處理和這些法律法規(guī)之間的關(guān)系問題，明確規(guī)定各相關(guān)主體之間的配合職責(zé)，最大限度地避免法律之間相互沖突產(chǎn)生的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、銜接與統(tǒng)一。

（摘自5月22日《學(xué)習(xí)時報》）