論特定群體民事公益訴訟的制度化

郭 翔

一、引言

自2012年我國《民事訴訟法》明確規(guī)定民事公益訴訟制度以來，民事公益訴訟的適用范圍不斷擴(kuò)大。2020年《未成年人保護(hù)法》的修改，增加了針對未成年人權(quán)益保障的民事公益訴訟。2022年《婦女權(quán)益保障法》的修改，增加了針對婦女權(quán)益保障的民事公益訴訟。雖然運(yùn)用民事公益訴訟制度保護(hù)特定群體的利益，僅能按照司法解釋所規(guī)定的辦案流程和審理程序開展訴訟活動(dòng)，但我國的民事公益訴訟制度建設(shè)仍取得了顯著成效。然而，在“實(shí)踐探索——立法確認(rèn)”的制度形成機(jī)制下，相關(guān)部門出臺(tái)了數(shù)量眾多的規(guī)范，這些規(guī)范難免存在著內(nèi)容的重復(fù)和程序的沖突。為了解決這些問題，對已有的規(guī)定進(jìn)行整理并進(jìn)行統(tǒng)一立法的呼聲越來越高。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出要“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年9月9日，國務(wù)院發(fā)布《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》，提出建立常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的特定群體權(quán)益保障機(jī)制，完善對少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等各類特定群體權(quán)益的平等保障和特殊保護(hù)。除法律已經(jīng)明確規(guī)定的未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟以外，近年來已經(jīng)出現(xiàn)了保障老年人、殘疾人等特定群體合法權(quán)益的公益訴訟實(shí)踐。對于這些尚未法定化的民事公益訴訟類型，是繼續(xù)修改《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等單行法予以規(guī)定，還是制定統(tǒng)一的公益訴訟法予以規(guī)定，對于這一問題的分析和回答，構(gòu)成了本文研究的主要內(nèi)容。

二、特定群體民事公益訴訟制度化的立法背景與現(xiàn)存問題

(一)特定群體民事公益訴訟制度化的立法背景

特定群體民事公益訴訟，即特定群體權(quán)益保障型民事公益訴訟，是指為了實(shí)現(xiàn)對少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等各類弱勢群體權(quán)益的平等保障和特殊保護(hù)，基于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要而實(shí)施的民事公益訴訟。雖然特定群體民事公益訴訟保護(hù)的是弱勢群體的利益，但其并不是一種單一的民事公益訴訟，而是多種弱勢群體權(quán)益保障型公益訴訟的合稱。在內(nèi)容上可以進(jìn)一步分為少數(shù)民族權(quán)益保障民事公益訴訟、婦女權(quán)益保障民事公益訴訟、兒童權(quán)益保障民事公益訴訟、老年人權(quán)益保障民事公益訴訟、殘疾人權(quán)益保障民事公益訴訟等多種類型。

雖然我國自古以來就有尊老愛幼、扶弱濟(jì)殘的文化傳統(tǒng)[1]，“仁者愛人”是中國傳統(tǒng)倫理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容[2]，平等屬于社會(huì)主義核心價(jià)值觀，但2012年我國《民事訴訟法》修改增加民事公益訴訟制度時(shí)，并沒有規(guī)定此類民事公益訴訟制度的保護(hù)主體。直到《未成年人保護(hù)法》修改以后，才有民事公益訴訟所保障的特定群體的規(guī)定。雖然到目前為止，立法僅明確規(guī)定了未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟，但部分地方的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始辦理老年人權(quán)益保障公益訴訟案件。例如，在重慶市榮昌區(qū)人民檢察院督促義務(wù)人履行贍養(yǎng)扶助義務(wù)的民事公益訴訟中，兒子李某林、李某成拒不履行贍養(yǎng)扶助義務(wù)，李某某、張某某夫婦受到傳統(tǒng)觀念的影響不愿就贍養(yǎng)糾紛提起民事訴訟。2020年7月21日，榮昌區(qū)人民檢察院向法院提起民事公益訴訟。經(jīng)過檢察院和法院聯(lián)合調(diào)解，李某某、張某某夫婦與兒子李某林、李某成就住房及贍養(yǎng)問題達(dá)成協(xié)議。法院對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容予以確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)撤回了起訴。[3]此外，檢察機(jī)關(guān)還積極辦理殘疾人權(quán)益保障公益訴訟案件。例如，2022年5月13日，最高人民檢察院會(huì)同中國殘聯(lián)聯(lián)合發(fā)布?xì)埣踩藱?quán)益保障檢察公益訴訟典型案例。[4]盡管所發(fā)布的10個(gè)典型案例均屬于行政公益訴訟案件，但卻表明，我國已經(jīng)開始用公益訴訟保障殘疾人權(quán)益。

需要說明的是，沒有法律明確規(guī)定并不等于老年人和殘疾人權(quán)益保障民事公益訴訟案件的起訴就完全找不到法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條規(guī)定，人民檢察院對“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，滿足一定條件后，可以提起公益訴訟。通過對“等”做擴(kuò)張解釋，可以將“老年人和殘疾人權(quán)益”包含在內(nèi)，以此實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的合法性。但這種合法性存在著合理性方面的質(zhì)疑。畢竟這些解釋，既不是立法機(jī)關(guān)作出的解釋，也不是最高人民法院和最高人民檢察院以規(guī)范性文件進(jìn)行的司法解釋，而是檢察官和法官在適用法律過程中所作的解釋，在統(tǒng)一性和正當(dāng)性方面還存在著瑕疵。[5]一方面，對《民事訴訟法》有關(guān)民事公益訴訟的條文，既可以進(jìn)行擴(kuò)張解釋，也可以進(jìn)行嚴(yán)格解釋或者限縮解釋。另一方面，作為起訴主體的檢察院和作為裁判主體的法院，需要對擴(kuò)張解釋《民事訴訟法》形成“合意”，以便使檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)張解釋后辦理的案件能夠被法院受理，但在對“損害社會(huì)公共利益的行為”的認(rèn)定上，存在著案件開庭審理之前就進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定的嫌疑。

(二)特定群體民事公益訴訟制度化的問題

特定群體民事公益訴訟的制度化，實(shí)質(zhì)上是在總結(jié)我國民事公益訴訟實(shí)踐的基礎(chǔ)上以立法的方式形成穩(wěn)定的規(guī)則和相應(yīng)的制度。特定群體民事公益訴訟的制度化，需要解決內(nèi)容和方式兩方面的問題。

1.內(nèi)容方面的問題

第一，有關(guān)社會(huì)公共利益部分。這一部分往往被當(dāng)作實(shí)體法的內(nèi)容。在民法上，社會(huì)公共利益是高度抽象的概念，很難被法律明確規(guī)定。但在民事公益訴訟中，如果不能夠明確公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的范圍，在能否提起公益訴訟時(shí)會(huì)出現(xiàn)認(rèn)識上的差異，并且會(huì)導(dǎo)致處理上的不一致。因此，對特定群體民事公益訴訟進(jìn)行制度化時(shí)，必須要解決社會(huì)公共利益的制度化問題。第二，其他程序規(guī)則部分，即用于處理民事公益訴訟案件的程序，包括訴前程序、受理程序、審理程序等內(nèi)容。目前，實(shí)踐僅能依據(jù)針對其他類型的民事公益訴訟所頒布的司法解釋規(guī)定的辦案流程和審理程序，開展公益訴訟活動(dòng)。這些司法解釋在訴前程序(如對訴前公告的要求)、受理程序(如級別管轄、受理后法院的告知義務(wù))、審理程序(如證據(jù)、調(diào)解、和解、撤訴、反訴)方面均存在著不同于現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定的內(nèi)容。并且，部分司法解釋還存在著沖突，例如關(guān)于檢察民事公益訴訟級別管轄的規(guī)定。按照2020年修正后的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄。但按照2020年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第14條的規(guī)定，人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由基層人民檢察院立案管轄。管轄法院與辦案檢察院的級別不對應(yīng)，將影響環(huán)境民事公益訴訟在實(shí)踐中的開展。[6]此外，其他公益訴訟中的程序規(guī)則能否直接適用于未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟，也是一個(gè)需要考慮的問題。例如，在環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的預(yù)防性公益訴訟，能否適用于未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟，就需要結(jié)合環(huán)境民事公益訴訟和特定群體民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的異同謹(jǐn)慎處理。

2.制度化方面的問題

這涉及是通過統(tǒng)一的法律完成制度化，還是通過分別立法完成制度化。值得注意的是，這一問題與目前的公益訴訟統(tǒng)一立法趨勢有著密切的聯(lián)系。目前的民事公益訴訟規(guī)則散見于《民事訴訟法》《英雄烈士保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》等多部法律及20多部司法解釋中。這種分散性的規(guī)定在民事公益訴訟制度初創(chuàng)階段具有巨大的優(yōu)勢。例如，可以根據(jù)社會(huì)公共利益受到損害的情況及法院審理民事公益訴訟的能力，不斷擴(kuò)大法院受理民事公益訴訟的范圍。又如，可以根據(jù)辦理民事公益訴訟案件的實(shí)際需要及審理民事公益訴訟案件形成的經(jīng)驗(yàn)，逐步形成和完善特殊的程序規(guī)則。從近幾年我國民事公益訴訟立法和實(shí)踐的發(fā)展來看，分散性規(guī)定對于民事公益訴訟的快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而，隨著與民事公益訴訟程序相關(guān)的司法解釋越來越多，分散性規(guī)定存在的問題也引起了人們的關(guān)注：司法解釋的法律位階偏低，且與現(xiàn)行《民事訴訟法》對辦案流程和審理程序的規(guī)定不一致，這使得目前的民事公益訴訟實(shí)踐不完全符合《民事訴訟法》的規(guī)定。同時(shí)，過于分散的程序規(guī)則，不僅內(nèi)容重復(fù)而且容易引起適用方面的沖突。

由于特定群體民事公益訴訟制度化的內(nèi)容包含社會(huì)公共利益部分和程序規(guī)則部分，因此在制度化的方式上將面臨著三個(gè)方面的問題。第一，是否需要對這兩部分進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定？如果不能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，理由是什么？如果可以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，則如何實(shí)現(xiàn)？第二，對于不同類型的特定群體民事公益訴訟(包括少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人民事公益訴訟)，社會(huì)公共利益部分應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定還是統(tǒng)一規(guī)定？第三，對于未成年人、老年人等不同類型的民事公益訴訟，程序規(guī)則部分應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定還是統(tǒng)一規(guī)定？

民事訴訟程序應(yīng)服務(wù)于所保護(hù)的民事實(shí)體權(quán)利，這是由民事訴訟的工具價(jià)值決定的。[7]民事公益訴訟程序上的特殊性源于其所保護(hù)的是社會(huì)公共利益而不是私人利益。因此，要形成特定群體民事公益訴訟的合理規(guī)則，需要先對特定群體民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益進(jìn)行明確的界定。下文將重點(diǎn)分析特定群體民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的特殊性。

三、涉特定群體社會(huì)公共利益的特殊性

特定群體，即弱勢群體，是一個(gè)相對性概念[8]，很難進(jìn)行精確定義。社會(huì)公共利益，簡稱公共利益，不僅被經(jīng)濟(jì)、政治和法律界廣泛使用，而且因不同學(xué)科觀察角度的不同而難以形成共識。[9]即使在法學(xué)學(xué)科內(nèi)部，學(xué)者也會(huì)因?yàn)椴煌慕?jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景，對社會(huì)公共利益形成不同的認(rèn)識。[10]

(一)社會(huì)公共利益認(rèn)定的價(jià)值屬性

特定群體社會(huì)公共利益如婦女權(quán)益保障型民事公益訴訟，僅保障婦女的權(quán)益，與其他公益訴訟如環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)全體社會(huì)成員的合法權(quán)益明顯不同。此類社會(huì)公共利益具有群體性，即受保護(hù)的主體范圍與特定群體范圍相當(dāng)，并且可以進(jìn)一步分為未成年人、婦女等群體中不特定多數(shù)人的利益。而社會(huì)公共利益的主體不限于“特定群體中的不特定多數(shù)人”，而是“全體社會(huì)成員中的不特定多數(shù)人”。這種公益訴訟實(shí)質(zhì)上是在保護(hù)特定的價(jià)值觀念，即通過對損害特定價(jià)值觀念的行為提起民事公益訴訟，維護(hù)特定的價(jià)值觀念。雖然未成年人、婦女等群體需要被特別保護(hù)的價(jià)值觀不同，但對于全體社會(huì)成員來講，這些價(jià)值觀都值得保護(hù)。

將民事公益訴訟所保護(hù)的對象擴(kuò)張到價(jià)值觀念，開始于2018年《英雄烈士保護(hù)法》第25條的規(guī)定，以公開方式侵害英烈人格利益，損害了社會(huì)公共利益，英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)。[11]從理論基礎(chǔ)來看，公共利益分為物質(zhì)利益和精神利益兩類，精神利益即包括公眾對道德價(jià)值觀念的需要。[12]《婦女權(quán)益保障法》第77條所規(guī)定的民事公益訴訟同樣保護(hù)價(jià)值觀念：原本特定人之間發(fā)生的爭議，因?yàn)榍趾α恕捌降取庇^念，可以提起民事公益訴訟。如前文所提到的重慶市榮昌區(qū)人民檢察院提起的民事公益訴訟，同樣保護(hù)的是價(jià)值觀念，贍養(yǎng)權(quán)受到侵害的是特定人，即作為父母的李某某、張某某夫婦，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的原因在于維護(hù)敬老的社會(huì)觀念。這類社會(huì)公共利益與價(jià)值觀有關(guān)，涉及不特定多數(shù)人的范圍較大，但當(dāng)不特定多數(shù)人在價(jià)值觀上無法形成統(tǒng)一認(rèn)識時(shí)，需要立法給出明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，才能很好地解決是否通過特定群體民事公益訴訟予以保護(hù)的問題。

此外，將公益訴訟保護(hù)的對象擴(kuò)展到價(jià)值觀念是中國式法治現(xiàn)代化的必然結(jié)果。根據(jù)《民法典》第132條規(guī)定不得損害“社會(huì)公共利益”，第1183條規(guī)定，“造成嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求精神損害賠償”?！睹穹ǖ洹返倪@些規(guī)定為我國民事公益訴訟維護(hù)精神利益提供了實(shí)體法基礎(chǔ)。從已經(jīng)規(guī)定和已經(jīng)開展的公益訴訟實(shí)踐來看，我國民事公益訴訟所要保護(hù)的精神利益，大多數(shù)與社會(huì)主義核心價(jià)值觀有關(guān)，例如英烈權(quán)益公益訴訟維護(hù)的是愛國等價(jià)值觀，婦女權(quán)益公益訴訟維護(hù)的是平等等價(jià)值觀。重慶市榮昌區(qū)檢察院提起的民事公益訴訟維護(hù)的是友善等價(jià)值觀，筆者認(rèn)為，社會(huì)主義核心價(jià)值觀屬于社會(huì)公共利益的組成部分，應(yīng)當(dāng)受到民事公益訴訟的保護(hù)。

(二)社會(huì)公共利益的不確定性

在法哲學(xué)上，既有將公共利益看作利益總和的學(xué)說(如私人利益總和說、公民全體利益說、大多數(shù)人利益說)，也有將公共利益看作價(jià)值觀念的學(xué)說(如目的性價(jià)值說)。[13]社會(huì)公共利益是一個(gè)內(nèi)涵不確定的概念。

在公益訴訟領(lǐng)域，社會(huì)公共利益概念的擴(kuò)展，會(huì)導(dǎo)致特定群體的類型和范圍擴(kuò)展。起初，人們認(rèn)為公共利益就是國家利益，不包括社會(huì)利益。[14]但將公共利益等同于國家利益的觀點(diǎn)，由于與中國的公益訴訟立法與實(shí)踐脫節(jié)，不能成為劃分我國公益訴訟范圍的依據(jù)。[15]有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益包含了兩個(gè)層次：第一個(gè)層次為社會(huì)公共利益，即社會(huì)全體或者部分成員所享有的利益；第二個(gè)層次是指國家利益。[16]近來有觀點(diǎn)則認(rèn)為公共利益包含三個(gè)層次：第一個(gè)層次是國家利益，如國有資產(chǎn)；第二個(gè)層次是不特定多數(shù)人的利益；第三個(gè)層次是需要特殊保護(hù)的群體利益，如婦女、未成年人、老年人、殘疾人等群體的利益，保護(hù)這類利益是為了社會(huì)均衡和可持續(xù)發(fā)展。[17]

目前我國民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的范圍和類型，隨著公益訴訟概念的擴(kuò)展而不斷擴(kuò)展，部分特定群體也被納入公益訴訟的保護(hù)范圍。早在2012年《民事訴訟法》增設(shè)民事公益訴訟制度之前，人們就已經(jīng)開始積極探索通過訴訟對社會(huì)公共利益予以特別保護(hù)的可能性。[18]然而，當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，是否需要進(jìn)行民事公益訴訟，需要考慮多種因素，包括：社會(huì)公共利益是否需要在法律上予以保護(hù)；受到侵害的社會(huì)公共利益是否可以通過訴訟之外的方式獲得救濟(jì)；法院通過民事訴訟保護(hù)社會(huì)公共利益的可能性和實(shí)效性；起訴主體是否具備通過訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的能力。這些因素也被綜合考慮以防止擴(kuò)大使用公益訴訟造成對私人民事權(quán)益的不當(dāng)干預(yù)。[19]然而，這也導(dǎo)致我國一開始僅對環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)領(lǐng)域的社會(huì)公共利益提供民事公益訴訟保護(hù)。雖然2012年以后民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的范圍在不斷擴(kuò)展，但仍然有限。直到2020年《未成年人保護(hù)法》修訂，民事公益訴訟的保護(hù)范圍才擴(kuò)展到特定群體權(quán)益保障領(lǐng)域。但到目前為止，仍然只有部分特定群體的權(quán)益能夠獲得民事公益訴訟的保護(hù)。

整體來說，社會(huì)公共利益概念的不確定性，對于民事公益訴訟制度、理論和實(shí)踐的發(fā)展，產(chǎn)生促進(jìn)作用的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生消極影響。從實(shí)體方面來看，不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)展公益訴訟的適用范圍，將原本只需要通過私權(quán)訴訟解決的問題公益訴訟化，會(huì)形成對私權(quán)行使的妨礙、侵害。目前，消除公益訴訟中社會(huì)公共利益不確定性的方法有兩種：一種是在理論上形成共識。例如，對社會(huì)公共利益歸屬主體的判斷，采用的就是這種方式。自2012年《民事訴訟法》第55條增加公益訴訟的規(guī)定以來，由于將公益訴訟的適用限定為“損害社會(huì)公共利益的行為”，為明確公益訴訟的適用條件，人們開始嘗試結(jié)合立法規(guī)定公益訴訟的目的以及公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟的關(guān)系，解讀社會(huì)公共利益的含義。如果將公共利益理解為特定的多數(shù)人的利益，在程序適用上會(huì)與原有的共同訴訟和代表人訴訟產(chǎn)生沖突。為準(zhǔn)確地劃分不同的多數(shù)人訴訟的適用范圍，最終達(dá)成將民事公益訴訟中的社會(huì)公共利益看作不特定多數(shù)人可共享的利益的共識。[20]按照這種劃分，可以將公益訴訟與國益訴訟和代表人訴訟在適用條件上進(jìn)行比較清楚的劃分。國家利益的主體是確定的，維護(hù)國家利益的訴訟不屬于公益訴訟，有的學(xué)者稱其為“國益訴訟”。[15]集體利益可以看作特定個(gè)體利益的集合，因此集體利益的主體是特定的個(gè)體或者法人團(tuán)體。侵害集體利益時(shí)，由于受侵害的主體是特定的，不能夠提起民事公益訴訟，但可以提起共同訴訟或者代表人訴訟。另一種是形成統(tǒng)一的規(guī)則。有關(guān)公益訴訟的法律規(guī)定和司法解釋，在消除社會(huì)公共利益的不確定性方面發(fā)揮著重要作用。例如《婦女權(quán)益保障法》第77條對可以提起公益訴訟情形的列舉。為應(yīng)對特定群體民事公益訴訟適用范圍正在不斷擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)，在短時(shí)間難以形成共識的情況下，需要制定規(guī)則指導(dǎo)司法活動(dòng)。

四、受保護(hù)的社會(huì)公共利益的具體界定

(一)訴訟中社會(huì)公共利益具有雙重屬性

在民事訴訟中，社會(huì)公共利益既可能是案件中的實(shí)體問題，也可能是訴訟要件：二者在性質(zhì)上不同，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分。

筆者認(rèn)為，作為實(shí)體內(nèi)容的社會(huì)公共利益無須明確規(guī)定。在傳統(tǒng)民事訴訟中，社會(huì)公共利益屬于實(shí)體內(nèi)容。而社會(huì)公共利益有時(shí)是法院評價(jià)的客體，例如根據(jù)《民法典》第117條規(guī)定，在征收補(bǔ)償糾紛案件中，需要法院判斷是否存在公共利益，并以此確認(rèn)征收、征用是否合法，以及如何給予公平、合理補(bǔ)償；有時(shí)又是法院用來評價(jià)當(dāng)事人利益的標(biāo)準(zhǔn)，例如按照《民法典》第132條的規(guī)定，社會(huì)公共利益是法院評價(jià)民事主體是否濫用民事權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)。與案件的實(shí)體處理有關(guān)的社會(huì)公共利益，無論是作為法院評價(jià)的客體，還是作為法院評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，因具有抽象性，需要結(jié)合具體的法律制度進(jìn)行利益衡量。[21]從實(shí)體的角度來講，沒有必要也沒有可能以法律的形式明確限定社會(huì)公共利益這一內(nèi)涵和外延均不確定的概念。

在民事公益訴訟中，社會(huì)公共利益也會(huì)作為實(shí)體內(nèi)容而存在，并成為本案審理對象的內(nèi)容，例如在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)境公益損害賠償請求權(quán)是本案的審理對象，是否存在著需要受到保護(hù)的環(huán)境公共利益就屬于本案審理的重要內(nèi)容，是法院能否支持公益訴訟請求的基礎(chǔ)。在這種情況下，與傳統(tǒng)的民事訴訟一樣，無須法律明確規(guī)定社會(huì)公共利益。

然而，作為訴權(quán)要件的社會(huì)公共利益則需作明確規(guī)定。在民事公益訴訟中，社會(huì)公共利益同時(shí)也是訴訟要件中的訴權(quán)要件。這是在傳統(tǒng)民事訴訟中社會(huì)公共利益不具備的性質(zhì)。訴訟要件，是指法院對本案實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭議進(jìn)行審理并作出實(shí)體判決的要件。在民事公益訴訟中，社會(huì)公共利益的行使主體即適格的當(dāng)事人(也稱為正當(dāng)當(dāng)事人)屬于訴訟要件。社會(huì)公共利益也屬于民事公益訴訟中的訴訟要件，不存在需要保護(hù)的社會(huì)公共利益，就沒有必要提起保護(hù)社會(huì)公共利益的民事公益訴訟(即不具有公益訴訟的訴的利益)。[22]我國參照了大陸法系的訴訟要件設(shè)置起訴條件，但實(shí)際處理比大陸法系更為嚴(yán)格。這是因?yàn)樵诔绦蛏?，大陸法系對于訴訟要件的審查，是在對本案的審理過程中與本案的實(shí)體問題審理同時(shí)進(jìn)行。即便不具備訴訟要件，法院也會(huì)受理。當(dāng)法院在對案件進(jìn)行實(shí)體審理過程時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)不具備訴訟要件，會(huì)駁回起訴。然而，我國實(shí)行的起訴受理制度規(guī)定，當(dāng)案件不具備起訴條件時(shí)，法院可以不受理。這種審查方式在立案審查制時(shí)代造成了“起訴難”的問題。為了降低起訴的難度，民事訴訟改革中立案審查制改為了立案登記制。但在立案登記制時(shí)代，法院仍然會(huì)審查起訴條件。不符合起訴條件的案件，法院仍然會(huì)裁定不予受理。在這樣的制度要求下，要向法院提起民事公益訴訟，需要同時(shí)滿足《民事訴訟法》第58條和第122條的規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》第58條，當(dāng)事人向法院提起公益訴訟的前提條件是發(fā)生了“損害社會(huì)公共利益的行為”，需要向法院提供證據(jù)證明案件中存在“社會(huì)公共利益”及“損害社會(huì)公共利益的行為”。根據(jù)《民事訴訟法》第122條，原告必須“與本案有直接利害關(guān)系”。起訴主體需要證明自己是受到侵害的社會(huì)公共利益的起訴主體，即是本案中的適格原告。但在我國，提起公益訴訟的主體不是權(quán)利人，而是通過法定訴訟擔(dān)當(dāng)獲得了提起訴訟的資格。[23]這就意味著，原告所提起的民事公益訴訟是否會(huì)被法院受理，與法律是否規(guī)定其為該社會(huì)公共利益的起訴主體有關(guān)。

(二)公益訴訟中社會(huì)公共利益的界定方式

筆者認(rèn)為，確定民事公益訴訟范圍屬于立法機(jī)關(guān)的職能，不宜在個(gè)案中由法院或法官來把握。民事訴權(quán)是憲法性權(quán)利[24]，需要由法律規(guī)定。法院審判權(quán)作用的范圍實(shí)際上是審判權(quán)作用的界限[25]，不宜由法院自行設(shè)定，也需要由法律規(guī)定。根據(jù)國家代表權(quán)論，社會(huì)公共利益應(yīng)當(dāng)由國家代表行使，組織的代表權(quán)受國家委托，同樣需要法律的規(guī)定。[26]因此，訴權(quán)、審判權(quán)和社會(huì)公共利益行使主體均需要由立法機(jī)關(guān)規(guī)定。由立法明確規(guī)定將民事公益訴訟的起訴條件具體化，從而方便法院在立案時(shí)審查判斷，規(guī)定民事公益訴權(quán)和設(shè)定法院審判權(quán)作用的范圍，為相關(guān)組織作為法定訴訟擔(dān)當(dāng)人提起公益訴訟提供法律依據(jù)。

據(jù)此，有必要進(jìn)一步討論法律如何進(jìn)行規(guī)定的問題。即在未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟已經(jīng)被單行法明確的前提下，其他特定群體民事公益訴訟，是在實(shí)體法上規(guī)定，還是在程序法上予以規(guī)定的問題。

以《未成年人保護(hù)法》第106條和《婦女權(quán)益保障法》第77條的規(guī)定為例，在未成年人權(quán)益保障民事公益訴訟中，未成年人合法權(quán)益受到侵犯涉及公共利益時(shí)，就可以提起公益訴訟。但在婦女權(quán)益保障民事公益訴訟中，只能對法律所列舉的案件提起公益訴訟。當(dāng)然，對于這種情況，也可以采用在統(tǒng)一的公益訴訟法中，對需要保護(hù)的各種社會(huì)公共利益進(jìn)行列舉的方法處理。但這種做法，有可能會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)公共利益的雙重性質(zhì)引發(fā)程序法和實(shí)體法的社會(huì)公共利益“二元對立”。用統(tǒng)一的公益訴訟法列舉各種需要保護(hù)的社會(huì)公共利益，實(shí)際上只關(guān)注了社會(huì)公共利益的程序性質(zhì)，而沒有注意到社會(huì)公共利益的實(shí)體性質(zhì)。筆者認(rèn)為，法院在審理損害價(jià)值觀類社會(huì)公共利益的案件時(shí)，需要結(jié)合實(shí)體法的規(guī)定抽象出本案需要保護(hù)的請求權(quán)，并組織雙方當(dāng)事人圍繞請求權(quán)相關(guān)的要件事實(shí)進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論，最終結(jié)合我國民法保護(hù)精神權(quán)益時(shí)以“嚴(yán)重”損害作為條件進(jìn)行裁判。我國民事實(shí)體法規(guī)定社會(huì)公共利益時(shí)，采用了“原則規(guī)定+明確規(guī)定”的方式，即由《民法典》先進(jìn)行原則性規(guī)定，再由眾多單行法進(jìn)行明確規(guī)定。在實(shí)體法已經(jīng)對社會(huì)公共利益作出規(guī)定的情況下，在統(tǒng)一的公益訴訟法中進(jìn)行重復(fù)規(guī)定，雖然著眼于程序性質(zhì)，但因?yàn)樵诎讣行枰幚淼纳鐣?huì)公共利益同一，很可能會(huì)與實(shí)體法所規(guī)定的社會(huì)公共利益發(fā)生沖突，形成程序法和實(shí)體法“二元對立”的社會(huì)公共利益規(guī)定。對社會(huì)公共利益進(jìn)行規(guī)定時(shí)，不能只解決起訴問題，不考慮案件審理和裁判的需要。因此，特定群體民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由實(shí)體法規(guī)定需要保護(hù)的社會(huì)公共利益以及可以提起民事公益訴訟的案件范圍。

此外，筆者認(rèn)為，各類公益訴訟的起訴主體也應(yīng)由實(shí)體法明確規(guī)定。目前，民事公益訴訟的起訴主體有三種配置模式：其一，在未成年人和婦女權(quán)益保障民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為唯一的起訴主體；其二，存在兩順位的多個(gè)起訴主體(如環(huán)境民事公益訴訟)；其三，多個(gè)起訴主體為同一順位(如個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟)。[27]在后兩種配置模式中，因起訴主體不同又可以分成若干種具體情況。這種不唯一的起訴主體的配置方式，立法機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)需要同時(shí)考慮起訴主體從事民事公益訴訟的能力及職能相關(guān)性等因素。[28]比如，有必要在修改《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等單行實(shí)體法或在制定相關(guān)的綜合性實(shí)體法時(shí)，由立法機(jī)關(guān)結(jié)合需要對公益訴訟保護(hù)的社會(huì)公共利益分別規(guī)定起訴主體。

五、程序內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)定

(一)對程序內(nèi)容應(yīng)制定統(tǒng)一的程序規(guī)則

對特定群體民事公益訴訟的程序內(nèi)容，同樣需要制度化，即通過制定程序法解決合法性問題，并通過統(tǒng)一立法解決程序內(nèi)容可能會(huì)出現(xiàn)的重復(fù)和矛盾問題。

1.程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)法定化

由于現(xiàn)行《民事訴訟法》對于民事公益訴訟的程序內(nèi)容沒有予以特別規(guī)定，基于實(shí)踐需要所制定和頒布的眾多司法解釋，構(gòu)成了與《民事訴訟法》規(guī)定不同的程序規(guī)則，從而與“任意訴訟禁止原則”沖突。在《民事訴訟法》所規(guī)定的程序規(guī)則并不完全適合民事公益訴訟案件審理需要的情況下，針對民事公益訴訟審理的特殊性，通過司法解釋創(chuàng)設(shè)特殊程序規(guī)則，只是權(quán)宜之計(jì)。從應(yīng)然的角度講，應(yīng)當(dāng)制定《公益訴訟特別程序法》，對有關(guān)訴前公告和受理后法院告知義務(wù)等內(nèi)容，以及關(guān)于管轄、證據(jù)、調(diào)解、和解、撤訴、反訴等方面不同于現(xiàn)行《民事訴訟法》的內(nèi)容進(jìn)行特別規(guī)定。

2.應(yīng)制定統(tǒng)一的程序法

制定公益訴訟特別程序法的思路有兩種：一種是針對各種民事公益訴訟案件的特點(diǎn)分別制定程序法；另一種則是制定統(tǒng)一程序法。由于分別制定程序法時(shí)只需要針對每一類民事公益訴訟案件的特點(diǎn)，不必考慮各類民事公益訴訟程序規(guī)則的統(tǒng)合問題，并且可以不斷針對新型民事公益訴訟案件推出新的程序性規(guī)定，因此分別制定程序法具有立法難度較低、規(guī)則更新迅速的優(yōu)勢。在2012年《民事訴訟法》規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟和消費(fèi)者民事公益訴訟之后，為解決程序上的特殊問題，最高人民法院于2015年公布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、2016年公布《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，雖然不是立法，但采用的就是分別規(guī)定的方式。此后，最高人民法院和最高人民檢察院分別針對各類公益訴訟的辦案流程和審理程序公布多個(gè)司法解釋，基本上采用的也是分別規(guī)定的方式。但分散立法的缺點(diǎn)也很突出：因?yàn)獒槍Φ膬?nèi)容和公布的時(shí)間不同，條文之間難免重復(fù)甚至沖突。針對已經(jīng)存在大量有關(guān)民事公益訴訟司法解釋的現(xiàn)實(shí)，為克服分別制定規(guī)則的不足，理論界提出了制定統(tǒng)一公益訴訟法的建議，并得到了司法實(shí)務(wù)界的積極回應(yīng)。[29-30]盡管在若干細(xì)節(jié)上還存在著分歧，例如如何制定統(tǒng)一的公益訴訟法，是先行制定檢察公益訴訟法還是先制定統(tǒng)一公益訴訟法[31]，但在應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《公益訴訟特別程序法》這一大的方向上，理論界和實(shí)務(wù)界已形成共識。

(二)對程序內(nèi)容統(tǒng)一立法的具體實(shí)現(xiàn)

制定《公益訴訟特別程序法》時(shí)應(yīng)當(dāng)針對民事公益訴訟案件的特點(diǎn)。一方面，《公益訴訟特別程序法》保護(hù)的民事公益訴訟案件，原本就不是一類案件，而是由環(huán)境民事公益訴訟案件、未成年人民事公益訴訟案件等多類公益訴訟案件構(gòu)成的集合體。一旦立法提供的是一套固定的程序，很可能無法滿足不同案件的差異性程序需求。另一方面，民事公益訴訟案件不是簡單案件而是復(fù)雜案件。由于一項(xiàng)具體的訴訟程序只能在特定的條件下使用，并且只能達(dá)到特定的效果，有時(shí)要實(shí)現(xiàn)一個(gè)民事權(quán)利，可能需要多個(gè)程序的相互配合和銜接。[32]越是復(fù)雜的案件，運(yùn)用到的程序就越多。從域外的情況來看，在處理復(fù)雜案件時(shí)，往往只能夠提供由若干程序和子程序構(gòu)成的程序“工具箱”，以便當(dāng)事人和法院等訴訟參與者“根據(jù)案件的具體情況從中選擇有用的工具”[33]，自由組合，靈活運(yùn)用。這意味著，民事公益訴訟程序，不是一個(gè)程序，而是由多個(gè)程序及其子程序共同構(gòu)成的。在制定統(tǒng)一的《公益訴訟特別程序法》時(shí)，既要針對各類民事公益訴訟的共性內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，也要針對不同民事公益訴訟案件的不同情形作出特殊規(guī)定。

統(tǒng)一立法時(shí)需要兼顧特定群體公益訴訟所保護(hù)社會(huì)公共利益的特殊性：其一，特定群體中不特定多數(shù)人的合法權(quán)益涉及多個(gè)不同群體的差異性權(quán)益，在程序設(shè)置上要考慮這種差異性需求，進(jìn)行多樣化規(guī)定；其二，不特定多數(shù)人的價(jià)值觀念精神利益，在程序規(guī)定上要與民事實(shí)體法保護(hù)精神利益的要求相一致，并且在保護(hù)二者時(shí)，還要妥善處理通常程序與特殊程序的關(guān)系。在統(tǒng)一立法時(shí)，可以通過在訴前程序和訴訟程序的規(guī)定上各有側(cè)重，以實(shí)現(xiàn)上述目的。

1.對訴前程序進(jìn)行統(tǒng)一立法時(shí)應(yīng)當(dāng)全面保護(hù)各類群體的社會(huì)公共利益

現(xiàn)行《民事訴訟法》形成了以“支持起訴——督促起訴”為主要方式的民事公益訴訟訴前程序，現(xiàn)行《行政訴訟法》則形成了以“檢察建議——督促起訴”為主要方式的行政公益訴訟訴前程序。不僅理論界在討論將行政公益訴訟的訴前程序開展方式適用于民事公益訴訟訴前程序的可能性，甚至還創(chuàng)造性地提出了訴前和解方案，而且實(shí)務(wù)界也進(jìn)行了積極的探索，并形成了教育宣傳、召開磋商座談會(huì)等更為豐富的訴前程序開展方式。

如何對現(xiàn)有的訴前程序開展方式進(jìn)行篩選并整合成為法律規(guī)定，是在進(jìn)行統(tǒng)一立法時(shí)必須考慮的問題。兩種對訴前程序功能的不同定位，將導(dǎo)致訴前程序的內(nèi)容和效果存在著一定的差異。一種是從權(quán)利保護(hù)和準(zhǔn)備程序的角度，將訴前程序定位為訴訟之前的準(zhǔn)備程序，并對訴前程序進(jìn)行規(guī)范化改造。[34]按照這種觀點(diǎn)，訴前程序應(yīng)當(dāng)服務(wù)于訴訟程序。不能夠?yàn)樵V訟程序服務(wù)的訴前活動(dòng)方式，都應(yīng)該被排除在訴前程序之外。另一種觀點(diǎn)則是從社會(huì)治理和多元解紛的角度[35]，將訴前程序獨(dú)立規(guī)定，從而使其成為可供廣泛的社會(huì)主體參與公益訴訟活動(dòng)的機(jī)制。按照這種觀點(diǎn)建構(gòu)的訴前程序，既是一種獨(dú)立于訴訟程序的、可以提前解決糾紛的程序，也是廣泛的社會(huì)主體參與公益訴訟活動(dòng)的平臺(tái)。

雖然將訴前程序定位為訴訟準(zhǔn)備程序的觀點(diǎn)邏輯嚴(yán)密，并且可以使訴前程序的建構(gòu)規(guī)范化，但目前司法實(shí)踐的選擇是將訴前程序作為社會(huì)治理和多元解紛的平臺(tái)和機(jī)制。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第2條明確規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)，除了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益以及維護(hù)憲法和法律權(quán)威外，還要“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2021年《最高人民法院關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見》將矛盾糾紛源頭化解作為了“促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重要內(nèi)容。對訴前程序進(jìn)行立法時(shí)，需要回應(yīng)司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，即從社會(huì)治理的角度規(guī)定訴前程序，詳細(xì)列舉可供多元主體參與各類特定群體民事公益訴訟活動(dòng)訴前程序的方式，方便不同主體根據(jù)糾紛解決的需要靈活選擇。

2.對訴訟程序進(jìn)行統(tǒng)一立法時(shí)要妥善處理通常程序與特殊程序的關(guān)系

為了解決特殊規(guī)則的合法性問題，需要通過立法對不同于傳統(tǒng)民事訴訟的內(nèi)容作出特別規(guī)定。從目前公益訴訟的實(shí)踐來看，在立法時(shí)亟須對一些內(nèi)容作出回應(yīng)：前文提到的檢察環(huán)境民事公益訴訟中管轄法院與辦案檢察院不對應(yīng)的問題，實(shí)質(zhì)上是民事公益訴訟的級別管轄是否需要采用二元結(jié)構(gòu)的問題。如果采用二元結(jié)構(gòu)，則將現(xiàn)有的中級人民法院第一審調(diào)整為基層人民檢察院提起的民事公益訴訟由基層人民法院第一審，其他原告提起的民事公益訴訟仍然由中級人民法院第一審。[36]如果不采用二元結(jié)構(gòu)，則可以規(guī)定實(shí)行檢察機(jī)關(guān)立案管轄和訴訟管轄分離，從而使訴訟檢察機(jī)關(guān)的級別與管轄法院的級別對應(yīng)。[37]此外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法院依職權(quán)調(diào)查取證和依職權(quán)查明案件事實(shí)的條件和程序[38]，法院依職權(quán)聘請專家證人的條件和程序[39]，民事公益訴訟和民事私益訴訟的審理順序(是并行審理，還是公益訴訟先行或者私益訴訟先行)，民事公益訴訟和民事私益訴訟的判決效力是否相互擴(kuò)張(是不擴(kuò)張，還是雙向擴(kuò)張或者單向擴(kuò)張)等內(nèi)容[40]。

此外，還需要結(jié)合特定群體民事公益訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置特殊程序適用的范圍和條件。以預(yù)防性民事公益訴訟的適用為例，按照《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條的規(guī)定，針對“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為，可以提起環(huán)境民事公益訴訟，在司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。由于預(yù)防性公益訴訟是在行使停止侵害請求權(quán)，其目的在于請求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，屬于預(yù)防性法律制度的組成部分。[41]因此，理論界在考慮通過立法將其制度化并擴(kuò)大適用范圍的可行性。[42]即便需要通過立法規(guī)定預(yù)防性民事公益訴訟并將適用范圍擴(kuò)大，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制其適用的案件并明確規(guī)定適用條件，從而防止假借維護(hù)社會(huì)公共利益的名義過分干預(yù)私人生活。對于特定群體民事公益訴訟，要慎重考慮是否可以提起預(yù)防性民事公益訴訟，尤其是通過特定群體民事公益訴訟維護(hù)不特定多數(shù)人的價(jià)值觀念時(shí)。筆者認(rèn)為，在民法上對輕微損害要容忍，對于沒有發(fā)生的侵權(quán)行為，不宜提起預(yù)防性民事公益訴訟。即便在統(tǒng)一的立法中規(guī)定預(yù)防性民事公益訴訟，也需要明確適用條件，從而將特定群體權(quán)益保障型公益訴訟案件排除在外。

六、結(jié)語

近年來，人們開始通過民事公益訴訟保障未成年人、婦女、老年人等特定群體的利益，并形成了特定群體民事公益訴訟。從立法和司法實(shí)踐的情況來看，這類公益訴訟既保護(hù)特定群體中不特定多數(shù)人的合法權(quán)益，也保護(hù)不特定多數(shù)人的價(jià)值觀念。由于民事公益訴訟所保護(hù)的價(jià)值觀念范圍在不斷擴(kuò)展，明確規(guī)定民事公益訴訟所保護(hù)社會(huì)公共利益的范圍，不僅能夠明確起訴條件，而且能合理劃定審判權(quán)作用的范圍。為了避免實(shí)體法的規(guī)定與程序法的規(guī)定沖突，對于各類特定群體民事公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由實(shí)體法分別加以規(guī)定，并同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的起訴主體。為了防止程序內(nèi)容的重復(fù)和沖突，應(yīng)當(dāng)對民事公益訴訟的特殊程序內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一立法并盡快制定《公益訴訟特別程序法》。在訴前程序的規(guī)定上，將可供各方主體挑選的糾紛解決手段合法化；在訴訟程序的規(guī)定上，通過明確特殊程序的適用條件和范圍，防止假借維護(hù)社會(huì)公共利益的名義過分干預(yù)私人生活。特定群體民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)按照“分別規(guī)定訴權(quán)+統(tǒng)一規(guī)定程序”的方式，由實(shí)體法和《公益訴訟特別程序法》共同完成制度化，以豐富我國民事公益訴訟法律制度中國式現(xiàn)代化的內(nèi)容。