優(yōu)化農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作五步走

常祝愿

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，各地在試點(diǎn)推廣中總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)。文章總結(jié)了當(dāng)前改革區(qū)為推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要做法及成效，簡要列舉了改革存在的共性問題，并結(jié)合工作實(shí)踐，提出相關(guān)對策，以期深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2014年在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》。各地因地制宜，綜合施策，探索農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的方式方法，逐漸形成了一些可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗(yàn)。

推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要做法

高位推進(jìn)，強(qiáng)化部門聯(lián)動，按計(jì)劃有序?qū)嵤?/p>

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，僅依靠水利部門主推，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，試點(diǎn)區(qū)域在實(shí)施過程中應(yīng)充分認(rèn)識到改革的重要性，主動將責(zé)任扛在肩上。為確保改革的有序進(jìn)行，改革區(qū)應(yīng)成立由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭部門，建立聯(lián)席制度，細(xì)化工作方案，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

夯實(shí)基礎(chǔ)，注重協(xié)會建設(shè)，使主體作用突顯

在農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作中，各地積極依托農(nóng)民用水者協(xié)會這一堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過規(guī)范協(xié)會運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)會能力建設(shè)，不僅確保了協(xié)會的獨(dú)立法人地位，而且提高了群眾對協(xié)會工作的認(rèn)可度。在改革的過程中，各地充分突出協(xié)會的主體作用，推進(jìn)了改革的進(jìn)程，提升了改革的成效。

因地制宜，建立各項(xiàng)機(jī)制，讓改革有據(jù)可依

改革工作的順利推進(jìn)離不開穩(wěn)定的機(jī)制。依據(jù)現(xiàn)行改革思路和工作實(shí)際，各地先行建立了一系列機(jī)制，并在實(shí)踐中逐步調(diào)整與完善?？傮w來說，這些機(jī)制可以分為四類，即用水管理機(jī)制、水價形成機(jī)制、獎補(bǔ)機(jī)制和工程管護(hù)機(jī)制。這些機(jī)制涵蓋了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的核心要素：水權(quán)（能用多少水）、水價（交多少錢）、獎補(bǔ)（如何彌補(bǔ)用水成本差額和激勵農(nóng)民節(jié)水）和工程管護(hù)（由誰來管）。各項(xiàng)機(jī)制的建立為改革提供了制度保障。

科學(xué)謀劃，加強(qiáng)水利工程建設(shè)，提升硬件條件

各地以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為契機(jī)，不僅加強(qiáng)了末級渠系的硬化工作，增設(shè)了量測水設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了分級管控，大幅提高了渠道的水利用系數(shù)，而且選取合適的地區(qū)建設(shè)了灌溉管理信息化系統(tǒng)，讓灌溉調(diào)度更加智能、精準(zhǔn)。

經(jīng)過精心籌備和通力合作，各地在農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作中摸索出一套行之有效的工作方法。以湖北省為例，荊門市漳河水庫三干渠管理處率先探索出南方豐水地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的方式方法，形成了一整套可復(fù)制易推廣的體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；荊門市沙洋縣探索出洪廟灌區(qū)模式、中型灌區(qū)模式、獨(dú)立灌區(qū)模式、泵站灌區(qū)模式、自有水源模式五種改革模式；當(dāng)陽市探索出“三建三定”推進(jìn)改革的工作方法，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革考評中兩次位居全國80個試點(diǎn)縣（市）的第一名。各地在改革推進(jìn)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，形成了改革的良性互動和相互促進(jìn)。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作取得的主要成效

節(jié)水效益十分顯著

根據(jù)《中國水資源公報(bào)》可知，全國耕地實(shí)際灌溉畝均用水量由2015年的394m3降至2022年的364m3，降幅為8.7％；全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2015年的0.536提高到2022年的0.572，其中大型灌區(qū)由0.486提高到0.536，中型灌區(qū)由0.502提高到0.552。

初始水權(quán)確定，水權(quán)交易平臺建立

改革先行區(qū)以按照總量控制與定額管理的原則，以縣、鎮(zhèn)用水總量控制為基礎(chǔ)，結(jié)合用水定額、灌溉面積等，科學(xué)核定了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量和每畝用水量，并頒布了水權(quán)證。同時，建立了水權(quán)交易平臺。2023年，用水權(quán)市場化交易改革取得顯著成效，黃河流域首單跨省域用水權(quán)交易在四川和寧夏間成功實(shí)現(xiàn)。全國水權(quán)交易系統(tǒng)完成部署，中國水權(quán)交易所交易5 762單、水量5.39億m3，同比分別增長64%和116%。

農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制基本完善，水費(fèi)實(shí)收率得到提高

各地基本建立了充分反映供水成本、促進(jìn)節(jié)水、體現(xiàn)水資源稀缺屬性、與投融資改革相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。已實(shí)施改革的大型灌區(qū)骨干工程平均執(zhí)行水價從改革前的0.09元/m3提高到0.13元/m3，與運(yùn)維成本的差距逐步縮小，部分改革區(qū)水費(fèi)加上精準(zhǔn)補(bǔ)貼后基本達(dá)到運(yùn)維成本。盡管水價提高了，但只要農(nóng)民的用水量控制在用水定額以內(nèi)，用水成本基本不會增加。水價形成機(jī)制的公布增強(qiáng)了農(nóng)民的節(jié)水意識，提高了收費(fèi)的透明度，也提升了水費(fèi)的收繳率。

精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制逐步建立

2016年以來中央財(cái)政每年安排水利發(fā)展資金15億元，以支持各地實(shí)施改革獎補(bǔ)。2017—2022年中央財(cái)政累計(jì)安排水利發(fā)展資金近95億元。各地依據(jù)本地財(cái)政能力和節(jié)水效果逐步建立了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。通過整合上級補(bǔ)助資金和項(xiàng)目資金，保障了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵資金的來源。精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制確保了水價的合理提升，減輕了用水戶的負(fù)擔(dān)；節(jié)水獎勵機(jī)制則有利于調(diào)動農(nóng)民參與節(jié)水活動的積極性，使其切實(shí)感受到節(jié)水的實(shí)際效益。

工程管護(hù)水平大幅提高

農(nóng)業(yè)水價綜合改革重視打通農(nóng)田水利管護(hù)的“最后一公里”。通過改革，村集體、農(nóng)民用水合作組織等建立了一套日常管護(hù)長效機(jī)制，大幅提高了水利工程管護(hù)水平，基本實(shí)現(xiàn)了工程建得成、管得好、節(jié)水效果明顯、農(nóng)民長期受益的目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革中存在的問題

農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策未深入人心

雖然農(nóng)業(yè)水價綜合改革已實(shí)施多年，但在具體實(shí)施過程中，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價綜合改革的相關(guān)政策了解不夠深入。一方面，在推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革時，用水戶參與度有待提高，宣傳的力度也有待加大。另一方面，改革工作需要村委會和農(nóng)民用水者協(xié)會投入大量的人力、物力、財(cái)力。村委會承擔(dān)著重要的政策宣傳引導(dǎo)作用，但其日常工作任務(wù)繁重，難以對農(nóng)業(yè)水價綜合改革進(jìn)行持續(xù)深入的推進(jìn)。因此，多數(shù)村莊在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作時以階段性重點(diǎn)突擊為主，導(dǎo)致最終效果不佳。

農(nóng)民“按畝收費(fèi)”的習(xí)慣仍未改變

一方面，末級渠系計(jì)量設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的灌溉系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)每戶灌溉的精確計(jì)量上還存在差距。尤其是在多戶農(nóng)民共同灌溉時，計(jì)量設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量。另一方面，在實(shí)操過程中，“按畝收費(fèi)”的方式比“按量收費(fèi)”更加便捷。

精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵政策有待完善

盡管獎補(bǔ)機(jī)制已經(jīng)初步建立，但其在激勵用水戶節(jié)水方面的潛力尚未得到充分挖掘。一方面，獎補(bǔ)資金的來源有限，受地方財(cái)力影響較大，因此需要多渠道籌措資金，以確保這項(xiàng)激勵政策的可持續(xù)性。另一方面，現(xiàn)行的獎補(bǔ)措施還需進(jìn)一步完善，才能最大限度地激發(fā)用水戶的節(jié)水積極性。

農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)難題仍然存在

目前，部分末級渠系尚未完成硬化，維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足，維護(hù)人員較少。這些問題急需解決。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的對策建議

目前，有一定條件和基礎(chǔ)的先行區(qū)已基本完成改革工作，但在具體實(shí)踐過程中，部分問題仍未得到解決，改革成效尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，改革工作仍需持續(xù)推進(jìn)。接下來，一方面要加大改革力度，全面完成改革任務(wù)；另一方面要深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)。根據(jù)已有的改革經(jīng)驗(yàn)，文章提出相關(guān)對策建議，以期為改革工作的順利推進(jìn)提供參考。

多措并舉加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策宣傳力度

第一，政府要深入了解用水戶的實(shí)際需求，加大相關(guān)政策的宣傳推廣力度。只有用水戶深刻認(rèn)識到農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要作用，積極主動地參與改革工作，才能有效推動政策落地見效。

第二，政府要暢通用水戶參與溝通的渠道。為用水戶提供與相關(guān)部門溝通交流的渠道，使他們的聲音能被聽到、需求能被滿足。這有利于為政策的宣傳創(chuàng)造良好的機(jī)會。

第三，各地要將農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作納入年度考核體系。通過層層壓實(shí)責(zé)任，確保自上而下都高度重視這項(xiàng)工作。同時，在審批項(xiàng)目時，應(yīng)增加農(nóng)業(yè)水價綜合改革的權(quán)重，以進(jìn)一步提高各級政府對這項(xiàng)工作的重視程度。

充分運(yùn)用好農(nóng)民用水者協(xié)會

1995年，漳河三干渠灌區(qū)創(chuàng)建了我國第一個農(nóng)民用水者協(xié)會洪廟支渠農(nóng)民用水者協(xié)會，到2000年已發(fā)展到22個。這種“供水單位+用水者協(xié)會”的新型灌溉管理模式，有利于健全管理體制，減少中間環(huán)節(jié)，提高用水效率，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是灌溉管理改革的成功探索和實(shí)踐。然而，盡管農(nóng)民用水者協(xié)會數(shù)量眾多且推廣迅速，但真正運(yùn)作良好的協(xié)會卻占少數(shù)。部分協(xié)會的建立是被動的，協(xié)會執(zhí)委會成員由村干部兼任，不過是“兩個班子，一套人馬”。但長遠(yuǎn)來看，這容易導(dǎo)致協(xié)會失去實(shí)質(zhì)作用。此外，受利益驅(qū)使，協(xié)會可能出現(xiàn)水費(fèi)被截留挪用、缺乏有效監(jiān)督等問題，從而失去群眾的信任。

因此，要想農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)揮出更大作用，就要采取一系列措施。

第一，確保用水戶了解農(nóng)民用水者協(xié)會的職能和價值。在協(xié)會成立之前，通過多種渠道向用水戶宣傳農(nóng)民用水者協(xié)會的職能和作用，避免完全由政府主導(dǎo)成立協(xié)會。

第二，鼓勵用水戶參與協(xié)會管理。建議協(xié)會會長通過民主選舉產(chǎn)生，副會長和秘書長可以吸收村委會相關(guān)人員擔(dān)任。這樣既可以讓用水戶以主人翁的身份參與到協(xié)會建設(shè)和政策實(shí)施中，也可以讓用水戶與村委會形成合力，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。相關(guān)研究表明，用水戶的高參與度，再加上會長出色的管理能力，能夠有效提高農(nóng)民用水者協(xié)會的績效。

第三，發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中的主體作用。農(nóng)民用水者協(xié)會應(yīng)參與農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心環(huán)節(jié)，如水量的分配、水價的商定、獎補(bǔ)的核實(shí)、改革政策的宣傳和培訓(xùn)、量測水設(shè)施的建設(shè)、工程的維修和管護(hù)等，如此才能真正調(diào)動用水戶的積極性，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

合理建立動態(tài)水權(quán)

由于土地流轉(zhuǎn)和種植結(jié)構(gòu)逐年調(diào)整，因此動態(tài)水權(quán)的建立尤為重要。在改革實(shí)踐中，縣、鎮(zhèn)兩級水權(quán)實(shí)施總量控制，易于調(diào)整，但在村、組、戶的動態(tài)水權(quán)調(diào)整上還面臨著較大的挑戰(zhàn)。用水者協(xié)會在分配水權(quán)時，必須有據(jù)可依。盡管耕地的確權(quán)面積數(shù)據(jù)較為精確，但還不足以全面反映各地農(nóng)民的實(shí)際種植面積和用水需求情況。因此，各村組應(yīng)與財(cái)政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門合作，共同核定糧食補(bǔ)貼面積。這能夠更加直觀地反映農(nóng)民的種植情況，從而更加合理地分配農(nóng)民的用水權(quán)。

有針對性地實(shí)施獎補(bǔ)政策

第一，為確保改革的順利推進(jìn)和激勵用水戶節(jié)水，各地都出臺了相應(yīng)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵政策。為了確保資金效益最大化，建議精準(zhǔn)補(bǔ)貼主要用于定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額，并鼓勵農(nóng)民用水者協(xié)會將補(bǔ)貼金額優(yōu)先用于末級渠系的維修和清淤除障工作。這不僅能確保協(xié)會運(yùn)行資金充足，而且能讓用水戶看得見實(shí)績。

第二，由于年降雨量不同，每年的畝均用水量節(jié)水獎勵標(biāo)準(zhǔn)也不同。農(nóng)民用水者協(xié)會要做好當(dāng)年水量平均值的核算工作，根據(jù)同地區(qū)當(dāng)年畝均用水量確定同類型作物節(jié)水獎勵標(biāo)準(zhǔn)，并對這些信息進(jìn)行公示。在獎勵節(jié)水戶時，可以采用多種方式，如現(xiàn)金獎勵、水費(fèi)減免等。同時，應(yīng)通過多渠道宣傳節(jié)水戶的事跡，如納入文明家庭、黨員星級評定等，或在公益性崗位聘任中給予加分。此外，結(jié)合積分制管理等措施進(jìn)一步宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革，讓節(jié)水意識深入人心。

加強(qiáng)工程建設(shè)和管護(hù)

第一，由于建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，給改革推進(jìn)帶來了諸多不便。例如，農(nóng)田水利建設(shè)職能轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)部門后，雖然提出了農(nóng)業(yè)水價按量收費(fèi)的原則，但在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中，農(nóng)業(yè)部門并未將計(jì)量設(shè)施全部納入建設(shè)范圍。當(dāng)前，農(nóng)田水利建設(shè)的資金來源和建設(shè)主管部門較多，既有農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，也有自然資源和規(guī)劃局的旱改水項(xiàng)目，還有鄉(xiāng)村振興和移民的相關(guān)項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目各自為政，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為了長遠(yuǎn)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)統(tǒng)一項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保計(jì)量設(shè)施納入工程規(guī)劃中或預(yù)留足夠的安裝空間。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)從“按畝收費(fèi)”到“按量收費(fèi)”的轉(zhuǎn)變，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供保障，還能為未來信息化設(shè)施建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，針對水利工程數(shù)量龐大、當(dāng)?shù)刎?cái)力受限、管護(hù)人員和經(jīng)費(fèi)不足以及農(nóng)民自發(fā)性管護(hù)的積極性不高等問題，首先，要充分利用媒體資源，多形式、多角度地開展宣傳，結(jié)合河湖長制、人居環(huán)境治理和文明城市創(chuàng)建等活動，激發(fā)農(nóng)民自發(fā)管護(hù)的積極性。其次，要因地制宜地參考學(xué)習(xí)湖北枝江市“三員合一”的做法，將水利設(shè)施管護(hù)員與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保潔員、通村公路養(yǎng)護(hù)員“三員合一”，整合上級財(cái)政資金，提升水利設(shè)施日常保潔和管護(hù)率。再次，市、縣政府及相關(guān)部門要進(jìn)一步支持和重視農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)工作，在資金和政策上向農(nóng)民用水者協(xié)會傾斜，鼓勵協(xié)會主導(dǎo)完成其能力范圍內(nèi)的維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目。最后，農(nóng)民用水者協(xié)會的管護(hù)工作要落實(shí)到人。對于協(xié)會負(fù)責(zé)的干、支渠，應(yīng)采取公開競爭的方式確定管護(hù)人員；對于斗、農(nóng)、毛渠，應(yīng)按會員的田塊劃段，做到“誰的田塊地段，誰負(fù)責(zé)清淤除障和管護(hù)”。

任何事情都要循序漸進(jìn)，不能一蹴而就。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作雖然還存在不足，但農(nóng)民的節(jié)水意識明顯增強(qiáng)，用水秩序持續(xù)向好，水費(fèi)收繳率持續(xù)上升，工程管護(hù)工作也越來越好。路雖遠(yuǎn)，行則將至；事雖難，做則必成。相信在不久的將來，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的預(yù)期目標(biāo)定能實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：荊門市漳河水庫三干渠管理處）