美國對華科技競爭：國會的角色及其影響

丁思齊，白語諾

浙江大學歷史學院，浙江 杭州 310058)

科技競爭是當下中美戰(zhàn)略競爭的核心議題。自特朗普執(zhí)政以來，美國政府對中國展開了強大的科技競爭攻勢，試圖在打壓中國科技進步的同時，繼續(xù)維持美國的科技霸權(quán)。在當下美國對中國的大國競爭、科技競爭攻勢中，雖然以總統(tǒng)為首的行政部門作為傳統(tǒng)對外決策主體仍舊發(fā)揮著重要作用，但美國國會的作用與影響也是不容忽視的。美國國會已被視為中美戰(zhàn)略競爭的新推手[1]。因此，要想全面、深入且準確地了解美國對華科技競爭，就必須關注美國國會。

現(xiàn)有關于中美科技競爭的討論，大多集中在討論美國對華科技競爭的具體政策[2]，或聚焦于美國對華科技競爭的具體領域[3]。國外研究[4]雖然關注到美國國會在中美脫鉤中的作用，但并不全面，只是從立法角度進行討論。國內(nèi)研究[5]雖然分析過國會在科技領域的涉華政策舉措和動向，但也不全面。總的而言，現(xiàn)有研究缺乏對美國國會在美國對華科技競爭中作用與角色的系統(tǒng)化討論。鑒于此，本文試圖初步系統(tǒng)化討論美國國會與美國對華科技競爭之間的關系。

1 國會在美國對華科技競爭中的角色

國會在美國對華科技競爭中扮演著復合型角色，是對華科技競爭敘事的構(gòu)建者、對華科技競爭體系的設計者、對華科技競爭戰(zhàn)略實施的保障者。國會的影響力貫穿于美國對華科技競爭的始終?？梢哉f，國會在這一議題上已成為類似于行政部門那樣具有高度影響力的對外政策主體。

1.1 對華科技競爭敘事的構(gòu)建者

塑造對外政策敘事是美國國會影響和介入美國對外政策的重要途徑[6]。目前的美國對華科技競爭政策也不例外。國會的介入深刻地塑造了美國對華科技競爭敘事，從而影響美國對于與中國科技競爭的認知。國會可以通過多種方式塑造美國的對外政策敘事，包括舉行聽證會、發(fā)布報告、提出立法提案等?？偟亩?，國會經(jīng)由前述方式構(gòu)建的美國對華科技競爭敘事主要包括以下內(nèi)容。

(1)中國的科技進步威脅到美國自二戰(zhàn)結(jié)束以來就業(yè)已確立的全球科技領導地位，中國是美國科技霸權(quán)的關鍵挑戰(zhàn)者。近年來，美國國會就多次召開以此為主題的聽證會。例如，2018年9月26日，眾議院召開 “對抗中國：確保美國在先進技術和創(chuàng)新方面保持世界領先地位”聽證會[7]。2022年5月11日，參議院情報特別委員會召開 “對抗中華人民共和國的經(jīng)濟和技術主導計劃”聽證會[8]。

(2)中國的科技進步與竊取美國的先進科學技術有關。美國國內(nèi)彌漫著強烈的反華敘事，即中國通過種種手段竊取了美國的先進科學技術、知識產(chǎn)權(quán)，從而實現(xiàn)了科技進步。因此，美國需要盡快阻斷中國對美國先進科學技術的竊取，以此遏制中國的科技發(fā)展和確保美國的科技主導地位。在這種反華敘事的構(gòu)建過程中，美國國會就發(fā)揮了重要作用，成為這種敘事的重要推手。例如，2019年3月，眾議員吉姆·班克斯 (Jim Banks)領銜提出的 《2019保護我們的大學法案》指出，與中國人民解放軍有聯(lián)系的科學家、來自中國的理工科學生這樣的中國非傳統(tǒng)情報收集者正在利用美國開放的研發(fā)環(huán)境收集美國的科技信息[9]。

(3)將中國的科技進步貼上反自由主義的意識形態(tài)標簽。自由主義是美國的主導性政治意識形態(tài)，將對外政策與自由主義掛鉤，把對手構(gòu)建為反自由主義者是美國在歷史上增強對外政策合法性、動員國內(nèi)資源的慣用手段，當下也不例外。為了增強打壓中國科技進步的合法性，充分動員美國國內(nèi)資源參與美國對華科技競爭，包括國會在內(nèi)，美國正通過 “全政府”與 “全社會”方式將中國構(gòu)建為美國自由主義的反面。例如，將中國的數(shù)字技術貼上 “數(shù)字威權(quán)主義”標簽，認為中國正通過數(shù)字技術在世界范圍內(nèi)傳播威權(quán)主義[10]。

基于以上分析可見，國會塑造的美國對華科技競爭敘事帶有強烈的政治化、安全化與意識形態(tài)化特征，從多維度出發(fā)將中國構(gòu)建成美國科技發(fā)展的重要挑戰(zhàn)者與競爭對手，從多方面對中國科技發(fā)展進行污名化。

1.2 對華科技競爭體系的設計者

通常來說，行政部門是美國對外政策的主要設計者，國會不會直接參與對外政策的制定。但在美國對華科技競爭中，國會已經(jīng)直接或間接參與美國對華科技競爭政策的制定。美國搭建對華科技競爭政策的 “四梁八柱”離不開國會的參與。國會作為美國對華科技競爭設計者的角色主要表現(xiàn)在以下4個方面。

(1)通過提出涉華立法為美國對華科技競爭謀篇布局。一般來說，美國國會在對外政策上的立法可發(fā)揮3類重大作用：①應對突發(fā)事件的 “危機型決策”；②側(cè)重分配資源的 “結(jié)構(gòu)型決策”；③設定長期戰(zhàn)略方向的 “戰(zhàn)略型決策”[6]。中美建交以來，國會對于中美關系的影響主要在 “危機型決策”和 “結(jié)構(gòu)型決策”上， “戰(zhàn)略型決策”有限，中美關系的 “方向盤”也通常由行政部門掌握。然而，隨著中美科技競爭的深入，國會開始在 “戰(zhàn)略決策型”上發(fā)揮作用。這突出表現(xiàn)為國會的涉華立法議程開始發(fā)生轉(zhuǎn)向，不再局限于某一具體議題，而是出現(xiàn)了旨在擘畫美國對華科技競爭藍圖的綜合性、戰(zhàn)略性的涉華立法議程，其中比較具有代表性的是 《2021年戰(zhàn)略競爭法案》。該法案一經(jīng)推出就因其全面性和重要性，而被視為美國對華競爭的綱領性文件。

(2)通過發(fā)布相關研究報告來為美國的對華科技競爭政策建言獻策。例如，美國參議院民主黨重量級參議員羅伯特·梅內(nèi)德斯 (Robert Menendez)于2020年7月21日推出的獨立研究報告 《新老大哥：中國與數(shù)字威權(quán)主義》建言獻策道，美國應該與盟友合作開發(fā)和部署中國5G技術的替代品，美國應該建立一個關于5G的聯(lián)邦研發(fā)基金，在5G上創(chuàng)建一個行業(yè)聯(lián)盟等[11]。

(3)國會議員通過寫信等方式直接就某一議題向行政部門提出政策建議。2022年4月，在眾議院外事委員會副主席、共和黨議員邁克爾·麥考爾 (Michael McCaul)和民主黨日裔眾議員多麗絲·松井 (Doris Matsui)的領導下，一個由兩黨議員組成的眾議院議員小組致信拜登，敦促他對美國半導體制造業(yè)進行大膽投資[12]。

(4)通過建立專門委員會來增加對華政策供給。比較有代表性的是眾議院于2023年1月成立 “美國與中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)略競爭特設委員會”。該委員會現(xiàn)任主席邁克·加拉格爾 (Mike Gallagher)明確指出，該委員會旨在協(xié)調(diào)國會各委員會，從而為對華政策制定更加協(xié)調(diào)一致的方針[13]。這預示著國會將在設計美國對華科技競爭政策上發(fā)揮更大的作用。

1.3 對華科技競爭戰(zhàn)略實施的保障者

立法權(quán)是國會所掌握的最關鍵權(quán)力，是國會介入對外政策的主要權(quán)力基礎。美國對華科技競爭政策能否真正落到實處往往需要國會立法權(quán)的配合，沒有國會的立法保障，美國對華科技競爭將寸步難行。一方面，國會通過制定相關法律為美國對華科技競爭提供法律依據(jù)；另一方面，通過立法為美國對華科技競爭提供預算保障。因此，國會是美國對華科技競爭戰(zhàn)略實施的保障者。

在法律依據(jù)方面，為了保障美國對華科技競爭的有效實施，國會通過諸多新法案。為配合特朗普政府的創(chuàng)新激勵，刺激美國大型科技企業(yè)將資本撤回美國，從而擴大美國的創(chuàng)新投資基數(shù)，國會于2017年底通過 《減稅與就業(yè)法案》。在美國國內(nèi)擔憂中國從美國獲得先進技術的情緒不斷高漲的背景下，于2018年8月13日正式生效的 《出口控制改革法案》授權(quán)總統(tǒng)控制商品、軟件和技術的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓，以保護美國國家安全。2019—2021年，國會還以國家安全的名義出臺多項法案防止美國高新技術進入中國。

在預算方面，尤以 《芯片與科學法案》為代表。該法案整體涉及金額約2800億美元，主要包括在2022—2026年向芯片產(chǎn)業(yè)提供約527億美元的資金支持，為企業(yè)提供價值240億美元的投資稅抵免，鼓勵企業(yè)在美國研發(fā)和制造芯片，并在2023—2027年提供約2000億美元的科研經(jīng)費支持[14]。

此外，國會的重要人物由于其自身影響力，也可以在一定場合充當 “外交官”，配合外交層面的對華科技競爭。比如，美國眾議院前議長南希·佩洛西 (Nancy Pelosi)在2020年2月份的慕尼黑安全論壇上明確警告盟友，接受中國華為的5G技術相當于 “選擇專制制度而非民主制” “就國家安全、經(jīng)濟、我們的價值觀和治理而言，這是一個巨大的代價。這就是為什么我們對此立場有兩黨支持。這與經(jīng)濟優(yōu)勢無關，而與價值緊迫性有關：專制與民主。我們選擇民主?！盵15]

2 國會介入美國對華科技競爭的特征

大國競爭時代，國會在介入美國對華科技競爭的過程中主要表現(xiàn)出4個方面的特征。這些特征表明，國會不僅已深度介入美國對華科技競爭，而且顯著改變了此前在美國對華政策、中美關系中所扮演的相對次要角色，在美國對華政策與中美關系中開始起到相對 “主角”的作用。

(1)國會以積極主動的姿態(tài)介入美國對華科技競爭。從府會關系角度看，研究[16]指出，中美關系正常化之后，國會在中美關系中所扮演的角色通常是以被動反應為主、主動出擊為輔的 “后發(fā)制人”角色，中美建交以后中美關系的幾次大波折主要也是國會對行政當局對華政策不滿的產(chǎn)物。但在目前美國對華科技競爭格局中，國會改變了此前以被動反應為主的 “后發(fā)制人”角色，開始積極主動出擊，一定意義上成為美國對華政策的 “發(fā)起者”，這是非常罕見的。國會的 “發(fā)起者”角色可以通過涉華立法議程來考察。

2018年是自1989年以來國會被認為在中國問題上最強勢的時期[17]。到第116屆和第117屆國會時期，國會主動介入美國對華競爭的積極態(tài)勢更是進一步強化。從涉華提案看，第116屆國會涉華提案增至313項，與第115屆相比翻了近兩番，立法數(shù)量及頻度均創(chuàng)21世紀以來的新高。第117屆國會僅第一個會期內(nèi)就已提出297項涉華提案，月均24.8項[18]。較2017年以前的國會，第115、116、117這3屆國會關于中國的提案的增長趨勢更是尤為顯著[4]。第118屆國會雖然才剛剛開始運行幾個月，但也提出大量涉及中國的立法提案，其中不少直接涉及對華科技競爭?？傊?，近4屆美國國會在對華政策上可以說是自中美關系緩和以來最具主動性和積極性的。

(2)國會介入美國對華科技競爭的內(nèi)容具有廣泛性。一方面，國會對 “弱他”與 “自強”兩種競爭邏輯均有較深的介入。美國對華科技競爭政策包括 “弱他”與 “自強”兩種邏輯。前者指的是打壓中國的科技進步，包括出口與技術管制、市場封鎖等；后者指的是推動美國自身科技的發(fā)展，比如人才培養(yǎng)。在 “弱他”邏輯上，正如一些限制對華技術出口與轉(zhuǎn)讓以及限制中國高科技產(chǎn)品進入美國市場的重要法案所反映出的，美國對中國科技進步的打壓與國會的支持密不可分。就 “自強”邏輯而言，除 《芯片與科學法案》外，國會還通過 《加強職業(yè)與技術教育21世紀法案》 《STEM法案的構(gòu)建要素》 《核能創(chuàng)新能力法案》等加強科研人才培養(yǎng)與推動具體領域內(nèi)科技進步的法案。

另一方面，國會介入內(nèi)容的廣泛性還表現(xiàn)為中美科技競爭的主要領域，如人工智能、信息與通信技術、量子技術、技術標準等，國會都有直接涉及。在人工智能領域，2020年美國國會提出 《國家人工智能倡議法案》，并使該法案成為 《2021年國防授權(quán)法》的一部分。該倡議旨在確保美國在人工智能研發(fā)方面的領先地位。通信技術上，美國國會在2019年至2021年4月間提出的涉華法案中有近20%涉及通信安全相關方面，主要就是為了遏制和打壓華為與中興這兩家中國通信公司[19]。

(3)國會兩黨在對華科技競爭上持有共識，行動具有一致性。在經(jīng)濟不平等、兩極分化以及多元文化主義等因素的綜合作用下，美國目前出現(xiàn)了嚴重的政治極化現(xiàn)象，兩黨的分歧與斗爭日趨激烈，表現(xiàn)在國會內(nèi)部即為兩黨在投票行為與意識形態(tài)上的距離越來越遠。但在對華科技競爭等中國議題上，兩黨卻持有罕見共識，行動也表現(xiàn)出一定的一致性。這種共識與行為上的一致性也是美國國會可以在對華科技競爭上表現(xiàn)出較高行動力和主動性的重要原因。

國會兩黨的共識與一致性在涉華科技競爭立法議程上有明確體現(xiàn)。其一，兩黨議員聯(lián)合提出過重要法案。比如，后被擴展為 《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》的 《無限邊疆法案》是由參議院民主黨領袖查爾斯·舒默 (Chuck Schumer)和共和黨參議員托德·楊 (Todd Young)等兩黨議員聯(lián)合提出。其二，在涉華科技競爭法案表決上，表決結(jié)果反映出兩黨具有共識。2022年4月，參議院外交關系委員會以21比1的結(jié)果通過 《2021年戰(zhàn)略競爭法案》。參議院院商務委員會2021年5月以24比4的結(jié)果通過 《無限邊疆法案》。2021年6月，眾議院分別以345對67通過 《美國國家科學基金會的未來法案》和以351對68通過 《能源科學部的未來法案》。這兩個以絕對優(yōu)勢通過的法案都旨在增加美國的研發(fā)投入，從而強化對華科技競爭。

需要指出，雖然兩黨目前就對華政策的宏觀戰(zhàn)略方向取得共識，且已在具體的對華科技競爭議題上有過成功合作案例，但兩黨仍存在一些分歧。例如，雙方對于氣候問題的不同看法引發(fā)了圍繞提升公司稅與遏制碳排放的博弈，而這是美國實現(xiàn)巨額科學投入的一大障礙。此外，雙方在政府對市場介入程度上的不同看法也使得兩黨對于一些涉及對華科技競爭的產(chǎn)業(yè)政策的法案褒貶不一，如拜登政府推動通過的 《芯片與科學法案》就曾引發(fā)保守派共和黨人的批評。

(4)國會與行政部門在對華科技競爭上具有較為良好的合作、協(xié)調(diào)關系。自中美關系正?；詠?，國會與行政部門在對華政策上的分歧與矛盾是此前府會互動的常態(tài)。然而，在對華科技競爭上，這種常態(tài)在一定程度上已轉(zhuǎn)變?yōu)檩^好的合作與協(xié)調(diào)關系，尤其是在作為建制派政府的拜登政府時期。國內(nèi)有觀點[20]認為，目前是拜登政府 “邀請”國會站在前臺為美國長期對華競爭立法。

首先，拜登政府與國會對美國對華科技競爭的必要性與重要性持有共識，均強調(diào)加強對華科技競爭。拜登政府的官員曾在不同場合強調(diào)科技競爭在當前對華政策中的地位。參議院外交關系委員會表決通過的 《2021年戰(zhàn)略競爭法案》稱，將動員美國的一切力量應對中國 “挑戰(zhàn)”，尤其是所謂中國的 “高科技野心”[21]。其次，拜登政府與國會在對華科技競爭的部分議題上有一致看法。例如，拜登政府和國會都反對特朗普政府的高科技移民政策[5]。最后，在具體議題上，國會較好地配合拜登政府的施政方針。2021年3月，拜登呼吁國會在研發(fā)領域投資1800億美元。3個月后，參議院通過 《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》，授權(quán)撥款1900億美元加強美國的科研投入[22]。

誠如上文所述，國會與行政部門的良好合作關系在中美關系史上是不多見的。通過橫向比較可以進一步發(fā)現(xiàn)白宮與國會在對華科技競爭上合作的不尋常。例如，就參議院批準白宮提名官員的速度而言，即便是拜登政府也明顯低于冷戰(zhàn)后的平均速度，遑論特朗普政府[23]。國會與行政部門在對華科技競爭上的合作與協(xié)調(diào)，也是美國可以采取強硬對華科技競爭政策的關鍵原因。

3 國會介入美國對華科技競爭的原因

推動國會介入美國對華科技競爭的原因主要來自4個方面。這些原因也可以解釋為什么國會在介入美國對華科技競爭的過程中會表現(xiàn)出上述特征。這些原因既涵蓋戰(zhàn)略層面的新興與關鍵技術的重要性、美國對華認知的轉(zhuǎn)變與對華競爭共識的形成，也涉及國會內(nèi)部的專門委員會、核心議員與院外利益集團。

(1)新興技術的重要性。在國際關系領域，由于高科技領域的優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為軍事與經(jīng)濟優(yōu)勢，因此，能否占據(jù)科技革命的制高點往往決定了大國在國際格局中的實力與地位。當今世界恰好處于新一輪科技革命的前夜，人工智能、量子技術、增材制造、自主性武器等新興與關鍵技術已被視為決定人類生產(chǎn)力進步、大國競爭力的關鍵因素。面對新一輪科技革命的時代潮流，一種 “認為在高度競爭的世界中，技術是一種關鍵的國家資產(chǎn)，對國家安全和經(jīng)濟競爭力至關重要”[24]的技術民族主義觀念開始在美國國內(nèi)甚囂塵上，并在很大程度上主導美國對于新興與關鍵技術以及大國科技競爭的認知。技術民族主義的興起反映出美國國內(nèi)將高科技競爭視為大國競爭首要領域的一種趨勢。由此，為了確保美國的科技霸權(quán)以及國家競爭力，美國國會才會積極主動地介入美國對華科技競爭，為美國對華科技競爭提供立法、預算等方面的大力支持也是順理成章、自然而然的。

(2)美國國內(nèi)對華認知的轉(zhuǎn)變與對華科技競爭共識的形成。自20世紀70年代中美關系緩和以來，中國長期被美國視為一個可以按照美國理想中的方式進行 “改造”的國家，由此形成美國長期奉行的對華接觸戰(zhàn)略。然而，隨著中國實力的增長與行為的改變逐漸偏離美國精英群體所預想的軌道[25]，美國國內(nèi)的對華認知開始發(fā)生根本性改變，中國被認定為美國最主要的競爭者。就新興技術領域而言，如前所述，在國會所構(gòu)建的對華科技競爭敘事中，中國被建構(gòu)為美國科技霸權(quán)的最主要挑戰(zhàn)者。事實上，這也是目前美國國內(nèi)的對華共識。美國國內(nèi)的普遍看法是，中國在多個技術領域已逐漸追趕甚至超越了美國，對國際技術標準和國際市場的影響力愈發(fā)增強[26]。

基于以上對華認知，美國兩黨在當下的政治極化格局中形成罕有的超黨派共識——對華競爭共識。有觀點[27]指出， “最近，美國的政治家似乎很少達成一致，只有一個明顯例外：中國及其所構(gòu)成的威脅?！钡栏窭埂ぐ⒅Z德 (R.Douglas Amold)[28]在解釋美國國會的行動邏輯時指出， “集中的利益” (Concentrated Interests)經(jīng)常被組織成集團，并且很容易為采取行動而被動員起來。顯然，對華競爭就是這樣一種 “集中的利益”，所以美國國會主動且一致地介入對華科技競爭。

(3)國會專門委員會的影響。國會各種專門委員會在國會的日常運轉(zhuǎn)中起著至關重要的作用，以至于有觀點認為，只有當委員會在開會時，國會才在真正運轉(zhuǎn)。在國會積極介入美國對華科技競爭的過程中，國會的專門委員會就起到了不容輕視的作用。這里主要關注的是 “美國國會中國經(jīng)濟與安全審查委員會”。因為該委員會 “已成為軍事和民事政策制定者和學者了解影響美國、其盟友和潛在對手的西太平洋戰(zhàn)略發(fā)展、中美雙邊關系不斷演變的性質(zhì)以及特朗普政府開始后中國安全政策和軍事能力的意義和影響的重要來源。[29]”

早在2014年向國會提交的年度報告中，該委員會就建議國會應該要求行政部門對中國在美國的直接投資采取更為審慎的態(tài)度，展開更為全面、公開的評估[30]。該委員會在2015年的年度報告中指出，中國推動產(chǎn)業(yè)升級和技術創(chuàng)新的領域是美國所享有技術優(yōu)勢的部門，并且中國政府通過給美國企業(yè)施加壓力，迫使其轉(zhuǎn)讓技術并將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到中國，這對美國企業(yè)和工人不利[31]。可見，在中美科技競爭正式開啟之前，該委員會就已經(jīng)開始關注相關問題，并試圖影響國會的立場與政策。盡管難以確定該委員會對于推動國會介入美國對華科技競爭所起到的具體作用，但至少會引起國會內(nèi)部對于相關問題的關注。

(4)核心 “鷹派”議員的推動。美國國會某種意義上是一盤散沙。因此，當美國國會試圖制定某項政策時，通常需要建立議題聯(lián)盟，而且 “必須有人去確定問題、形成可供選擇的方案、發(fā)起行動、動員支持、安排妥協(xié)，并且努力工作以親眼看著國會通過特定的議案”[28]。這樣的人通常被稱為國會核心議員。

在國會積極介入美國對華科技競爭的過程中，像查爾斯·舒默、鮑勃·梅嫩德斯 (Bob Menendez)這些占國會主流、作為重要對華競爭法案主要提出者的對華 “鷹派”核心議員就發(fā)揮了不容忽視的作用。核心 “鷹派”議員可被視為國會深度介入美國對華科技競爭的催化劑和加速器。另外，眾議院之所以能以壓倒性多數(shù)投票決定成立所謂的 “美國與中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)略競爭特設委員會”，就與著名的共和黨議員凱文·麥卡錫 (Kevin McCarthy)的積極推動有關。該委員會目前的主席邁克·加拉格爾也正是由他所任命的?？傊?，在當下這個強調(diào)政治領導力的時代，國會內(nèi)核心議員的作用值得繼續(xù)關注。

(5)利益集團的施壓。美國國會的特性決定了院外利益集團一直是影響美國國會對華政策的重要因素。在中美關系史上，臺灣院外集團正是影響美國國會對臺政策的重要院外游說力量。在美國國會介入對華科技競爭的過程中，同樣可以看到院外利益集團的身影。例如，美國國會之所以通過 《芯片與科學法案》，向美國的半導體行業(yè)提供大量預算支持，就與以英特爾為代表的美國國內(nèi)半導體巨頭的施壓有關。

4 國會介入美國對華科技競爭的影響

國會通過多種方式積極主動地介入美國對華科技競爭，在美國對華科技競爭中扮演復合角色，帶來了多重影響。這些影響表明，中國所面對的美國對華科技競爭壓力不會在短期內(nèi)明顯減弱，中國將面臨一場科技 “持久戰(zhàn)”。

(1)改變了美國對華科技政策的決策環(huán)境。塑造輿論是國會影響美國對外政策的強大工具。畢竟當精英和公眾輿論發(fā)生變化后，政策往往隨之發(fā)生變化。如前所述，國會是美國對華科技競爭敘事的構(gòu)建者。國會的敘事構(gòu)建就旨在改變美國對華科技競爭的輿論環(huán)境，并為美國對華科技競爭贏得合法性。然而，包括國會在內(nèi)的美國 “全政府”對華負面敘事構(gòu)建已經(jīng)嚴重惡化了美國對華科技決策環(huán)境，使得美國對華科技決策逐步偏離 “理性的邏輯、積極的輿論和健康的社會基礎”[32]。盡管美國國內(nèi)不乏支持對華科技合作的理性聲音，但這種惡劣的輿論環(huán)境會筑造起一道思想柵欄，使得這種對華科技合作主張被過濾掉，難以影響決策，最終形成 “對華科技競爭強化—決策環(huán)境惡化—對華科技競爭再強化”惡性循環(huán)。

決策環(huán)境的改變可能發(fā)生在美國國會內(nèi)部。因為國會內(nèi)的對華 “鷹派”所營造的政治氛圍很可能會對敢于與他們持不同意見的人形成寒蟬效應 (Chilling Effect)，導致持不同看法的議員不敢公開說任何有關中國的正面言論[4]。特別是，如果未來美國國內(nèi)的政治極化狀況沒有得到顯著改善，并且進一步惡化，那么涉華議題在國會內(nèi)可能會被進一步 “武器化” (Weaponize)，即對手被指責為 “對華軟弱”，自己則被描繪為 “對華斗士”[33]，從而導致國會內(nèi)部出現(xiàn) “反華競賽”。到時，兩黨議員所關注的可能僅僅只是所謂的政治正確性，而不從中美關系本身出發(fā)進行思考與決策。假如國會內(nèi)的政治空氣隨著美國政治極化的加劇而惡化到這種地步，中國針對性做美國國會工作的復雜性與困難度勢必將進一步增加。特別是，美國已然開始警惕中國對于美國國內(nèi)政治勢力的游說與影響力。最終，國會可能會做出更加極端、更加不理性的對華決策。

(2)推動了美國對華科技競爭的長期化、制度化。一方面，在美國國內(nèi)目前已形成較固化的對華負面認知與對華競爭精英共識的情況下，國會對于美國對華科技競爭的深度介入不會突然放松，未來一段時間內(nèi)將繼續(xù)保持積極主動的介入態(tài)勢。美國戰(zhàn)略與國際研究中心的中國專家甘思德 (Scott Kennedy)2020年曾撰文預言，即便特朗普任期結(jié)束，美國國會對華關注度也不會減弱，將在今后繼續(xù)增加， “今年學者們覺察到的陣陣雷聲，將會在明年一月的第117屆國會運作之時，轉(zhuǎn)為一場瓢潑大雨[34]?！笔聦嵰驳拇_如他所預料的。這句話不僅適用于當下的第118屆國會，也很可能適用于未來的第119、120屆甚至更遠的國會。因為只要美國國內(nèi)的對華認知與對華精英共識沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)圜，國會對美國對華科技競爭的介入態(tài)勢就不太可能會隨著美國政府的更迭、國會多數(shù)黨的變遷等而發(fā)生根本性改變。由此，就會推動美國對華科技競爭的長期化。此外，由于國會立法帶有法律效應以及時間范圍，因此國會通過立法確定下的對華科技競爭政策在一定時間段內(nèi)將會具有穩(wěn)定性和延續(xù)性，通常不會隨著美國國內(nèi)政治局勢的發(fā)展而被突然終止，從而推動了美國對華科技競爭的法律化與制度化。

另一方面，考慮到中國的對外宣傳能力以及中國有限的國際話語權(quán)，美國國會所塑造的有利于美國對華科技競爭的負面輿論氛圍不會在短時間內(nèi)徹底消散。在這種情況下，即便有行政部門領導人試圖緩和美國對華科技競爭，恐怕會受到國會及其所營造的負面輿論氛圍的直接制約。

(3)增加了中國應對美國對華科技競爭的復雜性與困難度。從中美關系史角度看，以 《與臺灣關系法》為代表，但凡國會積極主動地塑造對華政策，幾乎都會對中美關系產(chǎn)生復雜且深遠的影響。雖然國會內(nèi)部的核心議員在國會運作中發(fā)揮較大作用，但美國國會的制度安排本質(zhì)上決定了這是一個去中心化的權(quán)力機構(gòu)，幾乎沒有外部力量可以對535位國會議員每一位都做針對性的工作，這也直接增加了外界影響美國國會的復雜性和困難度。因此有研究[35]認為，要想有效限制美國國會對中美關系的負面影響，中國應該把對美工作重點由國會轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)及其所領導的機構(gòu)，這也是中國政府對沖美國國會激進行動而一貫采取的策略。然而，隨著國會和總統(tǒng)在對華科技競爭上保持良好合作，中國已不再可能通過做美國總統(tǒng)的工作來限制國會在美國對華科技競爭中的作用。目前美國府會之間對于對華科技競爭的看法，不同于卡特時期雙方在 《與臺灣關系法》上的拉扯，亦不同于20世紀80年代末開始的針對對華最惠國待遇問題的爭論，具有相當程度的一致性與合作性?？傊瑖鴷e極介入美國對華科技競爭將增加中國應對美國對華科技競爭攻勢的復雜性與困難度，進而增加了中國面臨的科技競爭壓力。

府會合作帶來的行政部門在對華科技競爭等涉華議題上主動扮演 “剎車閥”或 “減震器”的意愿和能力的下降，將會為國會更深入地介入美國對華競爭、中美關系大開方便之門。國會未來可能會在美國對華科技競爭中起到更重要的作用，對美國的對華科技競爭產(chǎn)生更深遠的影響。

(4)可能形成國會與行政部門在對華政策互動上的新常態(tài)?；谇拔姆治?，國會與行政部門此前在對華政策上互動的一般特征是：國會以 “反應性”為主，缺乏主動性；國會與行政部門往往在對華政策上發(fā)生分歧；國會的 “戰(zhàn)略型決策”有限，對華政策的大方向通常由行政部門把握等。隨著國會對于美國對華競爭全面且深度的介入，上述特征都在發(fā)生變化。這意味著國會與行政部門在對華政策互動上的新常態(tài)或許正在形成。在這種新常態(tài)下，美國對華決策將會形成國會與行政部門共同塑造的 “雙強格局”。即便未來中美關系走出了戰(zhàn)略競爭框架，迎來了新的時代，但歷史的慣性往往決定了如果沒有強大的外部力量，或者強有力政治領導人的推動，這種新常態(tài)可能會長久延續(xù)下去。國會與行政部門在對華政策互動上的新常態(tài)將成為中國處理對美關系的新課題。

5 結(jié)語

盡管美國憲法把美國的對外政策權(quán)力分別賦予以總統(tǒng)為代表的行政部門和國會，但自二戰(zhàn)以來，雖然有過20世紀70年代的 “外交復興”，國會對于對外政策的影響力總體弱于行政部門。美國對華政策亦如此。不過，在百年未有之大變局時代，不僅國際格局、國際秩序在發(fā)生深刻變革，世界上主要大國的國內(nèi)政治也在發(fā)生顯著變化。對美國來說，國內(nèi)政治上的顯著變化之一就是國會在美國對華政策上的影響力急劇增長，深度介入美國對華戰(zhàn)略競爭。在中美戰(zhàn)略競爭格局中，科技競爭是最核心與最關鍵的領域。國會在美國對華科技競爭中起到了不容小覷的作用，是美國對華科技競爭的重要 “操盤手”。

具體而言，美國國會通過召開聽證會、發(fā)布報告、議員直接介入、立法等途徑深度介入美國對華科技競爭，成為美國對華科技競爭敘事的構(gòu)建者、對華科技競爭體系的設計者、對華科技競爭戰(zhàn)略實施的保障者。介入姿態(tài)的主動性、介入內(nèi)容的廣泛性與深度性、國會兩黨行為的一致性與共識性、府會關系上的合作性與協(xié)調(diào)性是美國國會介入美國對華科技競爭所表現(xiàn)出的主要特征。新興技術對大國競爭力的重要意義、美國國內(nèi)的對華負面認知與對華競爭的精英共識的形成、國會內(nèi)核心議員的推動以及以半導體行業(yè)為代表的利益集團的施壓，是影響美國國會介入美國對華科技競爭的主要因素。國會的深度介入從多方面影響美國對華科技競爭，將使中國面臨更復雜的科技競爭形勢。對中國來說，國會在美國對華科技競爭中所起的作用決定了中國要想更有效地應對美國的科技競爭攻勢，需要加強對美國國會的工作，對美國國會采取更具針對性的行動。

(1)著重關注美國國會內(nèi)部核心 “鷹派”議員的動態(tài)，不僅要關注其在國會內(nèi)的立法活動，而且要注意其具體的涉華言論等，因為這些都是觀察國會對華政策走向的重要風向標。除此之外，還要盡可能地與核心 “鷹派”議員建立更為密切的聯(lián)系并影響他們的對華立場，從而以點帶面地影響國會內(nèi)普通議員的立場。

(2)加強對國會涉華議案的追蹤與干預。國會制度的復雜性為反對任何議案的人提供了極大的內(nèi)在有利條件。提出議案的人必須步步獲勝，而反對者只需一次成功[36]。盡管美國國會當前的政治生態(tài)決定了中國將難以阻止反華議案的提出，但在全面掌握國會涉華議案動向的情況下，充分調(diào)動所可能利用的資源，中國或許仍有可能在關鍵時刻成功干預反華議案的立法程序，最大限度地阻滯相關議案的立法過程，從而盡可能降低反華議案的負面影響。特別是，要加大對國會 “戰(zhàn)略型決策”立法的關注與干預，因為這種立法活動對于美國對華科技競爭政策的影響最深遠。

(3)要注意利用兩黨在具體議題上的分歧。利用兩黨在具體議題上的分歧盡管不能從根本上破壞兩黨在對華競爭上的共識，但可以影響國會的具體立法行為，阻礙國會通過反華法案的進程。此外，要注意府會所可能出現(xiàn)的分歧與矛盾。盡管就當下而言，美國政府與國會在對華科技競爭上沒有出現(xiàn)較為顯著的分歧與矛盾，但近年來美國國內(nèi)政治的波詭云譎態(tài)勢預示著，府會之間依然有出現(xiàn)顯著分歧與矛盾的可能性。一旦府會之間出現(xiàn)分歧和矛盾，就為中國干預國會的行為提供了重要契機。

在加強對國會工作的同時，中國仍需認識到，加強科技自主、完善創(chuàng)新體系、優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境以期早日突破技術瓶頸依然是應對外部打壓的根本途徑。一方面，中國應利用好自身的制度優(yōu)勢與市場優(yōu)勢，提高自主研發(fā)能力，縮小在一些敏感領域同世界頂尖水平的差距，完善自身的產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈，從能力上減少對外依賴；另一方面，在此基礎上，積極保有并尋求擴大在全球價值鏈中所占份額，增大美國對中國科技封鎖與打壓的成本，爭取讓其主動拆掉 “高墻”，放棄 “小院”。同時，在提升自身技術水平與對外開放的過程中，也能起到增加其他國家對沖成本，進而從內(nèi)部松動甚至瓦解美國所打造的 “科技聯(lián)盟”的效果?？偠灾?，標本兼治、內(nèi)外兼修、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術兼顧是當前中國應對來自美方，特別是美立法機關推動對中國科技競爭的重要方法與必然要求。