生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

武曉玲

（安徽皖欣環(huán)境科技有限公司，安徽 合肥 230000）

引言

2017年，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限和環(huán)境負(fù)面準(zhǔn)入清單”編制技術(shù)指南（試行）》，對(duì)“三線一單”成果編制、分區(qū)管控與平臺(tái)建設(shè)的要求進(jìn)行了明確。從業(yè)者應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)國家有關(guān)戰(zhàn)略部署，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果的意義及其在規(guī)劃環(huán)評(píng)中的應(yīng)用價(jià)值，認(rèn)識(shí)到分區(qū)管控過程中所面臨的問題與挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)管控分區(qū)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作整體水平的發(fā)展。

1 生態(tài)分區(qū)管控的主要工作內(nèi)容

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的劃定

作為保護(hù)環(huán)境生態(tài)功能、提升自然資源利用率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵，開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作是生態(tài)分區(qū)管控的重要一環(huán)。各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)充分遵循有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的相關(guān)要求與規(guī)定，分別明確禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及脆弱區(qū)的空間分布界限，明確不同區(qū)位進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線劃定的意義和作用，使我國環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)得到更加有效的保護(hù)，減少開發(fā)進(jìn)程對(duì)自然生態(tài)造成的影響，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃開發(fā)進(jìn)程的有效限制。

1.2 明確環(huán)境質(zhì)量底線

環(huán)境質(zhì)量底線指的是在一定區(qū)域內(nèi)，基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與公眾健康防護(hù)需求所設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是組織并開展環(huán)境管理工作的重要依據(jù)。各級(jí)政府部門在推進(jìn)生態(tài)分區(qū)管控工作的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化的相關(guān)原則與要求，積極推動(dòng)大氣環(huán)境、水環(huán)境及土壤環(huán)境的不斷改善，明確不同階段環(huán)境質(zhì)量底線目標(biāo)要求，針對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量及其改善潛力進(jìn)行綜合評(píng)估，準(zhǔn)確識(shí)別生態(tài)環(huán)境規(guī)劃開發(fā)過程中所面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)能夠采取分區(qū)管控等針對(duì)性方式進(jìn)行規(guī)避與處置，進(jìn)一步減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展造成的相關(guān)影響[1]。

1.3 完善資源利用上限

在生態(tài)環(huán)境利用開發(fā)過程中，涉及的資源類別分別涵蓋了水資源、能源及土地資源等，在以往資源規(guī)劃與開發(fā)過程中，受到技術(shù)因素及開發(fā)理念因素的影響，導(dǎo)致資源開發(fā)方案與開發(fā)進(jìn)程較為粗放，資源利用率較為低下。因此在生態(tài)分區(qū)管控工作的開展過程中，政府部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，分別針對(duì)區(qū)域內(nèi)資源利用效率以及環(huán)境利用效率等必要指標(biāo)進(jìn)行明確，確保區(qū)域規(guī)劃實(shí)際情況符合利用效率閾值要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)目標(biāo)。

1.4 劃定環(huán)境綜合管控單元

為便于開展生態(tài)環(huán)境管理工作，進(jìn)一步降低管理成本以及管理支出，各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)紅線劃分情況及各行政區(qū)邊界劃分情況進(jìn)行綜合考量，推進(jìn)上述兩項(xiàng)內(nèi)容的互相銜接，提升環(huán)境管控單元邊界的清晰度，有效落實(shí)生態(tài)環(huán)境分類管控要求，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境單元管控的進(jìn)一步發(fā)展。

1.5 建設(shè)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單

在生態(tài)分區(qū)管控工作中，各級(jí)行政單位還應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境管控方案相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況及管控單元?jiǎng)澐智闆r針對(duì)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行建設(shè)，對(duì)不符合準(zhǔn)入要求的方案內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)處理，提升轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2 生態(tài)分區(qū)管控的工作特點(diǎn)及其對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的影響

為全面提升生態(tài)分區(qū)管控工作開展成效，強(qiáng)化其管控成果的應(yīng)用價(jià)值，需要針對(duì)生態(tài)分區(qū)管控的工作特點(diǎn)及其對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的影響進(jìn)行綜合分析與研判。

2.1 生態(tài)分區(qū)管控的工作特點(diǎn)

2.1.1 差別準(zhǔn)入

在生態(tài)分區(qū)管控過程中，涉及空間布局、污染物排放、資源開發(fā)與利用等多方面內(nèi)容，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同單元要求制定差異化的環(huán)境準(zhǔn)入要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的相互平衡，有效落實(shí)精細(xì)化管理要求。

2.1.2 動(dòng)態(tài)更新

社會(huì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步都會(huì)對(duì)生態(tài)分區(qū)管控工作的開展帶來一定影響，因此在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定以及要求明確的同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)遵循動(dòng)態(tài)更新的原則，以五年為周期對(duì)分區(qū)管控要求進(jìn)行迭代與優(yōu)化，使管控機(jī)制與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相契合。

2.1.3 統(tǒng)籌銜接

生態(tài)分區(qū)管控工作涉及國土、水利、規(guī)劃等各類自然資源管理部門，同時(shí)需要組織開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定、污染防治規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、空間規(guī)劃及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)工作，因此其往往呈現(xiàn)統(tǒng)籌銜接的特性，在分區(qū)管控進(jìn)程當(dāng)中，需要將各類生態(tài)管理要素有機(jī)融合，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)。

2.1.4 因地制宜

我國生態(tài)自然環(huán)境較為豐富多樣，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，因此在組織開展生態(tài)分區(qū)管控的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在國家政策的支持和推動(dòng)下，堅(jiān)持因地制宜的原則要求，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顟B(tài)對(duì)單元與空間劃分等進(jìn)行明確，從而提升管控尺度與轄區(qū)實(shí)際情況之間的契合度，使其能夠?yàn)榈胤缴鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供更加充分的支持與助力[2]。

2.2 分區(qū)管控對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的影響

2.2.1 促進(jìn)生態(tài)環(huán)保機(jī)制建設(shè)

在開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中，基于生態(tài)分區(qū)管控模式，能夠使各級(jí)行政管理部門較為細(xì)致全面地掌握其區(qū)域單元?jiǎng)澐智闆r及生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量管理、資源開發(fā)利用情況，助力管理部門對(duì)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展情況的深入了解，使相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的建設(shè)能夠進(jìn)一步適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

此外，借助生態(tài)分區(qū)管控機(jī)制，還能針對(duì)區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中各部門與單位的責(zé)任與工作內(nèi)容進(jìn)行明確劃分，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，一方面改善轄區(qū)內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境，另一方面推動(dòng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保機(jī)制的全面建設(shè)，使后續(xù)工作的開展能夠具有合理依據(jù)。

2.2.2 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展是區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要影響因素。由行政管理部門牽頭積極組織開展生態(tài)分區(qū)管控工作，能夠使規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到全面優(yōu)化，減少生產(chǎn)生活污染排放對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。

2.2.3 加大對(duì)區(qū)域環(huán)境的約束力度

基于生態(tài)分區(qū)管控要求，能夠進(jìn)一步加大對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的約束力度，要求各地嚴(yán)格遵循生態(tài)保護(hù)、污染總量管控以及自然資源保值增值的原則進(jìn)行資源開發(fā)與利用，全面落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)空間、環(huán)境質(zhì)量底線以及資源利用上線的目標(biāo)要求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的全面提升。

3 規(guī)劃環(huán)評(píng)中生態(tài)分區(qū)管控成果的應(yīng)用

為明確生態(tài)分區(qū)管控成果在區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的應(yīng)用情況，現(xiàn)以某經(jīng)開區(qū)規(guī)劃工作為例進(jìn)行綜合分析與探究。

3.1 區(qū)域概況分析

案例區(qū)域位于安徽省淮南市，地處安徽省中部地區(qū)，淮河南岸，規(guī)劃面積約2 429公頃，為搶抓“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略機(jī)遇、推動(dòng)經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，經(jīng)開區(qū)規(guī)劃發(fā)展電子信息、汽車零部件、裝備制造三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。境內(nèi)屬于亞熱帶與暖溫帶的過渡地帶，溫度多變，降水集中，季風(fēng)顯著，四季分明，年均溫為15.3 ℃，年降水量為937.2毫米。

3.2 生態(tài)保護(hù)紅線

為進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)分區(qū)管控工作開展要求，使區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展得到相關(guān)依據(jù)與參考，有關(guān)環(huán)境保護(hù)與管理單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合案例區(qū)域?qū)嶋H情況，合理劃定區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線，明確不同區(qū)域的保護(hù)范圍以及保護(hù)要求，使后續(xù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的組織與開展能夠得到明確指示與依據(jù)。在“三線一單”編制指南中，要求管理部門按照完整性、約束性、平衡性等要求與前提分別針對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等區(qū)域進(jìn)行及時(shí)劃分，使區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展得到相應(yīng)支持[3]。

通過對(duì)比《安徽省生態(tài)保護(hù)紅線》可知，經(jīng)開區(qū)本次規(guī)劃范圍不涉及“水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線、水土保持生態(tài)保護(hù)紅線、生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線”等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，其開發(fā)建設(shè)符合《安徽省生態(tài)保護(hù)紅線》的相關(guān)要求。

3.3 環(huán)境質(zhì)量底線

環(huán)境質(zhì)量底線的確定是針對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量展開評(píng)估分析，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量不斷優(yōu)化改善，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染排放的有效控制的重要基礎(chǔ)與前提。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)基于國家標(biāo)準(zhǔn)性文件，以及相關(guān)規(guī)范要求明確區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量底線狀況，同時(shí)做好對(duì)區(qū)域工業(yè)生產(chǎn)、污染排放、居民集聚等相關(guān)規(guī)劃方案的調(diào)整與控制。

根據(jù)《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》等，結(jié)合經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、總體布局等，建議明確經(jīng)開區(qū)環(huán)境質(zhì)量底線如下。

經(jīng)過對(duì)案例區(qū)域生態(tài)自然環(huán)境歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)與分析后能夠發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域大氣環(huán)境狀況符合《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012）中的二級(jí)要求，區(qū)域以東淝河與淮河為代表的地表水監(jiān)測因子以及區(qū)域內(nèi)周邊地下水監(jiān)測因子符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）中的III類要求，區(qū)域內(nèi)各聲功能區(qū)質(zhì)量符合《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3096—2008）2、3、4a要求，區(qū)域內(nèi)土壤環(huán)境質(zhì)量滿足《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600—2018）中第二類用地標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域周邊土壤環(huán)境質(zhì)量也滿足上述標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)上述各類環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行的綜合統(tǒng)計(jì)與比對(duì)后能夠得出結(jié)論，該區(qū)域未來規(guī)劃發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)將環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化，以及污染物排放控制作為主要目標(biāo)。政府部門及環(huán)境管理部門應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)現(xiàn)狀及未來規(guī)劃發(fā)展方向等進(jìn)行綜合評(píng)估，明確案例區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量底線及針對(duì)性的管控措施與管控方案。

3.4 資源利用上限

作為區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，無序的資源開發(fā)與利用一方面將會(huì)給自然環(huán)境的發(fā)展帶來嚴(yán)峻壓力與影響，另一方面還可能會(huì)對(duì)社會(huì)生態(tài)的良性建設(shè)造成一定沖擊，因此，各級(jí)管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況針對(duì)資源利用上限進(jìn)行明確規(guī)劃，積極強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)資源綜合利用率，使相關(guān)資源的開發(fā)利用能夠成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

根據(jù)《工業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范》（GB/T 33567—2017）、《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ 274—2015）、安徽省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用工作的意見》（皖政〔2013〕58號(hào)）等，結(jié)合經(jīng)開區(qū)的總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、總體布局等，給出經(jīng)開區(qū)規(guī)劃范圍資源利用上限如下。

區(qū)域用水總量上限為13.2萬m3/d，能源產(chǎn)出率上限為3萬元/tce，水資源產(chǎn)出率上限為1 500元/m3，土地產(chǎn)出率上限為15億元/km2，工業(yè)固體廢棄物綜合利用率上限為100%，工業(yè)用水重復(fù)利用率上限為75%，單位工業(yè)增加值綜合能耗上限為≤0.5噸標(biāo)煤/萬元，建設(shè)用地總量上限為2 429.29公頃，工業(yè)用地總量上限為1 043.39公頃。

3.5 準(zhǔn)入負(fù)面清單

在區(qū)域規(guī)劃與建設(shè)過程中，不同產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)模式以及生產(chǎn)形態(tài)呈現(xiàn)出一定差異，因此需要結(jié)合其實(shí)際情況進(jìn)行負(fù)面準(zhǔn)入清單的建設(shè)，規(guī)避重污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域規(guī)劃方案中。在案例區(qū)域規(guī)劃工作的同時(shí)，相關(guān)管理部門及規(guī)劃團(tuán)隊(duì)根據(jù)經(jīng)開區(qū)總體規(guī)劃確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及區(qū)域特征，結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》等國家產(chǎn)業(yè)政策及《長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)安徽省“三線一單”編制文本》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單指南（試行，2022年版）》《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2022年版）》等法規(guī)要求，在考慮產(chǎn)業(yè)可能對(duì)環(huán)境造成的影響及程度，提出經(jīng)開區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，主要包括產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源開發(fā)利用要求四個(gè)方面。其中，正面清單主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以裝備制造業(yè)、電子信息業(yè)、汽車零部件制造業(yè)為主，限制類清單包括能源、資源消耗量或排污量較大但效益相對(duì)較好的企業(yè)，負(fù)面清單包括禁止列入國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策中禁止與淘汰類項(xiàng)目，禁止新建擴(kuò)建不符合現(xiàn)代石化煤化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的項(xiàng)目，禁止落后產(chǎn)能與高排放項(xiàng)目，禁止建設(shè)化工、原漿造紙、印染、電鍍等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目[4]。

3.6 污染排放控制

案例區(qū)域在規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中，還基于“三線一單”相關(guān)要求，針對(duì)產(chǎn)業(yè)污染排放情況進(jìn)行了充分關(guān)注與協(xié)調(diào)部署，規(guī)劃管理部門分別基于區(qū)域內(nèi)固體廢物排放、廢氣排放及污水排放情況與國家標(biāo)準(zhǔn)性文件要求進(jìn)行了綜合比對(duì)與分析，同時(shí)依托源頭治理的原則要求對(duì)污染排放進(jìn)行全面控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)生活污染排放的有效遏制，提升了區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境、水環(huán)境以及土壤環(huán)境的綜合質(zhì)量。

4 結(jié)語

區(qū)域內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展對(duì)于其發(fā)展進(jìn)程具有重要的影響。加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中分區(qū)管控成果的進(jìn)一步運(yùn)用是提升規(guī)劃整體水平、減少污染發(fā)展影響、落實(shí)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展要求的關(guān)鍵所在。各級(jí)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)分區(qū)管控的關(guān)注與重視，使相關(guān)規(guī)劃的編制工作更加科學(xué)合理。