基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價

黃鶴

湖南省地球物理地球化學(xué)調(diào)查所 湖南 長沙 410004

國土空間規(guī)劃是關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作，其縱橫交錯、層層疊加的特點(diǎn)要求我們在規(guī)劃實(shí)施期間精心協(xié)調(diào)、周密布局。隨著國家對國土資源治理能力現(xiàn)代化的不斷追求，多規(guī)融合應(yīng)運(yùn)而生，成為優(yōu)化規(guī)劃體系、提升規(guī)劃效率的關(guān)鍵措施。

1 國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性的總體評價思路

首先，國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價的指標(biāo)體系應(yīng)該包括但不限于用地規(guī)模協(xié)調(diào)性、功能分區(qū)協(xié)調(diào)性、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)性以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性等多個維度。這些指標(biāo)需要從國土利用的效率和效益、政策的適配性和前瞻性、資源和環(huán)境的保護(hù)與可持續(xù)利用、以及社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與國土空間規(guī)劃目標(biāo)的契合程度等方面進(jìn)行綜合評價。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)劃的靈活性和可操作性，確保規(guī)劃的實(shí)施不會因?yàn)榭贪搴瓦^于死板而影響區(qū)域的實(shí)際需求和發(fā)展動態(tài)。

其次，構(gòu)建評價體系后，需要對現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃進(jìn)行細(xì)致的數(shù)據(jù)搜集，這包括歷史規(guī)劃數(shù)據(jù)、當(dāng)前在實(shí)施的規(guī)劃數(shù)據(jù)以及相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來源可能包括政府報告、公眾意見、專業(yè)研究以及第三方評估報告等。

再者，應(yīng)運(yùn)用多種科學(xué)方法和技術(shù)手段對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析。例如，地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)可以用來識別空間上的沖突與協(xié)調(diào)問題；遙感技術(shù)有助于監(jiān)測土地利用變化與環(huán)境狀況；統(tǒng)計分析方法則可用于分析不同規(guī)劃指標(biāo)之間的關(guān)系以及與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的差距。通過這些方法的綜合應(yīng)用，可以對國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性進(jìn)行全面評價，從而為后續(xù)的規(guī)劃修訂提供依據(jù)。在實(shí)施協(xié)調(diào)性評價后，國土管理部門要據(jù)此評價結(jié)果對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，解決識別出的沖突和問題點(diǎn)。這既要求對規(guī)劃指標(biāo)和目標(biāo)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整以適應(yīng)變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也需要增進(jìn)各規(guī)劃主體間的溝通與合作，形成共同的國土空間治理共識。結(jié)合協(xié)調(diào)性評價提供的參考數(shù)據(jù)，國土管理部門還需要在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)、提升技術(shù)能力，并逐漸完善指標(biāo)體系和評價方法。同時，還需注重評價過程中的公眾參與和多方利益協(xié)調(diào)，確保評價過程的公開透明和科學(xué)公正。

最終，通過協(xié)調(diào)性評價的全面實(shí)施，可以推進(jìn)國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)化管理，有效協(xié)調(diào)各種土地資源的開發(fā)與保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到國土資源利用的最優(yōu)化。因此，國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價不僅是對現(xiàn)有規(guī)劃合理性的檢驗(yàn)，而且是指導(dǎo)未來國土空間規(guī)劃方向和制定相關(guān)政策的重要手段。

2 基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性完善策略

2.1 完善工作的基本思路

在當(dāng)前“多規(guī)融合”的背景下，國土空間規(guī)劃面臨著空前的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在認(rèn)識到國土資源的保護(hù)、開發(fā)與利用的重要性時，要高度重視國土的多功能性。地、水、森林、山丘等資源不僅僅承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，也是生態(tài)維護(hù)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵。國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同功能區(qū)的特點(diǎn)和需求，充分發(fā)揮綜合利用效益，切實(shí)保障防災(zāi)減災(zāi)能力和生態(tài)文明建設(shè)。要處理好“多規(guī)并存”體系中的頂層設(shè)計和各規(guī)劃間的有效銜接問題。建立國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系，確保國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性和前瞻性。在規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)明確城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃等多規(guī)劃的相互依存、支撐關(guān)系，解決傳統(tǒng)規(guī)劃體系中的重疊和矛盾，賦予每項(xiàng)規(guī)劃明確定位，實(shí)現(xiàn)政策的整合優(yōu)化。多規(guī)協(xié)調(diào)編制的制度和方法也必須明確。要建立起一套系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，提出規(guī)范的操作流程和方法論，加強(qiáng)各部門之間的信息共享和溝通協(xié)作，確保各類規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，并形成相互促進(jìn)、相互制約的有效機(jī)制。在實(shí)際操作中，要采取科學(xué)的評估體系和監(jiān)控手段，對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果定期進(jìn)行評估和調(diào)整，保障規(guī)劃執(zhí)行的適應(yīng)性和有效性。除此之外，要積極推進(jìn)“多規(guī)融合”的試點(diǎn)工作，以試點(diǎn)為契機(jī)，結(jié)合地方實(shí)際，探索適合本地區(qū)的國土空間規(guī)劃模式。從已有的工作任務(wù)出發(fā)，分析現(xiàn)存做法的優(yōu)勢與不足，然后進(jìn)行必要的調(diào)整和創(chuàng)新。通過試點(diǎn)工作的實(shí)踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化規(guī)劃編制方法，為后續(xù)的規(guī)?；茝V奠定基礎(chǔ)?！岸嘁?guī)融合”不僅僅是簡單的規(guī)劃整合，它還意味著規(guī)劃觀念、規(guī)劃體系和規(guī)劃方法的深刻變革。這需要政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大法規(guī)制定和政策引導(dǎo)，同時還需引導(dǎo)社會各界共同參與，形成全社會共治共享的國土空間規(guī)劃新格局。

2.2 健全多規(guī)融合的運(yùn)行保障平臺

國土空間規(guī)劃作為多規(guī)融合的核心，其完整性直接影響到生態(tài)保護(hù)的效益。在進(jìn)行國土資源規(guī)劃和監(jiān)管的同時，我們必須堅持生態(tài)優(yōu)先原則，避免在規(guī)劃與建設(shè)過程中對生態(tài)環(huán)境造成破壞。要明確規(guī)劃對生態(tài)資源保護(hù)的目標(biāo)，將自然保護(hù)區(qū)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等要素納入到規(guī)劃指標(biāo)體系，確保生態(tài)安全紅線受到剛性約束。運(yùn)行保障平臺需要打造一個協(xié)同工作的信息化平臺，該平臺能夠支持多部門、多層級的信息共享與資源整合。通過建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、決策支撐，以及監(jiān)管服務(wù)等功能。這不僅有助于打破信息孤島，還能促進(jìn)部門間的協(xié)作和溝通，提高規(guī)劃執(zhí)行的效率和質(zhì)量。加強(qiáng)多規(guī)融合技術(shù)手段的應(yīng)用，應(yīng)注重規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整和實(shí)時監(jiān)控。國土空間規(guī)劃不應(yīng)是一成不變的，需要根據(jù)地理環(huán)境變化、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，適時調(diào)整規(guī)劃布局和控制標(biāo)準(zhǔn)。同時，運(yùn)行保障平臺應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對規(guī)劃實(shí)施情況的在線監(jiān)控和管理，確保規(guī)劃的有效執(zhí)行，并在出現(xiàn)問題時及時糾正[1]。

2.3 利用信息化方式

在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息化平臺以實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)體系的有效收集和管理過程中，一套全面、科學(xué)、系統(tǒng)的策略尤為關(guān)鍵。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，利用這些技術(shù)來整合和豐富國土空間規(guī)劃資源的數(shù)據(jù)變得可行且必要。首先，網(wǎng)絡(luò)信息化平臺的核心在于有效地整合現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源。這不僅意味著將分散于不同部門和層級的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)集中起來，更關(guān)鍵的是通過數(shù)據(jù)整合，確保信息的一致性和實(shí)時更新。此外，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，可以從海量的規(guī)劃數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律和趨勢，為決策提供科學(xué)依據(jù)。其次，為了避免國土空間規(guī)劃重要數(shù)據(jù)的遺漏，網(wǎng)絡(luò)信息化平臺需要構(gòu)建一個強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)。這涉及到數(shù)據(jù)的采集、審核、清洗、融合及存儲等多個環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)都需要配備有效的技術(shù)手段以及相應(yīng)的管理措施，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全。再次，以用戶需求為導(dǎo)向，對基礎(chǔ)資料平臺進(jìn)行調(diào)整和擴(kuò)充，使其更加豐富并易于使用。此舉不僅能夠吸引更多民眾和企業(yè)使用平臺，還可以激發(fā)平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)資源的潛在價值，促進(jìn)多部門數(shù)據(jù)的共享和深度應(yīng)用。從國土空間規(guī)劃部門和業(yè)務(wù)工作者的角度考慮，他們是信息化建設(shè)的直接受益者也是數(shù)據(jù)提供者。因此，加強(qiáng)職工信息化能力的培訓(xùn)，并提供方便的數(shù)據(jù)錄入和查詢工具，將促進(jìn)資料庫的豐富和精確。從全面統(tǒng)籌的角度來看，豐富現(xiàn)有資料庫的內(nèi)容涉及以下幾個方面：1.動態(tài)更新能力：資料庫應(yīng)具備即時反映政策變動和地理環(huán)境變化的能力，實(shí)時收集和更新數(shù)據(jù)，保持信息的最新性[2]。2.互聯(lián)互通：通過搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)與其他政務(wù)信息系統(tǒng)的互通，如土地資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保等部門信息互聯(lián)互通。3.用戶個性化服務(wù)：平臺應(yīng)根據(jù)不同用戶的需求，提供個性化服務(wù)，如數(shù)據(jù)可視化、自定義數(shù)據(jù)報告等，提升用戶體驗(yàn)。4.安全與隱私保護(hù)：在數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用過程中，要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，保護(hù)用戶的隱私和數(shù)據(jù)的安全，防止數(shù)據(jù)泄露和誤用。

2.4 完善國土空間規(guī)劃的資源數(shù)據(jù)庫

要確保國土空間規(guī)劃的科學(xué)性和精確性，國土規(guī)劃監(jiān)督部門必須充分認(rèn)識到維護(hù)和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息數(shù)據(jù)庫的重要性。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息是實(shí)現(xiàn)高效、準(zhǔn)確規(guī)劃的基石。國土資源規(guī)劃決策依賴于精確、更新的數(shù)據(jù)。監(jiān)督部門應(yīng)定期檢查和更新資源數(shù)據(jù)庫，確保所有數(shù)據(jù)都是最新的。這包括不僅限于地理、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)以及人口統(tǒng)計等數(shù)據(jù)。監(jiān)督部門應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)庫管理流程，包括數(shù)據(jù)收集、審核、輸入、存儲和更新。這有助于減少數(shù)據(jù)差錯并提升信息的可靠性。數(shù)據(jù)庫管理人員應(yīng)接受專業(yè)培訓(xùn)，以掌握最新的數(shù)據(jù)庫管理和維護(hù)技巧。這樣可以確保數(shù)據(jù)庫信息的準(zhǔn)確輸入和管理。當(dāng)國土空間規(guī)劃發(fā)生變更時，國土規(guī)劃監(jiān)督部門應(yīng)及時更新數(shù)據(jù)信息，確保決策者可以基于最新數(shù)據(jù)做出判斷。

2.5 應(yīng)用現(xiàn)代測繪手段

在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，自然資源的高效管理和合理利用日益受到重視。測繪技術(shù)作為自然資源管理的重要工具和方法，擔(dān)負(fù)著為資源管理部門提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)支撐的重要角色。測繪技術(shù)人員和資源管理部門應(yīng)不斷提高測繪技術(shù)的應(yīng)用水平，并強(qiáng)化自然測繪流程的標(biāo)準(zhǔn)化管理。測繪技術(shù)人員從業(yè)素養(yǎng)的提高有助于提升測繪成果的準(zhǔn)確性和效率性。測繪工作流程包括數(shù)據(jù)采集、處理、分析及成果表達(dá)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的精確執(zhí)行是確保測繪成果可靠性的前提。測繪人員應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)代測繪設(shè)備操作的訓(xùn)練，提升對地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）技術(shù)、無人機(jī)測繪等現(xiàn)代測繪技術(shù)的應(yīng)用能力，同時，他們需要不斷更新知識體系，掌握最新的行業(yè)動態(tài)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以確保工作成效。資源管理部門在自然資源管理過程中，對現(xiàn)代測繪技術(shù)的認(rèn)識和應(yīng)用至關(guān)重要。這些部門需要認(rèn)識到，高精度的測繪數(shù)據(jù)是資源管理、規(guī)劃和決策的基礎(chǔ)，只有基于可靠的數(shù)據(jù)，才能有效評估資源狀況、制定合理規(guī)劃，實(shí)施精確管理。因此，資源管理部門應(yīng)投入相應(yīng)的資金和人力資源，采用最先進(jìn)的測繪技術(shù)手段，確保測繪工作能夠滿足實(shí)際需求。在實(shí)施自然資源測繪工作中，資源管理部門應(yīng)依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行操作。這包括確權(quán)登記測繪、界線劃定、資源利用評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。特別在確權(quán)登記工作中，精確的地籍測繪不僅關(guān)乎土地使用者的合法權(quán)益，也是土地資源管理的首要環(huán)節(jié)。測繪成果應(yīng)詳盡記錄土地的界限、面積、利用類型等信息，并以權(quán)威的文件形式體現(xiàn)，為資源的可持續(xù)發(fā)展和合理利用提供支撐。同時，自然資源測繪工作中應(yīng)充分考慮地方實(shí)際和區(qū)域差異，因地制宜地采取相應(yīng)的測繪技術(shù)和手段。例如，在地形復(fù)雜或難以到達(dá)的地區(qū)，無人機(jī)航測和衛(wèi)星遙感等技術(shù)具有顯著優(yōu)勢。資源管理部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求，選擇適合的測繪手段進(jìn)行工作，以提高工作效率和數(shù)據(jù)質(zhì)量[4]。

2.6 完善國土空間規(guī)劃體系

為了實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的完善，不僅需要明確規(guī)劃的宏觀目標(biāo)和原則，還必須確保規(guī)劃在縱向和橫向上的有效銜接與協(xié)調(diào)。

首先，展開縱向銜接，提高省級規(guī)劃的宏觀性和戰(zhàn)略性。省級規(guī)劃是連接國家宏觀指導(dǎo)與市縣具體實(shí)踐的橋梁。省級規(guī)劃部門應(yīng)在全面理解國家整體發(fā)展目標(biāo)和原則性問題的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)市縣制定具體實(shí)施方案。省級規(guī)劃不僅要明確自身的發(fā)展定位，還要為市縣規(guī)劃提供清晰的方向和標(biāo)準(zhǔn)，確保各級規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，避免層級之間的斷裂。這需要省級規(guī)劃者在規(guī)劃期間，突出對宏觀趨勢、資源稟賦和區(qū)域特性的研究，制定適應(yīng)不同區(qū)域發(fā)展需要的引導(dǎo)性政策和規(guī)劃綱要。其次，橫向協(xié)調(diào)，維護(hù)法規(guī)一致性和區(qū)域間的協(xié)調(diào)性。在橫向協(xié)調(diào)方面，國土空間規(guī)劃需要在不同行政區(qū)域間建立溝通機(jī)制，確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。規(guī)劃部門要考慮到鄰近區(qū)域間的功能聯(lián)動、生態(tài)影響及共同發(fā)展要求，制定區(qū)域合作機(jī)制，優(yōu)化共享資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)措施。通過區(qū)域間的協(xié)調(diào)，可以實(shí)現(xiàn)資源整合、功能互補(bǔ)，共同推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。再者，明確層次性工作結(jié)構(gòu)，在各級規(guī)劃分工中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一要求。制定國土空間規(guī)劃時，應(yīng)明確不同級別規(guī)劃的責(zé)任和職能，確保上下級規(guī)劃在分工上形成有效的對接。各級規(guī)劃在職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)具有一定的自主性和靈活性，同時需要遵守國家制定的法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，確保規(guī)劃實(shí)施的連貫性和有效性。此外，上級規(guī)劃要為下級規(guī)劃提供指導(dǎo)性建議和技術(shù)支撐，促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施。最后，加強(qiáng)重要功能區(qū)規(guī)劃的應(yīng)用和豐富性[5]。在國土空間規(guī)劃中，對重要功能區(qū)的規(guī)劃尤為關(guān)鍵。重要功能區(qū)劃分應(yīng)依據(jù)自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)域特色等因素進(jìn)行科學(xué)劃定。針對不同功能區(qū)的定位，要制定有針對性的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展策略，既要強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合理布局和社會和諧發(fā)展。重要功能區(qū)規(guī)劃的豐富性和創(chuàng)新性將直接影響國土空間規(guī)劃的成效和可持續(xù)性。在規(guī)劃過程中，公眾的參與和意見反饋是提升規(guī)劃質(zhì)量和公眾滿意度的重要手段。規(guī)劃部門需要建立健全公眾參與機(jī)制，將公眾的意見和需求納如規(guī)劃決策之中，增加規(guī)劃的透明度和公信力。通過合理反映和平衡各方面利益，國土空間規(guī)劃將更加符合公眾的期待，促進(jìn)區(qū)域和諧發(fā)展。

3 結(jié)束語

本文圍繞基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價進(jìn)行了探討，研究結(jié)果表明，“多規(guī)融合”可以更全面地評估國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性。然而，在實(shí)施過程中仍存在挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善評價模型和指標(biāo)體系，提高評估的準(zhǔn)確性和可行性。未來的研究可以結(jié)合新興技術(shù)，如人工智能和大數(shù)據(jù)分析，以提高國土空間規(guī)劃的決策水平和效果。通過不斷優(yōu)化評價方法和提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，我們可以實(shí)現(xiàn)更好的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。