預(yù)算緊平衡背景下城市運(yùn)營(yíng)管理成本控制領(lǐng)域存在的問(wèn)題和建議

◎文/胡睿

一、引言

近年來(lái)， 我國(guó)財(cái)政收入整體高速增長(zhǎng)的階段性特征漸趨弱化， 而支出剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)短期內(nèi)仍然無(wú)法到達(dá)峰值， 財(cái)政整體呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)。 而在財(cái)政緊平衡狀態(tài)下，如何增收節(jié)支就成了需要研究的重點(diǎn)方向。 緩解以上局面的手段，無(wú)非是增收節(jié)支兩個(gè)途徑，增加財(cái)政收入涉及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育、公共資產(chǎn)變現(xiàn)、強(qiáng)化稅收征管、提升國(guó)有資本貢獻(xiàn)等領(lǐng)域，都需要持續(xù)不斷地增加投入、改善管理方式、 制定或完善政策， 屬于在中長(zhǎng)期才能見效的手段；而節(jié)約財(cái)政開支，強(qiáng)化成本控制，加強(qiáng)投入產(chǎn)出分析和績(jī)效論證評(píng)估， 則屬于短期內(nèi)通過(guò)強(qiáng)化管理就可以見效的手段，而且可以將節(jié)省騰挪出來(lái)的財(cái)力，用于提升中長(zhǎng)期發(fā)展能力和財(cái)政實(shí)力，從而盡快建立更為良性的發(fā)展循環(huán)。

在預(yù)算緊平衡、財(cái)政收支矛盾日益凸顯、我國(guó)大規(guī)模推行城市化戰(zhàn)略的背景下，一些問(wèn)題開始顯現(xiàn)，尤其是如何控制不斷提高的城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本， 最大限度削減剛性支出是很多地方財(cái)政管理人員面臨的一大難題。 筆者試圖對(duì)城市運(yùn)營(yíng)管理成本控制領(lǐng)域存在的問(wèn)題進(jìn)行挖掘，并提出初步的對(duì)策和建議，希望能夠拋磚引玉，為實(shí)務(wù)工作者提供啟示和借鑒。

二、城市運(yùn)營(yíng)管理的外延和內(nèi)涵

結(jié)合我國(guó)前期大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際情況，城市運(yùn)營(yíng)管理大體包括城市內(nèi)部道路橋梁維修保養(yǎng)、城市地下管線的建設(shè)維護(hù)、城市綠化掃保垃圾處理、城市公共交通運(yùn)營(yíng)等。 城市運(yùn)營(yíng)管理極為復(fù)雜，又自成一個(gè)完整的系統(tǒng)，各組成部分之間相互關(guān)聯(lián)度極高，而不同組成部分的成本控制也應(yīng)付諸通盤考慮和實(shí)施一體規(guī)劃。在此領(lǐng)域嚴(yán)格控制成本，不僅僅需要信息共享和先進(jìn)的技術(shù)手段， 更需要具備大局觀和統(tǒng)一管理的運(yùn)營(yíng)模式，這既是一項(xiàng)財(cái)政預(yù)算管理課題，對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變也提出了新的挑戰(zhàn)。

三、城市運(yùn)營(yíng)管理成本控制存在的問(wèn)題

（一）成本控制缺乏科學(xué)措施

長(zhǎng)期以來(lái)，城市運(yùn)營(yíng)管理都屬于城市剛性運(yùn)轉(zhuǎn)支出，在預(yù)算保障方面順位較高，而涉及的項(xiàng)目?jī)?nèi)容十分龐雜，很難形成統(tǒng)一有效的保障標(biāo)準(zhǔn)， 部分部門也缺乏科學(xué)的成本控制措施。 舉例來(lái)說(shuō)，在城市綠化領(lǐng)域，部分北方城市不顧氣候、降水、土質(zhì)等客觀現(xiàn)實(shí)，為進(jìn)一步美化環(huán)境，放棄適合在北方成長(zhǎng)、養(yǎng)護(hù)成本較低的樹種，轉(zhuǎn)而引入不適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的南方樹種作為綠化樹種， 較低的成活率和苛刻的成活條件增加了養(yǎng)護(hù)成本。 再比如，各地在市容掃保等領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的保障方式， 有的采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，為第三方留下一定利潤(rùn)空間；有的由事業(yè)單位直接進(jìn)行養(yǎng)護(hù)， 按照固定標(biāo)準(zhǔn)保障人員工資和必需的項(xiàng)目支出； 還有的綜合采用事業(yè)單位養(yǎng)護(hù)和事業(yè)單位采購(gòu)輔助性服務(wù)相結(jié)合的方式，無(wú)形中進(jìn)一步增加了養(yǎng)護(hù)成本。再比如，城市道路橋梁維護(hù)領(lǐng)域，部分城市本來(lái)可以通過(guò)小修的方式維持正常狀態(tài)，卻放棄了這種養(yǎng)護(hù)方法，反而放任路面橋梁持續(xù)損壞， 直到不得不采用大中修等方式進(jìn)行一次性維修。 而對(duì)于道路橋梁大中修這種公益性資本性支出，財(cái)政多采用發(fā)行政府債券的方式進(jìn)行保障，使城市運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)領(lǐng)域額外增加了財(cái)務(wù)費(fèi)用成本。

（二）提高盈利水平動(dòng)力不足

此問(wèn)題主要集中在城市公共交通運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市公共交通以公交車為主，輔以城市軌道、出租汽車、個(gè)人出行等方式，其中公交車和城市軌道都屬于有一定收入的準(zhǔn)公益性事業(yè)，政府只應(yīng)負(fù)擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任。 但長(zhǎng)期以來(lái)，受限于城市投融資平臺(tái)債務(wù)管理、公益性企業(yè)補(bǔ)助責(zé)任界限等問(wèn)題， 城市公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)缺乏提高盈利水平的動(dòng)力。 例如，公交集團(tuán)的運(yùn)行線路堅(jiān)持歷史形成的老舊線路，并沒(méi)有根據(jù)城市人口分布、就業(yè)情況、城市開發(fā)、群眾意愿情況進(jìn)行持續(xù)更新，導(dǎo)致部分線路虧損嚴(yán)重而又沒(méi)有采取有效方式止損。 再如，部分城市軌道項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)追求高標(biāo)準(zhǔn)和較為高檔的裝飾水準(zhǔn)， 卻在運(yùn)營(yíng)中缺乏招商引資招法，大量商業(yè)運(yùn)營(yíng)區(qū)空置，進(jìn)一步加大了政府對(duì)于這些企業(yè)的補(bǔ)助責(zé)任。

（三）市區(qū)兩級(jí)權(quán)責(zé)邊界不清

自財(cái)政部統(tǒng)一在地方推行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任管理改革以來(lái)， 各地在多個(gè)領(lǐng)域都出臺(tái)了明確的各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。 但是在城市建設(shè)和城市運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域，中央并未出臺(tái)明確的上位改革方案，地方也缺乏主動(dòng)推行改革的參照依據(jù)和動(dòng)力，因此，市區(qū)兩級(jí)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題在城市運(yùn)營(yíng)管理方面尤其突出。 舉例來(lái)說(shuō)，某城市將垃圾處理費(fèi)這項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)全部下放至各區(qū)， 由各區(qū)統(tǒng)一組織收費(fèi)， 由各區(qū)負(fù)責(zé)保障本區(qū)垃圾收集、處理和轉(zhuǎn)運(yùn)支出，市級(jí)相關(guān)部門根據(jù)各區(qū)收支缺口情況進(jìn)行補(bǔ)助。 但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，受制于垃圾處理費(fèi)收費(fèi)難等因素，各區(qū)積極實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收的動(dòng)力不強(qiáng)，主要依賴市級(jí)補(bǔ)助進(jìn)行垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理，市級(jí)補(bǔ)助規(guī)模一度達(dá)到各區(qū)投入的數(shù)倍甚至十?dāng)?shù)倍， 形成了實(shí)際資金安排規(guī)模與支出責(zé)任的倒掛。

（四）統(tǒng)籌管理機(jī)制尚不健全

城市運(yùn)營(yíng)管理涉及項(xiàng)目龐雜，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果出現(xiàn)先后次序安排不順等細(xì)節(jié)問(wèn)題， 可能導(dǎo)致公共資金的無(wú)謂流失。 例如，在城市道路建設(shè)領(lǐng)域，項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)、 運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)部門缺乏信息共享和統(tǒng)一調(diào)度，項(xiàng)目建設(shè)先后次序不明確，水務(wù)、城管、住建等各相關(guān)部門職能交疊重復(fù)而又缺乏信息共享， 往往導(dǎo)致可以集中鋪設(shè)的管線不得不反復(fù)在同一路段施工， 破路費(fèi)和恢復(fù)路面的費(fèi)用占比在某城市甚至一度達(dá)到了基建項(xiàng)目的10%以上。再比如，某城市公共交通缺乏整體規(guī)劃，城市軌道交通、城市公交車輛在運(yùn)行線路、站點(diǎn)分布、覆蓋區(qū)域、運(yùn)營(yíng)時(shí)間、運(yùn)營(yíng)頻次等方面高度重疊，在居民收入和出行意愿短期內(nèi)不發(fā)生較大變化的前提下， 各種交通方式之間相互爭(zhēng)搶客流， 導(dǎo)致每一種交通方式都難以實(shí)現(xiàn)合理的盈利水平，為保持公共服務(wù)質(zhì)量，財(cái)政不得不對(duì)多種公共交通的資金缺口進(jìn)行補(bǔ)貼，增加了財(cái)政剛性支出壓力，也變相導(dǎo)致了部分財(cái)政資金的無(wú)效投入。

（五）歷史遺留問(wèn)題有待消化

建國(guó)以來(lái)， 我國(guó)初始城市基建中的很多施工標(biāo)準(zhǔn)都是直接照搬蘇聯(lián)模式，蘇聯(lián)的地理國(guó)情與我國(guó)差異較大，導(dǎo)致積累了一些長(zhǎng)期難以破解的歷史遺留問(wèn)題， 變相增加了現(xiàn)在的城市養(yǎng)管更新成本。 例如，部分北方城市的排水管線選材、管徑和鋪設(shè)方式都是仿照蘇聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，但是蘇聯(lián)的主要國(guó)土分布地帶與我國(guó)有較大差異， 其所處的氣候帶、季風(fēng)帶、洋流帶等都與我國(guó)有明顯不同，導(dǎo)致其國(guó)家整體降雨量與我國(guó)北方降雨量存在較大差距，隨著全球氣候發(fā)生變化，暴雨等極端性天氣增多，進(jìn)一步凸顯了相關(guān)問(wèn)題。 排水管道口徑較窄，管廊體積狹小維修不便，未集中收納、集中排放，管線分布錯(cuò)綜交疊、金屬管道容易腐蝕等問(wèn)題，成為城市內(nèi)澇的直接原因，財(cái)政部門不得不額外安排資金進(jìn)行批量重建或者購(gòu)置臨時(shí)排水設(shè)備，這些都增加了城市運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際成本。

四、相關(guān)對(duì)策和建議

（一）精籌細(xì)算，嚴(yán)控支出

探索將城市運(yùn)營(yíng)管理支出成本劃分為人工成本、物料成本、 管理成本和時(shí)間成本。 統(tǒng)一規(guī)范此領(lǐng)域用工方式， 應(yīng)由公益事業(yè)單位實(shí)施的項(xiàng)目不得再轉(zhuǎn)包給社會(huì)資本， 由社會(huì)資本承接的要制定明確的社會(huì)資本利潤(rùn)率上限， 最大限度控制人工剛性支出； 規(guī)范物料成本采購(gòu)方式，采用集中采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制節(jié)約成本， 多采購(gòu)適宜本地水土氣候條件的物料；可以通過(guò)集中布局規(guī)劃、一次性實(shí)施的勘測(cè)評(píng)估等措施，實(shí)行集中管控，充分利用歷史數(shù)據(jù)推算的模型，壓縮重新估算支出，將管理費(fèi)用占比壓至最低；制定明確的小修條件和時(shí)限，加大檢測(cè)抽查力度，將小修資金置于預(yù)算安排更高的順位，節(jié)省長(zhǎng)期大額投入。 同時(shí)，科學(xué)統(tǒng)籌各項(xiàng)資金來(lái)源， 減少債券資金在城市運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域的投放，減少中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)成本。

（二）堅(jiān)定決心，推進(jìn)改革

大刀闊斧在城市公交運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域推進(jìn)改革， 充分調(diào)研市民最新的出行意愿和出行選擇， 綜合推廣專用公交軌道、專用公交線路、定制化公交線路、校車運(yùn)營(yíng)專線等多種更貼合實(shí)際情況的公交運(yùn)營(yíng)方式， 控制純電動(dòng)公交車輛投放使用，減少車輛購(gòu)置和租賃成本，適當(dāng)提高公交價(jià)格，改善乘車環(huán)境，全面提高公交車輛運(yùn)營(yíng)收益。 加大城市軌道沿線和周邊商業(yè)開發(fā)力度、盤活閑置資產(chǎn)和土地，為軌道交通運(yùn)營(yíng)單位充實(shí)資本， 賦予軌道交通運(yùn)營(yíng)單位更大的自主權(quán)，參考國(guó)外相對(duì)成熟的軌道交通運(yùn)營(yíng)模式，提升軌道交通運(yùn)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)收入，減輕財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

（三）厘清邊界，主動(dòng)作為

充分發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性， 推出符合本地實(shí)情的城市運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案。嚴(yán)格評(píng)估各項(xiàng)目的外部性和實(shí)施效益，將垃圾處理、公園掃保等由所在區(qū)實(shí)施更為有效的項(xiàng)目， 確定為各區(qū)的財(cái)政事權(quán)。 市級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)外溢成本、集中處理增加的額外成本等外部性較強(qiáng)的支出，對(duì)財(cái)力較為困難、承擔(dān)任務(wù)較重的區(qū)給予一定額度補(bǔ)貼。 加大各區(qū)收費(fèi)監(jiān)督檢查力度，對(duì)于未充分履行自身職責(zé)、相關(guān)收費(fèi)規(guī)模與轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生垃圾的企業(yè)和居民數(shù)量極不匹配的區(qū)， 相應(yīng)扣減財(cái)政補(bǔ)貼或給予通報(bào)批評(píng)，要求限期整改。

（四）集中管控，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)

城市運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域涉及項(xiàng)目十分龐雜， 需要有統(tǒng)一的主管部門進(jìn)行集中管控， 如機(jī)構(gòu)職能調(diào)整改革暫時(shí)無(wú)法解決此項(xiàng)問(wèn)題，也需要建立專門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，實(shí)行集體決策負(fù)責(zé)制，以最大限度減少額外成本。 同時(shí)，在城市公共交通建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)提前考慮后期的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)管壓力，城市管理部門應(yīng)提前參與線路規(guī)劃、土地收儲(chǔ)、項(xiàng)目立項(xiàng)等程序，防止因前期籌劃不當(dāng)給后期養(yǎng)管帶來(lái)額外的支出壓力。 例如，應(yīng)學(xué)習(xí)部分先進(jìn)省市經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)研評(píng)估不同職業(yè)特征、不同年齡段、不同聚居區(qū)、不同收入水平居民的出行意愿， 以城市軌道交通線路貫通城市交通主干線和重要樞紐節(jié)點(diǎn)， 節(jié)約居民長(zhǎng)途出行時(shí)間，在此基礎(chǔ)上，將分支線路讓與公交車輛、出租車、自行車等較為靈活的交通運(yùn)營(yíng)方式， 實(shí)現(xiàn)樞紐骨干型交通與“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交通的有效融合銜接，各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)既方便居民出行，又節(jié)約財(cái)政補(bǔ)貼開支。

（五）爭(zhēng)取政策，布局未來(lái)

對(duì)于難以解決的歷史遺留問(wèn)題， 因?yàn)闅v史成因較為復(fù)雜，處理問(wèn)題需要的投入和工作量確實(shí)較大，應(yīng)該將工作著力點(diǎn)首先聚焦在重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)， 對(duì)于一旦出現(xiàn)問(wèn)題則會(huì)影響整體城市或區(qū)域運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 集中力量進(jìn)行解決。 例如，確需大規(guī)模改造的重點(diǎn)地區(qū)地下管網(wǎng)，地方政府應(yīng)充分向中央反映實(shí)際情況，爭(zhēng)取利用地下綜合管廊債券等財(cái)政政策工具， 分期分批逐個(gè)解決歷史遺留的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。 應(yīng)結(jié)合推廣綠色建筑和節(jié)能環(huán)保相關(guān)要求，采用新型材料，拓寬地下管廊空間，合理規(guī)劃雨污分流，做好管線集中布局和分層保護(hù)，以精準(zhǔn)科學(xué)的建設(shè)策略，全面提升新建基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，為減少未來(lái)運(yùn)營(yíng)維修和管線更替成本奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。