交通強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下運(yùn)用專項(xiàng)債推進(jìn)綜合交通樞紐建設(shè)探討
——以北京城市副中心綜合交通樞紐為例

◎文/周先鵬 黃俊喬

一、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略與綜合交通樞紐建設(shè)

黨的二十大報(bào)告在“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”部分指出，要堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上， 加快建設(shè)交通強(qiáng)國。 做好交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一直是我國發(fā)展歷程中重要的議題之一，早期的一句“想致富，先修路”就簡潔而深刻地反映了提高交通便利程度，從而拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道理。 交通強(qiáng)國戰(zhàn)略也不例外， 相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。2019 年發(fā)布的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出，要構(gòu)筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，依托京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等世界級城市群，打造具有全球競爭力的國際海港樞紐、 航空樞紐和郵政快遞核心樞紐，建設(shè)一批全國性、區(qū)域性交通樞紐，推進(jìn)綜合交通樞紐一體化規(guī)劃建設(shè)，提高換乘換裝水平，完善集疏運(yùn)體系，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)。

《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》頻繁提到了“綜合交通樞紐”概念，并且要求以綜合交通樞紐為依托，發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)。 而綜合交通樞紐并不是一個(gè)新概念， 早在2007 年發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020 年）》中便提出，要建立全國綜合交通樞紐體系， 強(qiáng)化城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局的核心地位，促進(jìn)多種交通方式之間的有機(jī)銜接，增強(qiáng)中心城市對區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。 因此，我國的城市規(guī)劃早已體現(xiàn)了對樞紐經(jīng)濟(jì)的考量和布局。2017 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》對綜合交通樞紐有了更明確的定義：綜合交通樞紐為整合鐵路、公路、航空、內(nèi)河航運(yùn)、海港和運(yùn)輸管道為一體的海陸空協(xié)同樞紐體系， 綜合交通樞紐是綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是銜接多種運(yùn)輸方式、輻射一定區(qū)域的客、貨轉(zhuǎn)運(yùn)中心。

“十四五”時(shí)期是加快推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的關(guān)鍵期。 《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》和黨的二十大報(bào)告指明了交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，可以肯定的是，在未來時(shí)期內(nèi)，綜合交通樞紐將在推進(jìn)建設(shè)交通強(qiáng)國中發(fā)揮更大的作用， 而樞紐經(jīng)濟(jì)也將為實(shí)現(xiàn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供新動(dòng)力和新活力。

二、綜合交通樞紐專項(xiàng)債券介紹

地方政府專項(xiàng)債券，是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。 專項(xiàng)債券作為地方政府融資的主要渠道，對募集資金的投向有著嚴(yán)格的規(guī)定， 根據(jù) 《關(guān)于組織申報(bào)2023 年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的通知》， 申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政府主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、早晚要干的投資項(xiàng)目，優(yōu)先支持納入國家和地方“十四五”規(guī)劃的項(xiàng)目，優(yōu)先支持納入國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的項(xiàng)目，積極發(fā)揮專項(xiàng)債券對重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用。 而在專項(xiàng)債券的支持領(lǐng)域中，第一類就是交通基礎(chǔ)設(shè)施，涵蓋鐵路、收費(fèi)公路、民用機(jī)場（不含通用機(jī)場）、水運(yùn)、綜合交通樞紐、城市軌道交通以及城市停車場。 因此，綜合交通樞紐專項(xiàng)債券實(shí)際上是指專項(xiàng)募集資金投向綜合交通樞紐建設(shè)的專項(xiàng)債券。 該類債券有著專項(xiàng)債券的一般特征，同樣實(shí)現(xiàn)了收益和融資的平衡，但在具體實(shí)施中也有著自己的特色。 下文以北京城市副中心站綜合交通樞紐工程為案例，就專項(xiàng)債券在綜合交通樞紐工程中的運(yùn)用進(jìn)行分析。

三、北京城市副中心站綜合交通樞紐工程案例介紹

（一）項(xiàng)目內(nèi)容

北京城市副中心站綜合交通樞紐項(xiàng)目主要為樞紐地下工程部分，具體包括2 條城際鐵路車站及區(qū)間工程（城際鐵路聯(lián)絡(luò)線一期工程北京段、京唐城際鐵路北京段）、3條軌道交通車站及區(qū)間預(yù)留工程、 樞紐配套接駁場站及地下聯(lián)絡(luò)道路工程、地下公共服務(wù)空間、市政配套設(shè)施、綜合交通樞紐配套及周邊配套道路與市政管線工程等。項(xiàng)目總占地約59 公頃， 地下建設(shè)規(guī)模約為128.3 萬平方米。 其中，城際車站約37.9 萬平方米（約占29.5%）、接駁場站約16.9 萬平方米（約占13.2%）、軌道交通約8.97 萬平方米（約占7%）、公共服務(wù)空間約14.27 萬平方米（約占11.1%）、市政配套設(shè)施約4.66 萬平方米（約占3.6%）、綜合交通樞紐配套約45.6 萬平方米（約占35.6%）。 項(xiàng)目投資估算總額為231.93 億元，其中樞紐工程支出109.43 億元（包含城際車站建設(shè)支出83.40 億元，接駁場站建設(shè)支出26.03 億元），綜合交通樞紐配套支出122.50 億元。

（二）項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)

專項(xiàng)債券成功發(fā)行的關(guān)鍵在于項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)收益與融資自求平衡，即收益應(yīng)當(dāng)覆蓋債券本息，從而保障債券的按時(shí)償還，避免新增政府隱性債務(wù)，因此，評價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況， 需要從項(xiàng)目收益與項(xiàng)目融資兩方面進(jìn)行評價(jià)。 從項(xiàng)目收益來看，項(xiàng)目收益以土地出讓收入為主，地下商業(yè)收入和樞紐收入 （車位收入和廣告收益） 作為補(bǔ)充。 土地出讓收入作為地方政府專項(xiàng)債券的主要償還來源，可以為地方政府提供較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。 由于土地資源的有限性， 土地出讓收入可以成為一種可持續(xù)的財(cái)政收入來源，通過將土地出讓收入用于償還專項(xiàng)債券，可以降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保債務(wù)的償還能力，同時(shí)，也可以提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性和信譽(yù)度。 但同時(shí)也要看到，土地出讓收益與房地產(chǎn)市場景氣程度、地方經(jīng)濟(jì)增長情況等因素之間的密切聯(lián)系， 由于項(xiàng)目償還期限較長， 這些不確定性因素在長期內(nèi)使得對土地出讓收益的預(yù)測變得困難，一旦市場出現(xiàn)波動(dòng)或經(jīng)濟(jì)下行，土地出讓收入可能會(huì)減少，從而影響到債券的償還，可能導(dǎo)致地方財(cái)政的不穩(wěn)定和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。 從全國專項(xiàng)債券的項(xiàng)目開展情況來看，大部分基建項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對于土地出讓收益的依賴程度普遍較高， 絕大部分全部依靠或者基本上依靠土地出讓收益作為專項(xiàng)債券償還的保障。 考慮到這一現(xiàn)狀，北京城市副中心站綜合交通樞紐項(xiàng)目在收益上的重要特色便是實(shí)現(xiàn)了收益的多元化， 主要是源于項(xiàng)目在商業(yè)化方面做出了很好的嘗試與突破。

受限于專項(xiàng)債券的社會(huì)效益導(dǎo)向以及對土地出讓收益的依賴，專項(xiàng)債項(xiàng)目通常忽視了經(jīng)濟(jì)效益，即項(xiàng)目營運(yùn)收益。 項(xiàng)目發(fā)揮了樞紐經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，依附于綜合交通樞紐的建設(shè)開展相應(yīng)的商業(yè)出租和廣告服務(wù)， 從而每年產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。 由于土地資產(chǎn)價(jià)值量大、變現(xiàn)速度慢的特性， 純粹依靠土地收入償還債務(wù)會(huì)存在項(xiàng)目收益時(shí)期與債券償還時(shí)期錯(cuò)配的情況， 導(dǎo)致財(cái)政統(tǒng)籌資金被占用，影響地方財(cái)政運(yùn)行。 而項(xiàng)目營運(yùn)收入有著穩(wěn)定的現(xiàn)金流， 這一現(xiàn)金流量對項(xiàng)目周轉(zhuǎn)和付息償還起到了積極作用，提高了項(xiàng)目的償債能力。

（三）經(jīng)濟(jì)效益分析

1.提升城市交通運(yùn)營效率

該項(xiàng)目集成了軌道交通線路和京唐鐵路、 城際聯(lián)絡(luò)線兩條鐵路線路，是連接北京首都國際機(jī)場、大興國際機(jī)場的重要紐帶。 該綜合交通樞紐工程將多種交通方式集中在一個(gè)中心區(qū)域， 減少了換乘時(shí)間和不必要的交通堵塞，提高了城市交通運(yùn)營效率。 此外，該項(xiàng)目的建成還降低了運(yùn)營成本，原因在于在集中管理下，各種交通方式可以共享資源和設(shè)施，如停車場、售票處等。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

首先，該綜合交通樞紐項(xiàng)目的建設(shè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有顯著的拉動(dòng)作用。 綜合交通樞紐的建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)體系，而項(xiàng)目在拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也催生了大量建筑材料的需求，從而刺激建筑業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 同時(shí)，綜合交通樞紐的建設(shè)和運(yùn)營需要大量的人力資源，包括管理人員、技術(shù)人員和一線工人等，這些職位可以為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，緩解就業(yè)壓力。 其次，綜合交通樞紐建設(shè)完成后，便利的交通條件為旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了良好的土壤，交通條件的改善可以吸引更多的游客和投資者到當(dāng)?shù)?，促進(jìn)旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。 同時(shí)，便捷的交通條件可以吸引更多的人才和資金流入，提升城市的整體競爭力。

3.促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

北京城市副中心站綜合交通樞紐工程處于城市副中心“一帶一軸”空間結(jié)構(gòu)交匯處，從北京城市副中心出發(fā)，15 分鐘到達(dá)首都機(jī)場，35 分鐘到達(dá)大興國際機(jī)場及河北唐山市，1 小時(shí)內(nèi)到達(dá)濱海新區(qū)及雄安新區(qū)。 通過整合多種交通方式， 綜合交通樞紐使得人們可以更加方便快捷地到達(dá)目的地，縮短了旅行時(shí)間，提高了出行效率。 便利的交通條件讓京津冀更加緊密地聯(lián)系在一起， 有助于加強(qiáng)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作、文化交流和人員流動(dòng)，為地區(qū)的共同發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，促進(jìn)了地區(qū)一體化，從而推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

（四）社會(huì)效益分析

1.提升城市形象

現(xiàn)代化的綜合交通樞紐可以提升城市的形象和知名度。 北京城市副中心站綜合交通樞紐作為北京的新地標(biāo)，營造了高效、便捷、舒適的交通環(huán)境，從而吸引更多的人來到城市，提高城市的競爭力。 同時(shí)，綜合交通樞紐的建設(shè)也可以展現(xiàn)城市的發(fā)展實(shí)力和管理水平， 吸引更多的投資者和游客前來。

2.改善城市環(huán)境質(zhì)量

北京城市副中心站綜合交通樞紐在建設(shè)過程中貫徹綠色發(fā)展理念，應(yīng)用綠色建材和節(jié)能技術(shù)，降低了能源消耗和環(huán)境污染，提升城市的環(huán)境質(zhì)量。 此外，綜合交通樞紐的建設(shè)也可以改善城市交通擁堵問題， 減少汽車尾氣排放和噪音污染。

3.促進(jìn)社會(huì)公平

通過提供便捷、舒適的交通環(huán)境，綜合交通樞紐可以讓更多的人享受到城市發(fā)展的成果。 此外，綜合交通樞紐的建設(shè)也可以帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展， 使得城市的資源配置更加公平合理。

四、結(jié)語

專項(xiàng)債券是解決交通強(qiáng)國建設(shè)過程中資金短缺問題的重要融資手段， 也是在地方政府財(cái)政收入有限、收支較為緊張的情況下加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要推手。 正如前文所述，“十四五”時(shí)期是推進(jìn)綜合交通樞紐建設(shè)的關(guān)鍵期，更需要地方政府盤活資金，以點(diǎn)帶面，做好樞紐經(jīng)濟(jì)，做大做強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。