黨建引領(lǐng)下社區(qū)治理的價值效能、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

武雪華

一、問題的提出

黨的二十大報告指出：“加強城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”社區(qū)是聚集在一個共同空間的人的社會活動共同體，社區(qū)治理是對這個由人組成的社會活動共同體的基本管理。社區(qū)治理是國家治理的一個最基本的組成部分，對國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)有著重大意義。

黨建引領(lǐng)，是建立在社區(qū)基層黨組織的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在政治、思想、群眾組織、社會號召力等方面的優(yōu)勢，把社區(qū)內(nèi)部資源和外部資源進(jìn)行有效的整合，使社區(qū)黨組織成為“主心骨”，以黨員干部作為“領(lǐng)頭羊”帶動經(jīng)濟社會發(fā)展，使社區(qū)各級組織和居民成為“生力軍”。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，提高了社區(qū)治理的整體水平，增強社區(qū)居民幸福感、獲得感。改革開放四十多年來，社區(qū)治理的主體也由政府獨立治理變?yōu)檎c多元主體共同治理[1]。社區(qū)治理不再是傳統(tǒng)的政府決定一切的管理模式，當(dāng)前的社區(qū)治理應(yīng)該是政府主導(dǎo)的多元主體共同參與合作治理的模式。當(dāng)前黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理面臨著新要求、新挑戰(zhàn)，在這種情況下基層黨組織在社區(qū)治理中如何更加有力是一個亟待研究的問題。因此闡述黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的價值效能，分析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的困境并提出黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的優(yōu)化路徑非常有必要。

二、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的價值效能

（一）黨建引領(lǐng)為社區(qū)治理提供政治保障

在社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為“主心骨”的黨組織是最根本的力量。社區(qū)治理離不開基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨的一切工作都要靠城市基層黨組織，基層黨組織是社區(qū)治理工作的重要抓手，基層黨組織有利于增強我黨在基層的執(zhí)政優(yōu)勢，夯實執(zhí)政基礎(chǔ)。通過黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，利用黨建資源帶動社會資源、引導(dǎo)社會治理，促進(jìn)整個社會同頻共振，同軸共轉(zhuǎn)，使黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想力、群眾組織力、社會號召力得到進(jìn)一步提升，從而使社區(qū)的治理水平和治理能力得到切實提升。當(dāng)前黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理面臨著新要求、新挑戰(zhàn)，在這種情況下基層黨組織如何將各類社會主體凝聚起來是一個亟待研究的問題。在社會轉(zhuǎn)型加速的背景下，需要黨建引領(lǐng)為社區(qū)治理提供一定的政治保障。

（二）黨建引領(lǐng)推動社區(qū)治理的多元治理主體共建共治

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、民主協(xié)商、社會合作、公共參與、法治保障、科技支持的社會治理系統(tǒng)。社區(qū)治理要流暢進(jìn)行，除了要有一些社區(qū)管理的普通制度，還要有調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系的共同權(quán)威主體—社區(qū)基層黨組織。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理直穿整個社區(qū)治理體系,在社區(qū)基層黨組織的帶領(lǐng)下，不同主體多層次參與，逐漸形成了橫向意識引領(lǐng)、縱橫力量結(jié)合和多方協(xié)作共治的三種類型[2]?；鶎狱h組織通過黨建活動，激發(fā)了多元治理主體的動力，推動了整個社區(qū)治理的進(jìn)程發(fā)展。在社區(qū)治理進(jìn)程中，基層黨組織通過自身的權(quán)威性與號召力，呼吁社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理中。在社區(qū)治理中，基層黨組織不僅具有號召的作用，還承擔(dān)著調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系的重任，通過各種多方努力，促使多元主體在參與社區(qū)治理時更加高效。

三、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

（一）社區(qū)治理的互動困境

首先是政府權(quán)力下放工作并未完全實施。政府領(lǐng)導(dǎo)一切的社區(qū)治理方式和“官本位”的思維，政府在進(jìn)入社區(qū)后依然具有支配地位，并具有一定的自主性。治理重心下沉、資源下沉和服務(wù)下沉已是大勢所趨，但是長期以來分權(quán)進(jìn)程中出現(xiàn)不完全放權(quán)現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了社區(qū)治理主體并不獨立，太過于依賴政府?，F(xiàn)有政府制度下，我國的政府結(jié)構(gòu)一直都是縱向與橫向分割，一旦職能重合，就會產(chǎn)生因責(zé)任分配不明而造成的基層管理混亂，從而降低了行政管理的有效性。我國社區(qū)組織與基層政府之間存在職責(zé)界限模糊的問題，在一些碎片化、細(xì)枝末節(jié)事務(wù)的處理上面易發(fā)生糾紛和沖突。例如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后修繕問題就很容易出現(xiàn)政府與居民自治組織權(quán)責(zé)分配不清狀況。

其次是社區(qū)居民主體積極性不高，參與能力弱。在黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理中經(jīng)常會出現(xiàn)居民參與意愿不強。社區(qū)中存在著多個主體之間權(quán)責(zé)邊界不清，在社區(qū)發(fā)展和管理中各執(zhí)己見，沒有形成一種多主體共同參與的共同治理格局。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化，社區(qū)中互幫互助的行為漸漸減少，鄰里之間變得事不關(guān)己高高掛起，居民沒有把社區(qū)當(dāng)作自己的家，也并不關(guān)心社區(qū)黨組織對社區(qū)的治理，使得社區(qū)黨組織很難團結(jié)居民進(jìn)行社區(qū)治理。絕大多數(shù)居民仍將社區(qū)建設(shè)看作是政府的事，存在著強烈的依賴性、遵從性。再者社區(qū)居民即便有參與行為，也多是以實施型的消極參與為主，并不主動參與社區(qū)治理。以往的治理模式中政府包攬一切，導(dǎo)致缺乏對社區(qū)多元主體的激勵機制，缺乏規(guī)范化組織建設(shè)，使城市社區(qū)治理受到了制約，很難真正地形成與之相對應(yīng)的價值目的和行動準(zhǔn)則，居民參與社區(qū)治理的路徑發(fā)展也較為滯后，居民參與社區(qū)治理過程中僅能接觸到一些邊緣化的事務(wù)，很少能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)的決策和監(jiān)督進(jìn)行接觸參與。

最后是社會組織主體角色定位不清，自主發(fā)展能力差。在治理實踐中，各類社會組織經(jīng)過多年發(fā)展，早已促進(jìn)了公共服務(wù)均等化的開展，減少了社會矛盾的發(fā)生，推動了社會進(jìn)步，助力了社會和諧。社區(qū)居民委員會是政府出資，對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接管理，具有較強的行政性。目前很多社會組織由政府直接資助，還有些組織承接了政府職能轉(zhuǎn)變工作，過于向政府靠攏導(dǎo)致有些組織無法脫離政府發(fā)展。現(xiàn)階段依靠政府單一主體處理解決城市社區(qū)各項基層工作問題已難以為繼，更多需要依靠社會力量發(fā)揮共治功能，才能有效彌補社區(qū)基層治理存在的諸多短板。

（二）社區(qū)治理的整合困境

社區(qū)黨組織權(quán)責(zé)不對位導(dǎo)致治理要素不能完美整合。首先，基層社區(qū)黨組織不能對事務(wù)進(jìn)行強制管理，就導(dǎo)致基層黨組織接觸不到其他主體能夠提供的資源，因此從根本上很難對各類要素資源進(jìn)行整合。其次，基層治理過程居民需要社區(qū)提供各種各樣的對自己有利的做法，而社區(qū)黨組織也缺少對癥下藥且更加專業(yè)的管理方法，使得社區(qū)基層黨組織無法體現(xiàn)自己的基本功能。最后，社區(qū)治理資源整合能力不高。社區(qū)內(nèi)部資源和外部游離在社區(qū)之外的資源由于缺乏有效的管理、出現(xiàn)了信息不對稱以及社區(qū)自身使用資源能力不足等原因，大多數(shù)資源并沒有得到合理的配置。另外，這些資源很少出現(xiàn)在社區(qū)治理過程中，部分新建的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在不合理之處，配套功能也不完善，不符合居民心中所需，因此資源整合面臨困難。社區(qū)治理需要社會各界提供外部資源即政策資源、指導(dǎo)資源、新媒體資源等，但是多元治理主體在參與社區(qū)治理的過程中會出現(xiàn)資本分散現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為不同程度、不同權(quán)威的主體之間獲得的外部資源支持是參差不齊的。

（三）社區(qū)治理的信任困境

經(jīng)過一個世紀(jì)的不懈努力和對初心使命的堅定追求，中國共產(chǎn)黨積累了非常高的執(zhí)政信任度。這種信任度得到了社區(qū)黨組織的繼承和延續(xù)，因此居民更愿意信任社區(qū)黨組織對所在社區(qū)的治理。但是在一些基層社會中仍然存在著某種程度上的信任困境。部分基層黨組織在面對黨建考核時，過于追求表面的痕跡，使得基層黨組織的黨建活動與社區(qū)治理中民眾的迫切需求出現(xiàn)了偏差[3]，社區(qū)居民出現(xiàn)了對社區(qū)黨建工作的抵觸心理，有些社區(qū)居民不配合社區(qū)基層黨組織的黨建工作，從而難以真正提升基層黨組織的凝聚力。在某些地區(qū)，社區(qū)基層黨組織在黨建工作方面存在著力量不足、專業(yè)技能欠缺等問題，這些都給基層黨組織的建設(shè)帶來了明顯的障礙，并難以贏得群眾的信任。目前，我國基層社會還面臨著社會信用環(huán)境不夠濃厚的問題，越來越多不守信用的負(fù)面輿論事件也導(dǎo)致居民對整個社會的信用度產(chǎn)生失望感，影響到居民對整個社會的誠信期望度，從而影響到社區(qū)黨組織進(jìn)行社區(qū)治理的形成與發(fā)展。

四、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

（一）強化黨建政治引領(lǐng)作用，凝聚最大共識

從價值觀層面來看，我們黨要發(fā)揮把握方向、凝聚共識的作用，要堅持社區(qū)黨組織的核心地位，挖掘并整合社區(qū)文化資源，努力提高社區(qū)的文化水平，加大力度弘揚核心價值觀，增強社區(qū)居民對黨建引領(lǐng)的認(rèn)同感，從而降低社區(qū)治理過程中的價值導(dǎo)向障礙。在城市發(fā)展建設(shè)中，應(yīng)以社區(qū)文化為主體，將社區(qū)黨建工作作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計，通過對傳統(tǒng)文化元素與現(xiàn)代生活方式相結(jié)合的形式來發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的凝聚作用。為了確保黨群溝通的流暢性，要充分利用各種主體的關(guān)鍵角色，而不是僅僅依賴政府職能部門來主導(dǎo)治理，確保群眾能夠感受到他們的期望得到相應(yīng)的回應(yīng)，促進(jìn)群眾真正感受到自己的歸屬感和主人翁精神，只有這樣才能達(dá)成黨建在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位的最大共識。在黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實踐過程中，必須確立“為人民服務(wù)”的共同價值目標(biāo)。要實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，就必須要將黨建引領(lǐng)和社區(qū)治理的服務(wù)職能結(jié)合起來，以解決群眾的實際問題為中心，進(jìn)行有針對性的、準(zhǔn)確的服務(wù)，來滿足人們的需求，讓他們真正地為群眾做好事情。

（二）加強協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治

搭建多種渠道平臺解決矛盾，促進(jìn)各類主體溝通互動，推動多元主體共建、共治、共享。一是要構(gòu)建一個多元化的協(xié)商互動模式，通過構(gòu)建各類協(xié)商平臺，推動多元主體之間的共同建設(shè)，真正地讓不同主體之間發(fā)生的沖突能夠得到及時的解決，從而讓社區(qū)的治理資源得到有效的整合，同時也能在社區(qū)中創(chuàng)造出更多的共同價值，達(dá)到各種多元主體都為社區(qū)貢獻(xiàn)的程度。二是要提升社區(qū)治理中多元參與的有效性。在基層黨組織的號召下，利用各類社會主體力量，促使社區(qū)民眾能夠更加容易參與社區(qū)治理，拓寬社區(qū)居民、社會團體等對社區(qū)事務(wù)的準(zhǔn)入渠道和準(zhǔn)入條件，防止“一言堂”情況出現(xiàn)，促進(jìn)不同的主體能夠根據(jù)自己的需要制定出多樣化的公共議題和服務(wù)，促進(jìn)多元主體溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社區(qū)治理中的多元主體共治。

（三）落實監(jiān)督，保障問責(zé)機制規(guī)范運行

要充分落實完善監(jiān)督責(zé)任機制，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督于一體的立體監(jiān)督模式[4]，內(nèi)部監(jiān)督要公正嚴(yán)明，找出自身問題，社區(qū)基層黨組織在基層治理時要建立健全完善的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范，確保自身運行公正嚴(yán)明；外部監(jiān)督要利用好社會監(jiān)督體系，充分利用好輿論監(jiān)督與多元主體間相互監(jiān)督，使用先進(jìn)技術(shù)條件方式進(jìn)行監(jiān)督如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。同時，也要促使各類主體在社區(qū)治理中相輔相成，要強化與外界的交流和協(xié)作，以此來突破監(jiān)管中的人情網(wǎng)、信息障礙和利益交換障礙。另外，要與群眾建立良好的信任溝通機制，在與群眾溝通時需要根據(jù)實際情況，要與群眾站在一個角度思考問題，“打好感情牌”，建立良好的信任感，增強社區(qū)黨組織與居民之間的信任，從而為社區(qū)治理提供更多的信任要素，最終保障監(jiān)督機制順利規(guī)范運行。

五、結(jié)語

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是中國共產(chǎn)黨在探索中國式現(xiàn)代化過程中總結(jié)出來的一項重要的理論和實踐經(jīng)驗。黨的建設(shè)不僅可以集中內(nèi)部治理資源，還能吸引更多的外部資源共同參與社區(qū)治理，基層黨組織在社區(qū)治理中擔(dān)當(dāng)了指導(dǎo)和推動基層社區(qū)治理進(jìn)步的角色。黨建引領(lǐng)為社區(qū)治理提供了政治保障，也推動社區(qū)治理的多元治理主體共建共治。但是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理還是出現(xiàn)了一些現(xiàn)實困境：多元主體互動困境、整合困境、信任困境。為了應(yīng)對這些現(xiàn)實困境，應(yīng)強化黨建政治引領(lǐng)作用，凝聚最大共識，同時要加強協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，也要落實履責(zé)監(jiān)督，保障問責(zé)機制規(guī)范運行。本文是對黨建引領(lǐng)基層治理研究的一個新的擴展，可望突破當(dāng)前“就黨建論黨建”和“治理無涉”的局限性。但是，本文還具有一定的局限性，本文并沒有深入剖析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的具體案例及總結(jié)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的成功經(jīng)驗，未來還需要對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理具體案例進(jìn)行深刻描畫，以更加深入剖析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯，總結(jié)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的成功經(jīng)驗，以期為我國黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的發(fā)展提供更多參考意見。