我國(guó)軍工重大專用資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入及運(yùn)營(yíng)管理的政策建議
——基于國(guó)外軍工資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的研究

韓愷

一、研究背景及目的

國(guó)內(nèi)以十大軍工集團(tuán)為主體、武器裝備研制任務(wù)為背景的國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的武器裝備供給體系，使得我國(guó)防科技工業(yè)實(shí)力穩(wěn)步提升。國(guó)家既是軍工重大專用資產(chǎn)的主要投入者，也是使用資產(chǎn)的最終收益者（通過(guò)對(duì)武器裝備的采購(gòu)形成作戰(zhàn)能力）。我國(guó)形成了基于武器裝備研制任務(wù)為背景的，以軍工固定資產(chǎn)投資為主的資產(chǎn)投入模式，以及各單位擁有產(chǎn)權(quán)并自行維護(hù)為主的運(yùn)營(yíng)管理模式。

國(guó)外武器裝備研制的供應(yīng)商大多為私營(yíng)集團(tuán)，以營(yíng)利為導(dǎo)向，國(guó)家以購(gòu)買服務(wù)或產(chǎn)品的方式，推動(dòng)裝備研制任務(wù)。國(guó)家不是資產(chǎn)的直接投入者，但是使用資產(chǎn)的最終收益者（通過(guò)對(duì)武器裝備的采購(gòu)形成作戰(zhàn)能力）。資產(chǎn)能力配置不是國(guó)家的職責(zé)，企業(yè)作為市場(chǎng)主體，會(huì)主動(dòng)追求完成任務(wù)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)途徑。

國(guó)內(nèi)國(guó)外武器裝備供給體系的不同，導(dǎo)致了不同的軍工重大專用資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入、運(yùn)營(yíng)管理模式。本文旨在通過(guò)借鑒國(guó)外軍工資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，研究提出基于我國(guó)現(xiàn)有武器裝備供給體系的軍工重大專用資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入、運(yùn)營(yíng)管理等政策措施建議。

二、國(guó)外軍工資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)

（一）經(jīng)費(fèi)投入

1.軍民一體化的發(fā)展模式

美國(guó)通過(guò)制定一系列的法規(guī)、政策，開展各大專項(xiàng)任務(wù)等方式，推動(dòng)軍民一體化發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)防科技工業(yè)和民用大工業(yè)的深度融合，促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)和民用領(lǐng)域的高新技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)化。充分發(fā)揮市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，很多軍工企業(yè)也是民用產(chǎn)業(yè)巨頭，軍品和民品在生產(chǎn)線共線生產(chǎn)。同時(shí)通過(guò)積極的財(cái)政政策和金融政策給予軍民一體化發(fā)展多樣化的支持。

2.通過(guò)軍品采購(gòu)大力支持

美國(guó)以高價(jià)軍購(gòu)合同、投標(biāo)方案補(bǔ)償金等方式，大力支持軍工企業(yè)的發(fā)展。比如在2011 年，美國(guó)防部給與了波音公司767 空中加油機(jī)項(xiàng)目極其優(yōu)惠的采購(gòu)價(jià)格，通過(guò)超額利潤(rùn)的軍品采購(gòu)合同，給與了公司資金支持，支撐公司自主開展能力提升。

3.多家并行的前期研究支持模式

美政政府依托科研項(xiàng)目大力支持軍工企業(yè)發(fā)展，采用選定多個(gè)企業(yè)，同時(shí)支付預(yù)付款支持并行研發(fā)的方式，一方面降低單一企業(yè)研制任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也增加了軍工單位的支持覆蓋面。比如，美國(guó)國(guó)防部選擇了波音公司（X-32）和洛馬公司（X-35）兩個(gè)公司的方案開展F-35 項(xiàng)目驗(yàn)證機(jī)研發(fā)，并給與了兩家公司各7.5 億美元的研發(fā)項(xiàng)目支持。

4.額外的科研資助

美國(guó)政府除了支持軍工單位承擔(dān)的研制任務(wù)外，還提供總研制費(fèi)用1%～3%的額外科研資金支持作為特殊補(bǔ)助，這筆資金可以由軍工單位自主支配。比如，波音公司（X-32）項(xiàng)目雖然未能競(jìng)標(biāo)成功，但經(jīng)費(fèi)支持下提升了自身能力，取得了關(guān)鍵技術(shù)突破，這些技術(shù)后續(xù)在其他研制任務(wù)中得到了應(yīng)用。

（二）運(yùn)營(yíng)管理

1.確保核心軍工資產(chǎn)的國(guó)有屬性

核心軍工資產(chǎn)具有基礎(chǔ)性強(qiáng)、敏感度高、專用特殊等特點(diǎn)，難以面向大工業(yè)推廣應(yīng)用，應(yīng)用面十分狹窄，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)難以為繼，只能歸國(guó)家所有。美核心軍工資產(chǎn)（比如，軍用艦艇系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)及作戰(zhàn)試驗(yàn)等設(shè)備）由國(guó)家財(cái)政給予運(yùn)營(yíng)支持，確保嚴(yán)格掌握在政府手中。

2.通過(guò)絕對(duì)掌控力控制核心軍工資產(chǎn)

美國(guó)的軍工企業(yè)絕大多數(shù)都是私有集團(tuán)，美國(guó)政府通過(guò)合同管理、市場(chǎng)監(jiān)管等政府職能市場(chǎng)化管理私營(yíng)軍工企業(yè)，對(duì)科研生產(chǎn)各流程予以監(jiān)管和規(guī)范。法國(guó)政府通過(guò)直接控股，俄羅斯、英國(guó)等政府通過(guò)“金股”（即特別股，無(wú)論所占份額，擁有一票否決權(quán)）等方式確保政府對(duì)于核心軍工資產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)具有絕對(duì)的掌控力。

三、我國(guó)軍工重大專用資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入和運(yùn)營(yíng)管理存在的問(wèn)題

（一）經(jīng)費(fèi)投入

1.存在重復(fù)購(gòu)置和浪費(fèi)

大部分資產(chǎn)來(lái)源于軍工固定資產(chǎn)投資，項(xiàng)目論證時(shí)，具有片面追求申報(bào)額度、統(tǒng)籌考慮不足的可能。項(xiàng)目申報(bào)以單位為主體，難以考慮體系內(nèi)現(xiàn)有資產(chǎn)使用情況的合理優(yōu)化，無(wú)法基于全行業(yè)現(xiàn)有能力開展投資項(xiàng)目論證。

2.部分設(shè)備使用率低

投資項(xiàng)目建設(shè)完成后，部分設(shè)備使用率不高，存在一定閑置的情況。項(xiàng)目論證前期，建設(shè)單位各部門之間缺少信息溝通和協(xié)同。部分工藝設(shè)備論證時(shí)未考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求，在保障任務(wù)完成后難以繼續(xù)發(fā)揮效能。部分特殊能力隨著任務(wù)的結(jié)束而無(wú)用武之地。

（二）運(yùn)營(yíng)管理

1.資產(chǎn)原值高，影響利潤(rùn)考核指標(biāo)

軍工重大專用資產(chǎn)往往依托重要任務(wù)背景開展建設(shè)，不是市場(chǎng)化投資的產(chǎn)物，任務(wù)完成后的后續(xù)利用價(jià)值不明確。資產(chǎn)折舊壓力大，難以發(fā)揮任務(wù)以外的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)軍工企業(yè)資產(chǎn)使用效率、利潤(rùn)率等考核指標(biāo)有較大不利影響。

2.運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高，成本費(fèi)用壓力大

為保障相關(guān)任務(wù)的完成，軍工重大專用資產(chǎn)規(guī)模逐年增加。但在運(yùn)行維護(hù)方面，由于資產(chǎn)高、精、尖、專等特點(diǎn)，需要由專業(yè)廠家進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)。大多資產(chǎn)任務(wù)保障期間利用率高，加速了設(shè)備磨損，維護(hù)維修成本較高且?guī)缀跞坑僧a(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)壓力較大。

3.事業(yè)單位軍工資產(chǎn)處置審批程序復(fù)雜，盈利性經(jīng)營(yíng)難度大

按照財(cái)政部、國(guó)防科工局資產(chǎn)處置相關(guān)制度，事業(yè)單位的科研院所處置軍工關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施，既需要從經(jīng)濟(jì)角度也需要從能力角度報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門履行決策手續(xù)，導(dǎo)致資產(chǎn)處置時(shí)程序復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，進(jìn)一步增加了軍工專用資產(chǎn)盈利性經(jīng)營(yíng)的難度。

四、建議

（一）經(jīng)費(fèi)投入

1.開展國(guó)有資金投入模式改革試點(diǎn)，激發(fā)軍工企業(yè)提質(zhì)增效的內(nèi)生動(dòng)力

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，選取部分任務(wù)作為試點(diǎn)，將研制任務(wù)所需的能力投資計(jì)入采購(gòu)合同額，通過(guò)市場(chǎng)化方式選取任務(wù)的研制單位，任務(wù)研制所需條件由單位通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決。激發(fā)提質(zhì)增效的內(nèi)生動(dòng)力。

2.基于國(guó)防科技工業(yè)現(xiàn)有能力體系，開展系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性能力建設(shè)

在國(guó)防科技工業(yè)現(xiàn)有能力的全面梳理下，以全系統(tǒng)能力而非單位能力的視角，開展系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性能力建設(shè)。軍工固定資產(chǎn)投資充分融入國(guó)防科技工業(yè)體系的能力布局，進(jìn)行區(qū)域性、戰(zhàn)略性的軍工重大專用資產(chǎn)的集中投資和經(jīng)營(yíng)。

3.打通軍品民品壁壘，實(shí)現(xiàn)軍用和民用兩個(gè)市場(chǎng)上生產(chǎn)要素、產(chǎn)品的自由流動(dòng)

基于融合發(fā)展戰(zhàn)略，充分運(yùn)用市場(chǎng)化途徑，發(fā)揮社會(huì)資本的撬動(dòng)作用，激發(fā)軍工單位經(jīng)營(yíng)活力，改變軍工企業(yè)較為封閉的技術(shù)研發(fā)現(xiàn)狀。充分利用大工業(yè)資金、技術(shù)、設(shè)備、人才優(yōu)勢(shì)，提升軍品研發(fā)所需能力的市場(chǎng)化供給。

4.推進(jìn)軍工資產(chǎn)證券化，加大財(cái)政金融政策對(duì)軍工行業(yè)的支持力度

推進(jìn)軍工資產(chǎn)證券化，激活財(cái)政的示范和引導(dǎo)作用。大力發(fā)展軍工產(chǎn)業(yè)投資基金，將社會(huì)優(yōu)質(zhì)的民用企業(yè)和資金吸納到國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展中來(lái)，擴(kuò)大資金規(guī)模，促進(jìn)軍工重大專用資產(chǎn)的市場(chǎng)化投入。

（二）運(yùn)營(yíng)管理

1.確保最核心、最基礎(chǔ)和最敏感的軍工重大專用資產(chǎn)由國(guó)有形式完全掌握

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，基于敏感、基礎(chǔ)、前沿、國(guó)防專屬等要素的識(shí)別，確保最核心、最基礎(chǔ)和最敏感的軍工重大專用資產(chǎn)由國(guó)有形式完全掌握，支撐國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)需要。

2.研究制定頂層管理制度

國(guó)家層面統(tǒng)籌制定頂層管理制度，進(jìn)一步明確軍工重大專用資產(chǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)和管理要求。依據(jù)軍工重大專用資產(chǎn)承擔(dān)任務(wù)的實(shí)際情況，可分類確定標(biāo)準(zhǔn)，給予運(yùn)行維護(hù)的資金支持，緩解重資產(chǎn)單位的財(cái)務(wù)指標(biāo)及運(yùn)營(yíng)管理壓力。

3.建立貫通全系統(tǒng)的信息化共享和管理平臺(tái)

加強(qiáng)人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)覆蓋全系統(tǒng)、全行業(yè)的軍工重大專用資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與使用情況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和運(yùn)營(yíng)分析。基于使用狀況的信息化分析，建立資產(chǎn)共享調(diào)劑平臺(tái)，推動(dòng)資產(chǎn)在國(guó)防科技工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)甚至面向全社會(huì)的共享服務(wù)。

4.探索成立國(guó)防科技工業(yè)資產(chǎn)管理中心，實(shí)現(xiàn)軍工重大專用資產(chǎn)有序退出

針對(duì)部分資產(chǎn)在前后承擔(dān)任務(wù)空檔期可能出現(xiàn)閑置的情況，建議建立資產(chǎn)投入退出機(jī)制，改變軍工重大專用資產(chǎn)只增不減的現(xiàn)狀?？煽紤]成立國(guó)防科技工業(yè)資產(chǎn)管理中心，在資產(chǎn)完成任務(wù)后，統(tǒng)一移交至中心運(yùn)營(yíng)，集中布局，減輕了原產(chǎn)權(quán)單位的壓力，發(fā)揮資產(chǎn)的使用價(jià)值。