河湖長制的實踐探索與完善建議

王磊

摘要：本文系統(tǒng)梳理了我國河湖長制的歷史沿革，分析了建立河湖長制的現(xiàn)實需求，闡述了支撐河湖長制的主要學理基礎；并對河湖長制建設中存在的突出問題進行了歸納，主要包括定位不明、系統(tǒng)性不足、責任機制不健全等。在此基礎上，文章進一步提出了完善河湖長制的具體建議，主要從健全法規(guī)體系、改進管理模式、明確責任邊界、加強資金及人員保障等多個維度進行了論證。其中包括將河湖長制納入法規(guī)體系、統(tǒng)籌設立河流治理責任主體、明確河湖長的職責權(quán)限并加強監(jiān)督考核，以及加大治理經(jīng)費和專業(yè)隊伍投入等。本文研究成果以期為相關人員提供參考依據(jù)。

關鍵詞：河湖長制；法規(guī)體系；責任機制；監(jiān)督機制

河湖長制在解決河湖治理過程中發(fā)揮著重要作用，但現(xiàn)行河湖長制存在一些突出問題，如定位不明、缺乏系統(tǒng)性、責任機制不健全等，影響和制約著河湖長制的效能發(fā)揮。因此，有必要深入探討河湖長制建設中的困境與出路，希望能有效提升河湖環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾得到更多實惠。

1 河湖長制的歷史溯源

早在20世紀80年代，我國水資源管理體制機制與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的問題日益突出。河湖水環(huán)境惡化，水資源短缺和水災頻發(fā)等問題凸顯。在此背景下，我國水資源管理體制機制逐步走向改革和創(chuàng)新。

20世紀80年代中期，江蘇省淮安市清江浦區(qū)率先提出設置“水長制”，是實行河長制的雛形。這是我國河湖長制的濫觴。早期水長制主要是借鑒江湖監(jiān)督制度設置專人負責管理一定水域。隨后，河北、山東、安徽、湖北等多個省份相繼探索建立河長制，并形成了一定規(guī)模。

進入21世紀，我國水資源狀況進一步惡化。2003年，

國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《水資源管理制度改革框架方案》，這被視為我國水資源管理體制改革的標志性文件。文件明確了“省管縣管、屬地管理”的湖泊管理體制，要求建立河長制。各地區(qū)響應國家決策部署，積極推進河湖長制建設[1]。

2007年，國務院辦公廳批轉(zhuǎn)《關于開展創(chuàng)建生態(tài)省區(qū)工作的意見》，再次明確要求建立河長制。到2008年底，全國30個省區(qū)市自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團基本建立起規(guī)范的河湖長制度，至此，我國河湖長制的組織架構(gòu)和管理模式已經(jīng)基本形成。

2 河湖長制的現(xiàn)實需求

2.1 滿足人民對安瀾河湖的向往

第一，清澈的河流和碧波蕩漾的湖泊，是人民群眾對美好生活向往的真實寫照。滿足這一向往，能讓百姓有更加實在的獲得感和幸福感，是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。第二，美麗的河湖體現(xiàn)了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要標志。推進河湖治理，既顯示了縣委縣政府為民辦實事的作為，也提升了縣域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)品位，有利于招商引資、壯大實體經(jīng)濟。第三，河湖是流域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。推進河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命財產(chǎn)安全；也可以通過發(fā)展湖光山色的旅游業(yè)，塑造縣域特色品牌，激發(fā)經(jīng)濟增長新動能。第四，河湖環(huán)境直接關乎廣大群眾的健康權(quán)益。讓人民飲用放心水，使民心向陽；打通群眾關切熱點，增強群眾獲得感，有利于推動政府形象轉(zhuǎn)變和決策說服力提升。第五，河湖環(huán)境治理需要全社會共同參與，可以增進政府和民眾感情，匯聚正能量；形成政府主導、企業(yè)支持、公眾參與的工作格局，有利于凝聚奮斗合力，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供堅實基礎。

2.2 響應生態(tài)文明建設的號召

推進河湖治理，讓百姓有更加實在的獲得感和幸福感。河湖是縣域生態(tài)文明建設的重要標志。美麗的河湖體現(xiàn)了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，也彰顯了縣域文明程度。推進河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命財產(chǎn)安全；也可以通過發(fā)展湖光山色的旅游業(yè)，塑造縣域特色品牌，激發(fā)經(jīng)濟增長新動能。這對招商引資、壯大實體經(jīng)濟具有重要意義。此外，河湖環(huán)境也直接關乎廣大群眾的健康權(quán)益。讓人民飲用放心水，使民心向陽。

2.3 適應水資源管理的集成化要求

美麗的河湖彰顯環(huán)境優(yōu)美，有利于招商引資、壯大實體經(jīng)濟，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展新動能。河湖水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善息息相關。貫徹執(zhí)行水資源管理制度改革創(chuàng)新部署，是順應時代發(fā)展要求、提高水資源管理現(xiàn)代化水平的必然選擇，也是合理配置水資源的重要手段，對保障水資源安全和預防解決水旱災害具有重要意義。

通過水資源管理體制機制改革，既可以提升水資源保障和管理能力，又可以促進水生態(tài)文明建設，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。這是一個系統(tǒng)工程，需要社會各界通力合作、合理配置水資源，以更好滿足人民美好生活需要。

2.4 提升公眾參與和社會監(jiān)督的水平

河湖是流域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基石。推進河湖治理，需要全社會的廣泛參與和共同付出，以匯聚治理合力?？h級應大力動員社會力量參與河湖治理，鼓勵企業(yè)和公眾擔任河湖長，共同承擔起河湖治理責任。通過開展法制宣傳教育，使公眾廣泛了解水資源法律法規(guī)，增強水資源法制意識，自覺守護家園河湖。要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，及時曝光破壞河湖資源和生態(tài)環(huán)境的行為，形成強大治理合力，讓守護河湖生態(tài)成為全社會的自覺行動。加大河湖治理決策和執(zhí)行的透明度，接受公眾和輿論監(jiān)督。這可以提升民眾對河湖治理工作的認可度和信任度。同時也有利于汲取民智廣泛建言獻策，提高決策水平，使河湖治理成果更多更公平惠及普通民眾，實現(xiàn)好河湖共治共享。

3 河湖長制的學理分析

3.1 屬地管理理論

理論主要觀點有：一是屬地管理有利于形成管理主體責任明確、權(quán)責一致的局面。湖泊所在地政府是環(huán)境資源保護的第一責任主體，應當承擔起湖泊污染治理和生態(tài)保護責任；二是屬地管理有利于解決部門分割湖泊管理的問題。能夠整合湖泊資源管理職能，形成系統(tǒng)管理和協(xié)調(diào)推進局面；三是屬地管理的實施使湖泊治理從過去政府為主導的單一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎龆嚅T的模式。充分調(diào)動和發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和公眾的積極性，共同推進湖泊治理。

在理論指導下，各地積極探索創(chuàng)新治理模式，明確設立湖長負總責制，建立政府引導、企業(yè)支持、社會參與的工作機制，屬地管理成效顯著，這為推進生態(tài)環(huán)境保護提供了有益借鑒和參考。

3.2 管家理論

政府應當充分發(fā)揮管家作用，做好水資源的優(yōu)化配置與監(jiān)督管理；建立健全水資源戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)，引導水資源合理高效利用；推行水權(quán)制度改革，建立統(tǒng)一高效的用水市場，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置；同時加強水資源監(jiān)管，懲處破壞水資源行為，確保水資源安全。

水資源利用企業(yè)要認真履行管家職責，合理高效利用每一滴水；推行清潔生產(chǎn)，大力節(jié)約用水；開展水資源回收再生利用，降低新水資源消耗；建立員工水資源教育和獎懲機制，形成企業(yè)水資源節(jié)約的良好氛圍；參與社會公益，宣傳普及水文化，引導社會共同愛護珍惜水資源。

通過政府管家與企業(yè)管家相結(jié)合，不斷深化水利制度改革，可以大力推進水節(jié)約型社會建設，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。這需要政府引領、企業(yè)主體、公眾支持的良性互動，共同打造水資源高效利用的良好局面。

3.3 系統(tǒng)治理理論

河湖污染是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮流域地表、地下水系統(tǒng)及污染系統(tǒng)的復雜交互作用。應當采取系統(tǒng)思維和方法論，立足整體，把握河湖水環(huán)境污染的生成機理、遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律等，明確系統(tǒng)關鍵節(jié)點，針對性推進治理。治理過程中，要統(tǒng)籌地表水、地下水、水源水體、用水過程和廢水處理處置等方面工作，形成系統(tǒng)合力；同時發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾等不同主體作用，強化協(xié)同配合，打通體系脈絡，使之協(xié)同高效運轉(zhuǎn)，系統(tǒng)性、整體性推進治理。

系統(tǒng)治理可以從源頭上減少污染物產(chǎn)生和進入河湖的可能性，有效遏制水體繼續(xù)惡化。這是河湖污染科學治理的重要方向。

4 河湖長制的完善措施及建議

4.1 將河湖長制納入涉水法規(guī)

河湖長制是我國水資源保護的重要舉措，應當在法制層面取得突破，提供堅實保障。一方面，在修改完善《水法》時，應當增加河湖長制專章，明確河湖長的法定職責、權(quán)限邊界、產(chǎn)生方式、考核激勵、監(jiān)督問責等制度，使其在法律上有據(jù)可依。另一方面，地方政府應當在修訂完善地方水資源管理條例等地方性法規(guī)時，增加河湖長制的具體內(nèi)容和工作機制，突出強化河湖長的日常巡查監(jiān)測、污染防治、執(zhí)法監(jiān)管等方面職責，裝備河湖長履責的法規(guī)和政策武器[2]。此外，建立健全河湖資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、舉報獎勵制度以及涉水行政執(zhí)法體系改革等配套制度，形成系統(tǒng)的法規(guī)政策體系，推動形成政府引領、監(jiān)督保障、輿論監(jiān)管、企業(yè)支持、公眾積極參與的工作格局[3]。這既提供了河湖長制健康運行的法治保障，也必將匯聚全民共治河湖的磅礴力量，有力推動河湖環(huán)境質(zhì)量改善。

4.2 改分段設立河長為整條河流設立河長

第一，應當轉(zhuǎn)變理念，樹立統(tǒng)籌整體、系統(tǒng)治理的思路。探索設立負責整個流域或整條河流的河長，統(tǒng)一調(diào)度指揮，形成治理合力，達到系統(tǒng)優(yōu)化、綜合效益最大化。第二，應當理順管理體制，打通管理鏈條。河長管理范圍和責任權(quán)限要覆蓋到整個水系統(tǒng)，真正實現(xiàn)流域統(tǒng)籌，使水資源調(diào)控和水環(huán)境管理無縫對接。第三，應當創(chuàng)新工作機制，形成合力。河長要耦合流域上中下游，統(tǒng)籌調(diào)配各地力量資源，推動大掃除、大整治，打通治理體系脈絡。同時廣泛團結(jié)動員社會力量廣泛參與，形成強大合力。第四，應當加大政策支持，切實加強資金、技術等保障，提供堅強后盾[4]。完善激勵和約束機制，壓實河長責任。第五，應當強化宣傳引導，營造共治氛圍。不斷推進法治宣傳，增強全民治水意識，推動形成全民共治水環(huán)境的濃厚氛圍[5]。

4.3 明確河湖長的職責和管理權(quán)限，加強對河湖長的監(jiān)督和考核

首先，應當在法律法規(guī)中進一步明確河湖長的職責權(quán)限。在水法等相關法律中專門增加河湖長章節(jié)，明確規(guī)定其法定職責、管理范圍和手段等，提供法源依據(jù)。其次，應建立健全河湖長責任考核制度，將河湖長目標責任與水資源保護目標掛鉤，簽訂河湖保護責任狀，實行任務導向型責任管理；同時建立第三方評估機制，對河湖長開展定期績效考核，促進履職盡責[6]。再次，應健全河湖監(jiān)督機制。建立河湖長紀律處分和責任追究制度，對失職瀆職行為實施嚴格問責。廣泛開展涉水法制宣傳，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，形成對河湖長的約束機制。此外，應建立河湖保護獎懲基金，對工作成效卓著的河湖長給予獎勵性資金支持。這既提供激勵，又能夠倒逼工作責任落實[7]。

4.4 加大政府對河湖長工作的經(jīng)費和人員保障

在經(jīng)費保障上，各級財政要把河湖長工作經(jīng)費納入年度預算，并統(tǒng)籌利用環(huán)境治理基金、排污費收入等，建立穩(wěn)定、持續(xù)的河湖治理資金支持體系。同時積極探索與企業(yè)和社會資本合作，設立河湖治理基金，拓寬融資渠道。在人才配備上，要實行政府購買服務，從環(huán)保、水利部門選派熟悉水環(huán)境治理的專業(yè)人才充實河湖長專業(yè)隊伍建設。建立河湖長人才庫，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度。此外，還要為河湖長配備必要的監(jiān)測設備和執(zhí)法工具，提供技術支持和工作保障。在制度建設上，要建立河湖長表彰機制、榮譽制度、責任考核和獎懲制度，強化工作責任和動力機制，努力建設政治地位突出、權(quán)威高、號召力強的河湖長隊伍[8]。

4.5 建立河湖長績效評價和獎懲機制，樹立典型，營造濃厚氛圍

首先，制定科學合理的河湖長績效評價指標體系，內(nèi)容涵蓋水質(zhì)改善成效、治理任務完成情況以及生態(tài)系統(tǒng)治理效果等。并根據(jù)年度評價結(jié)果，建立獎優(yōu)罰劣的聯(lián)動機制，對工作出色的河湖長給予表彰并提供傾斜支持，對不稱職者實施問責，強化責任擔當[9]。其次，應充分利用報刊、廣播、網(wǎng)絡等各類媒體，積極宣傳推廣工作成效卓著、作風過硬的河湖長先進典型，發(fā)揮其示范引領作用，激勵更多河湖長接續(xù)奮斗、趕超前行[10]。此外，要適當擴大河湖長的權(quán)限，授權(quán)其對重點河段沿岸建設活動進行監(jiān)管，增強其話語權(quán)和影響力；并定期開展河湖長工作交流，加強經(jīng)驗分享和相互學習，推動建設高素質(zhì)的河湖長隊伍[11]。

5 結(jié)語

綜上所述，隨著河湖長制進一步推開，河湖長制建設也需要不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，構(gòu)建系統(tǒng)完整、涵蓋面廣的工作機制，真正發(fā)揮出組織資源、匯聚力量的優(yōu)勢。我們需要積極探索河湖長制的創(chuàng)新理念和應用，加強頂層設計，健全法規(guī)體系，明確責任邊界，實行全過程監(jiān)管，讓河湖長真正成為河湖保護的“主心骨”，以更好地保護河湖環(huán)境，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。同時，也要注重總結(jié)經(jīng)驗，避免“一刀切”，推進適應流域?qū)嶋H的河湖長制建設。

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