新形勢下地方招商引資的挑戰(zhàn)與應對

陶濤

【關鍵詞】招商引資 營商環(huán)境 高質量發(fā)展 新發(fā)展格局 【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

2024年4月23日，習近平總書記在新時代推動西部大開發(fā)座談會上指出：“堅持以大開放促進大開發(fā)，提高西部地區(qū)對內對外開放水平。”地方招商引資是改革開放以來興起的新事物。在對外開放之初，國內市場機制尚未確立，沒有資本積累，國家劃定一些特定區(qū)域，設立開發(fā)區(qū)，進行市場機制先行先試，吸引外商投資。這既是國家的、也是先行開放地區(qū)的招商引資。40多年來，中國經濟由計劃體制轉向市場體制、由封閉走向開放，自東南沿海向內地發(fā)展、由粗放增長向集約增長轉變，是在國際環(huán)境幾經變遷和國家戰(zhàn)略數(shù)次調整的過程中不斷增長和發(fā)展的。地方招商引資的目標、模式和成效也因之發(fā)生變化。在新任務、新形勢下，地方經濟發(fā)展和招商引資工作亦面臨一些新挑戰(zhàn)。

地方多元發(fā)展目標下招商引資工作難度提高

地方招商引資為的是服務于地區(qū)經濟發(fā)展。改革開放的前40年，國家和地方的首要目標是促增長。因此，地方招商引資的目標單一清晰，任務明確。在黨的十九大報告中明確提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”。此后，在增長、創(chuàng)新、環(huán)保、民生等地方發(fā)展的多元化目標下，地方招商引資的任務趨于模糊化。

改革開放以來，中國通過對內推進改革、對外加大開放推動經濟增長與發(fā)展。迄今為止，大致經歷了5個階段的發(fā)展。第一階段（1978年—1992年）的戰(zhàn)略目標是通過增量改革解放生產力，通過對外開放開展加工貿易，實現(xiàn)出口創(chuàng)匯。第二階段（1992年-2002年）通過整體推進改革和全面對外開放，初步建立社會主義市場經濟，推進工業(yè)化。第三階段（2003年-2012年）的目標是對重工業(yè)化為龍頭的經濟高速增長導致產業(yè)結構失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡、資源環(huán)境破壞嚴重等結構性問題進行調整。為此，國家相繼推出西部大開發(fā)（2000年）、振興東北老工業(yè)基地（2003年）、促進中部地區(qū)崛起（2004年）等重大戰(zhàn)略決策。2005年“十一五”規(guī)劃強調經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。但之后為應對全球金融危機，一直維持高投資拉動的經濟增長。第四階段（2013年-2017年）經濟增長方式向需求拉動和創(chuàng)新驅動轉型。第五階段（2017年至今）中國經濟轉入新常態(tài)，增速放緩。改革開放的前四個階段，地方經濟的主要任務比較單一，就是促增長。地方招商引資的目標清晰，任務明確。

經濟增速下降后，改革和增長過程中積累的產能過剩、生產安全、環(huán)境污染、土地財政、腐敗、貧困、地區(qū)差距和收入差距等經濟社會問題時有爆發(fā)，表明中國經濟必須轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構，推動可持續(xù)發(fā)展。2017年，黨的十九大報告指出中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。2022年，黨的二十大報告明確指出高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。高質量發(fā)展主題下的新時期任務是，“把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質量和水平，加快建設現(xiàn)代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長”。2024年國務院政府工作報告提出了大力推進現(xiàn)代化產業(yè)體系建設，加快發(fā)展新質生產力；著力擴大國內需求，推動經濟實現(xiàn)良性循環(huán)等政府重點工作內容。顯然，擴大內需、深化供給側結構性改革、提升新質生產力等任務，不像數(shù)量增長那樣可以落實到具體的可量化指標。比如供給側結構性改革，提出了改革大方向和五大任務框架——去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，并沒有給地方設定具體任務和明確指標。地方政府需要根據(jù)本地區(qū)實際情況擬定目標，制訂行動方案。由于沒有量化考核指標，不易制訂詳細且可逐層分解的方案和任務。在沒有確定性任務和具體指標的情況下，地方招商引資工作的難度大大提高。在過去，引進資本和項目就可以了，現(xiàn)在既要考察項目的經濟效益，又要照顧到供給側結構性改革的大方向，還要注重環(huán)保、創(chuàng)新、民生等綜合效應。

新型央地關系下地方招商引資的動力不足

政治激勵的機制取決于中央和地方的治理關系。過去在“行政發(fā)包制”央地治理模式下，完成上級下達的具體經濟指標形成了有效的政治激勵。在黨的十八大以來逐漸形成的新型央地治理關系下，某些情況下行為合規(guī)性與結果有效性之間存在沖突，導致一些地方在招商引資方面動力減弱。

改革開放后，中央對地方逐步放權，減少部委“條條”系統(tǒng)對地方的約束，與地方之間形成以地區(qū)為“塊”的分權體制。在政治之外的領域，中央對地方的管理從全面控制轉向引導性“分包”委托，形成“行政發(fā)包制”央地治理模式。這一模式下，中央或上級政府不對下級進行過程監(jiān)督，只設定達標激勵。因此地方政府擁有更多自主權，對轄區(qū)事務擁有“無限責任”，對應“無限權力”，在政治激勵驅動下努力完成上級下達的指標。在數(shù)量增長時期，中央對地方實行以GDP為核心的績效考核體系。由于招商引資是創(chuàng)造地方就業(yè)和產值，快速促進地方經濟增長的重要渠道，且其本身也是地方官員績效考核指標，所以各級地方政府在招商引資方面有很強的政治激勵，將招商引資視為其經濟工作的頭等大事。

發(fā)包式央地治理關系雖然有效地激勵了地方政府促進經濟增長，由于缺少過程監(jiān)督和信息不對稱，也造成了污染、安全、貪腐等一系列問題，不利于經濟可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大之后，中央對央地治理進行了改革。其一，弱化對地方GDP的評價考核，強化對結構調整、民生、節(jié)能、環(huán)保、公共服務等內容的考核，中央不再向地方下達具體的數(shù)字化任務指標，而是給出結構調整等高質量發(fā)展的總體方向和一些關鍵任務。其二，中央對地方實行精細化監(jiān)督，通過各類上級檢查實施過程導向的督查驗收，對地方完成任務的全過程進行常態(tài)化定性考核，并根據(jù)綜合評價實施激勵或問責。其三，被通報表揚或問責的聲譽機制對地方官員形成激勵或約束。央地治理關系變革，一方面，有利于激勵地方政府將國家重大任務與地域性目標融合，督促地方政府重視過程的合法性、程序的正義性，遏制地方政府與企業(yè)合謀、犧牲地方可持續(xù)發(fā)展條件的招商引資行為，因而有利于推動地方實施高質量發(fā)展戰(zhàn)略和措施。另一方面，在全過程、精細化督查制度下，個別地方官員為了規(guī)避被問責的風險，可能會選擇不作為，尤其是在對項目性質或實施效果不了解、或項目效果導致多元目標發(fā)生沖突等情況下。近年來，在市場機制不夠完善、產業(yè)基礎不強，以往較多依靠降低環(huán)境標準、安全標準、政企合謀等惡性競爭手段推進招商引資的地區(qū)，出現(xiàn)了地方政府懶政、怠政、形式主義和官僚主義等現(xiàn)象，招商引資制度創(chuàng)新的勇氣和動力不足。

發(fā)達國家吸引高端制造業(yè)回流加大了地方利用外資的難度

對外開放、引進外資、參與國際分工，是促進中國經濟數(shù)十年增長的重要機制。中國對外開放時適逢世界經濟繁榮和國際分工全球化。中國通過發(fā)展加工貿易，通過吸引外資“市場換技術”、通過參與全球價值鏈等方式，利用全球資源推動工業(yè)化進程和技術進步。近年來，世界經濟形勢、國際分工格局以及中國與外部世界的關系都在經歷變化，影響了中國對全球資源的吸引力。

首先，世界經濟轉向長期低速增長，資本跨境流動增速緩慢。20世紀80年代，發(fā)達國家成功消除滯漲，在新自由主義思潮推動下，借ICT技術進步及其應用的東風，世界經濟進入空前繁榮期。2008年國際金融危機爆發(fā)，全球經濟復蘇遲緩，長期持續(xù)低速增長，至今資本跨境流動增速依然緩慢。

其次，國際分工由快速全球化轉向加速逆全球化，部分在中國的跨境生產外流加快。20世紀70-80年代，全球分工處于產業(yè)分工階段，發(fā)達國家具有專業(yè)化市場資本、技術密集型產業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展中國家具有資源密集型和勞動密集型產業(yè)優(yōu)勢。受日元升值、石油危機影響，日本先后將勞動密集型產業(yè)、資本密集型產業(yè)向“東亞四小龍”轉移。10年后“東亞四小龍”將勞動密集型產業(yè)向不斷開放的中國轉移。20世紀90年代后期，由于東西冷戰(zhàn)結束和ICT技術應用，國際分工日趨全球化，進入21世紀后一路高歌猛進，推動全球分工向產品內分工轉換，紡織、汽車、電子等多個行業(yè)形成全球產業(yè)鏈。發(fā)達國家分工技術密集型生產環(huán)節(jié)，將勞動密集型和資本密集型生產環(huán)節(jié)轉移到中國和其他低成本國家，中國因此全面加入全球價值鏈，逐漸成為世界加工廠。2008年全球金融危機后，發(fā)達國家經濟長期疲軟，失業(yè)、貧富差距等經濟社會問題凸顯，信貸消費拉動的增長模式難以繼續(xù)，轉而推進再工業(yè)化戰(zhàn)略，吸引高端制造業(yè)回流。于是，跨境資本和生產重新配置，跨境生產擴張速度下降，全球價值鏈趨于縮短。國際分工格局開始重構。新冠疫情發(fā)生以來，歐美國家以維護國家安全為名，實施供應鏈安全戰(zhàn)略，再次出臺優(yōu)惠措施吸引制造業(yè)、尤其是技術密集型生產環(huán)節(jié)回流，降低對跨國生產、尤其是對中國的依賴。由此導致全球價值鏈的“去中國化”趨勢。

最后，美國對中國的打壓與遏制加劇了跨國生產“去中國化”趨勢。近5年來，美國出于對中國經濟實力增長過快、技術進步可能危及其技術領先地位和國家安全的擔憂，先后發(fā)動針對中國的貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)，持續(xù)推動先進技術和先進制造與中國脫鉤。中美貿易和技術摩擦一方面限制了中國對美國的商品出口和美國對中國的技術出口，對中國先進技術進步和先進半導體供應鏈及制造造成沖擊；另一方面導致在中國投資、生產的地緣政治風險不斷加大。從而加快跨境投資、生產和全球價值鏈去中國化的速度。

地方傳統(tǒng)的招商引資模式亟待轉型升級

地方招商引資就是通過完善市場機制、改善基礎設施、優(yōu)化營商環(huán)境、實施優(yōu)惠政策等手段吸引資本流入，本質上是利用國家和地方差別化制度和政策安排突破各地區(qū)經濟發(fā)展的基礎和條件，改變資源配置的流向和結構，推動地區(qū)經濟發(fā)展。在改革開放早期階段，各地方主要依賴國家差別化制度和政策安排形成的政策優(yōu)勢，隨著改革開放推進和經濟發(fā)展，不同地方也通過形成地方政策優(yōu)勢、整合區(qū)位優(yōu)勢或打造產業(yè)優(yōu)勢吸引資金和項目。在新任務、新形勢下，國家差別化制度和政策安排正在轉型，地方傳統(tǒng)的引資模式陷入瓶頸期，亟待轉型與創(chuàng)新。

國家開發(fā)區(qū)一直是地方招商引資的主要載體。改革開放初期，國內市場機制尚未確立，國家劃定一些特定區(qū)域，設立經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)，進行市場機制先行先試，吸引外商投資。這既是國家的、也是先行開放地區(qū)招商引資的平臺與機制。之后隨著對外開放向沿海港口城市、沿江沿邊以及內陸省會城市推進，所有開放城市都設立了經濟技術開發(fā)區(qū)。1988年成立第一個國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)——北京市高新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)，1991年、1992年先后又有26個和25個城市獲批設立國家級高新區(qū)。1997年北京、蘇州、合肥和西安4個國家高新區(qū)成為向亞太經合組織成員特別開放的第一批科技工業(yè)園區(qū)。1990年成立第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)，隨后深圳沙頭角、天津、青島、汕頭、深圳鹽田港保稅區(qū)相繼成立。各類開發(fā)區(qū)為吸引投資和技術創(chuàng)新搭建平臺，提供基礎設施，在外貿自主權和外資許可權、房地產、以及行政管理、財稅金融、技術創(chuàng)新、人才流動等方面提供優(yōu)惠政策，為地方招商引資和經濟發(fā)展打造軟硬環(huán)境。國家通過分地區(qū)、分批、分類型的開發(fā)區(qū)建設，在基礎設施、營商環(huán)境和優(yōu)惠政策等方面加大地區(qū)差異，增強一些地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，相對弱化另一地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，由此引導資金流向和產業(yè)發(fā)展。早期設立開發(fā)區(qū)的地區(qū)起步早、發(fā)展快，已經形成招商引資的良性循環(huán)。所以長期以來，爭取設立國家級開發(fā)區(qū)是地方政府推進招商引資工作的重要手段。

黨的十九大以來，國家全面推進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開發(fā)區(qū)轉型升級、完善開發(fā)區(qū)土地利用機制和完善開發(fā)區(qū)管理制度等方面對開發(fā)區(qū)建設進行改革與創(chuàng)新。圍繞創(chuàng)新驅動、結構優(yōu)化、開放經濟、綠色發(fā)展、基礎設施等方面推動轉型升級。國家開發(fā)區(qū)建設從“量建”轉入到“質建”階段，財政、稅收、金融、土地等傳統(tǒng)政策紅利逐漸淡出。地方開發(fā)區(qū)也經歷了同樣歷程。2003年-2009年間，國家針對地方激進無序的開發(fā)區(qū)建設進行了清理整頓，在縮減規(guī)模的基礎上進行統(tǒng)一規(guī)劃。2009年，國家基于創(chuàng)新、集約、環(huán)保和社會責任等標準，陸續(xù)將一批省級、地級市開發(fā)區(qū)升格為國家級開發(fā)區(qū)，納入國家管理。2017年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對開發(fā)區(qū)發(fā)展提出明確要求，指出省級開發(fā)區(qū)要“依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產業(yè)要素集聚，提升營商環(huán)境國際化水平，向主導產業(yè)明確、延伸產業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經濟增長極，帶動區(qū)域經濟結構優(yōu)化升級”。在新目標新任務下，地方傳統(tǒng)招商引資模式遭遇瓶頸。稅收、土地等政策引進項目易、留住項目難，不利于推動產業(yè)要素集聚。由于自然資源有限，傳統(tǒng)區(qū)域優(yōu)勢正在減退。產業(yè)基礎需要建立起可延長、升級的產業(yè)鏈才能形成產業(yè)優(yōu)勢。

明確任務目標，營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，創(chuàng)造區(qū)位新優(yōu)勢

在新階段、新任務和新環(huán)境下，地方招商引資在明確具體任務、強化動力、吸引外資以及模式創(chuàng)新等方面面臨不同程度的困難，需要地方政府勇于開拓，積極應對。

第一，在把握高質量發(fā)展大方向和本地區(qū)階段性目標下，明確招商引資的具體任務。地方政府首先要充分理解高質量發(fā)展任務的內涵，認清現(xiàn)階段推進高質量發(fā)展的戰(zhàn)略、任務和目標；其次要理清本地區(qū)比較優(yōu)勢、產業(yè)基礎、國內外產業(yè)鏈關聯(lián)、資源環(huán)境承載能力等具體情況，找準本地區(qū)推進高質量發(fā)展的定位；根據(jù)新任務、新目標，確定本地區(qū)的階段性目標和細分任務，并依此確定招商引資的方向和任務。總體來說，高質量發(fā)展是方向，把握好高質量發(fā)展的階段性特征和本地發(fā)展實際，尋求量變到質變。

第二，繼續(xù)完善中央和地方治理關系改革，推動地方形成強大動力和精準推力。比如繼續(xù)推進放權，增進地方的積極性；定性考核的內容避免一刀切地面向所有地區(qū)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的階段性特征，有針對性地進行重點考核；探索法治化、與市場接軌的激勵機制等。

第三，在新形勢下，吸引外資的根本之策是營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。此外，保證政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性；同時密切關注國際形勢變化和國際產業(yè)轉移的趨勢，研判本地產業(yè)與國際、國內產業(yè)鏈的關聯(lián)度，抓住推動產業(yè)鏈攀升和價值鏈提升的可能機遇。

第四，打造地區(qū)新優(yōu)勢。在政策紅利減弱的情況下，需要創(chuàng)造一些新優(yōu)勢，形成綜合區(qū)位優(yōu)勢。比如地方官員提高市場化意識和公共服務意識；在傳統(tǒng)基礎設施的基礎上不斷完善信息基礎設施，以適應“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的生產和消費需求；建立穩(wěn)定、專業(yè)化的招商隊伍，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

（作者為北京大學經濟學院教授、博導）

【參考文獻】

①李強：《政府工作報告》，中國政府網(wǎng)，2024年3月12日。

②呂捷：“《央-縣”治理：脫貧攻堅中的一種新型中央與地方關系》，《行政管理改革》，2020年第12期。

③何艷玲、肖蕓：《問責總領：模糊性任務的完成與央地關系新內涵》，《政治學研究》，2021年第3期。

責編/孫垚 美編/王夢雅