超長期特別國債的本質(zhì)特征、功能定位和效能提升

摘要：發(fā)行超長期特別國債是黨中央、國務(wù)院著眼強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局，作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策部署，既利當(dāng)前，又惠長遠(yuǎn)。有別于傳統(tǒng)特別國債，本次超長期特別國債在發(fā)行期限上明顯拉長，且計劃連續(xù)多年發(fā)行，有利于更好匹配重大項(xiàng)目的長期資金需求，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)基本面和發(fā)展預(yù)期的持續(xù)改善。在超長期特別國債的組織實(shí)施過程中，應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目儲備、政策支撐和資金配套等方面問題，進(jìn)一步明確超長期特別國債的功能定位，統(tǒng)籌做好與其他財政金融工具的協(xié)調(diào)配合，通過打好宏觀政策“組合拳”，進(jìn)一步夯實(shí)國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：超長期特別國債 財政金融工具 跨周期調(diào)節(jié)

2024年《政府工作報告》提出，我國從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，2024年先發(fā)行1萬億元。特別國債是“特殊時期著眼特殊目標(biāo)的特殊舉措”，是在一定經(jīng)濟(jì)形勢下的“一次性”政策，其“特殊效用”受到社會各界的廣泛關(guān)注。本次強(qiáng)調(diào)“超長期”，意味著發(fā)行期限可能長達(dá)20年甚至更長。在復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢下，我國適時推出超長期特別國債，具有特殊的戰(zhàn)略考量和重大的現(xiàn)實(shí)意義。因此，有必要全面厘清超長期特別國債的基本特征、功能定位，探究如何更好發(fā)揮其在擴(kuò)投資、穩(wěn)增長、惠民生中的積極作用。

超長期特別國債的基本特征

超長期特別國債是發(fā)行周期“加長版”的特別國債。自20世紀(jì)90年代以來，我國先后發(fā)行過3次特別國債和1次按照特別國債管理的國債，累計發(fā)行規(guī)模達(dá)3.82萬億元，分別是1998年2700億元、2007年1.55萬億元、2020年1萬億元及2023年1萬億元。其中，1998年財政部發(fā)行的2700億元特別國債，主要用于補(bǔ)充四大國有銀行的資本金，提高國有銀行的風(fēng)險抵御能力，使其滿足《巴塞爾協(xié)議》對銀行資本充足率的要求。2007年，財政部通過全國銀行間債券市場面向境內(nèi)商業(yè)銀行發(fā)行1.55萬億元特別國債，用于購買外匯成立中投公司。該公司作為開展國家外匯資金多元化投資的重要平臺，投資標(biāo)的包括公開市場股票、固定收益、另類資產(chǎn)及現(xiàn)金產(chǎn)品。2020年，財政部采取市場化方式發(fā)行1萬億元特別國債，主要用于彌補(bǔ)地方抗疫相關(guān)支出缺口。2023年，財政部增發(fā)的作為特別國債管理的1萬億元國債，主要用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的項(xiàng)目建設(shè)。本次超長期特別國債主要聚焦科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食和能源資源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等八個重點(diǎn)領(lǐng)域，致力于為如期實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)夯實(shí)基礎(chǔ)。

從歷史實(shí)踐看，特別國債大多是在宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)遭受重大沖擊，或面臨巨大風(fēng)險時發(fā)行的，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，或應(yīng)對重大疫情和自然災(zāi)害等公共危機(jī)。相較一般國債，特別國債的發(fā)行流程、審批機(jī)制和使用方式均較為靈活。在發(fā)行決策方面，特別國債可根據(jù)外部環(huán)境的變化情況及逆周期調(diào)節(jié)的實(shí)際需要，靈活選擇發(fā)行時點(diǎn)及發(fā)行規(guī)模。在發(fā)行方式方面，特別國債較為靈活，可向商業(yè)銀行定向發(fā)行，不必每次競價招標(biāo)，且可在央行公開市場操作等貨幣政策工具的協(xié)同配合下迅速籌集資金，不會對國債收益率曲線和市場流動性造成沖擊。例如，2020年發(fā)行的抗疫特別國債，根據(jù)疫情防控形勢及國債收益率曲線建設(shè)的需要，全部面向記賬式國債承銷團(tuán)成員公開招標(biāo)，采取多批次方式發(fā)行，且以10年期為主，適當(dāng)搭配5年、7年期品種，旨在平滑地方政府的還本壓力，減緩對金融市場的過度沖擊。在審批機(jī)制方面，特別國債的審批流程更為簡潔高效，只需由國務(wù)院提請全國人大常委會審議，調(diào)整年末國債余額限額，然后由財政部根據(jù)議案啟動發(fā)行，而一般國債需年初由國務(wù)院提請全國人大審議發(fā)行額度。在資金的使用方面，我國強(qiáng)調(diào)特別國債與專項(xiàng)債、一般債之間的功能互補(bǔ)，并形成了一整套管理制度。財政部針對抗疫特別國債制定了資金管理辦法，明確了抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預(yù)算編制等內(nèi)容，相關(guān)監(jiān)管部門對特別國債的使用情況進(jìn)行監(jiān)督、審計、評估，以確保資金的使用效果和社會效益。2023年10月批準(zhǔn)的1萬億元特別國債，雖然列為中央財政赤字，由中央政府承擔(dān)還本付息，但全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用。財政部、國家發(fā)展改革委等部門主要從把準(zhǔn)項(xiàng)目關(guān)口、加快資金下達(dá)、壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任三個方面來強(qiáng)化特別國債管理，更好發(fā)揮其補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的功能。

2024年發(fā)行的超長期特別國債，既保持了特別國債的基本屬性，又突出了“超長期”的鮮明特征，更有利于匹配重大項(xiàng)目的長期資金需求，避免地方政府將“短平快”項(xiàng)目匆忙打包而滋生套取財政資金、變相化債等扭曲行為。另外，本次明確提出“擬連續(xù)幾年發(fā)行”，既體現(xiàn)出宏觀政策的連續(xù)性和一貫性，為市場注入了更加穩(wěn)定的預(yù)期，又保留了政策靈活性和相機(jī)抉擇空間。

超長期特別國債的功能定位

自2023年以來，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出回升向好、長期向好態(tài)勢，但經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固、部分指標(biāo)修復(fù)進(jìn)度不及預(yù)期。為有效應(yīng)對不穩(wěn)定、不確定、難預(yù)期因素明顯增多的外部環(huán)境，黨中央、國務(wù)院決定發(fā)行超長期特別國債，并將其作為積極財政政策的重要組成部分。相較其他積極財政政策，2024年的超長期特別國債既有擴(kuò)大投資、刺激經(jīng)濟(jì)的共性作用，也有精準(zhǔn)發(fā)力、持續(xù)發(fā)力的鮮明特征。應(yīng)在明確超長期特別國債功能定位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌做好超長期特別國債與其他財政金融工具的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮宏觀政策“組合拳”的合力。

（一）聚焦國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目

推動國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，是落實(shí)我國總體國家安全觀的務(wù)實(shí)舉措，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建國家競爭優(yōu)勢的重要抓手。超長期特別國債聚焦強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中的大事、要事、難事，重點(diǎn)支持加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升糧食和能源資源安全保障能力、推動人口高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)等方面的重點(diǎn)任務(wù)，真正抓住了重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)的“牛鼻子”。相較而言，本次超長期特別國債比以往特別國債的目標(biāo)更加宏大、發(fā)行期限明顯拉長，更加注重綜合社會回報率，能為重大戰(zhàn)略項(xiàng)目提供成本更低、償付壓力更小、預(yù)期更加穩(wěn)定的戰(zhàn)略性資金。這一清晰定位，既與一般國債及地方政府專項(xiàng)債在功能上形成了互補(bǔ)，有利于構(gòu)建國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)底座，也有助于引導(dǎo)、撬動更多社會資本，形成構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的強(qiáng)大合力。

（二）優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)

近年來，地方財政收入增長乏力，尤其是土地出讓收入大幅下滑，疊加民生、環(huán)保等領(lǐng)域剛性支出的持續(xù)增長，地方政府債務(wù)率明顯上升，部分地區(qū)已逼近甚至超過財政部設(shè)定的120%警戒線。與大部分國家中央政府債務(wù)遠(yuǎn)超地方政府債務(wù)的國際慣例不同，我國中央財政的債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)及市場空間的逐漸縮小，全社會的投資回報率呈現(xiàn)邊際下降態(tài)勢。如果延續(xù)傳統(tǒng)的資金籌集方式，可能越來越難以找到合意回報率的項(xiàng)目，并會進(jìn)一步增加地方財政的還本付息壓力。而中央政府舉債成本低、期限長，且使用更加靈活，有助于降低國家的整體債務(wù)風(fēng)險。因此，有必要適當(dāng)擴(kuò)大中央政府舉債規(guī)模，進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。超長期特別國債的舉債主體為中央政府，不納入赤字范圍，無疑是優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、減緩地方政府債務(wù)壓力最有效的方式之一。

（三）更好發(fā)揮跨周期調(diào)節(jié)功能

當(dāng)前，各類周期性和非周期性因素相互疊加導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。在此背景下，我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高水平對外開放取得明顯成效，但仍面臨國內(nèi)總需求不足、國際供需循環(huán)不暢、關(guān)鍵核心技術(shù)不強(qiáng)等挑戰(zhàn)。如果只局限于逆周期調(diào)控措施，可能“按下葫蘆浮起瓢”，只能解決短期性、局部性問題，長期來看反而會加劇風(fēng)險的轉(zhuǎn)移或演變。通過謀劃一批超長期特別國債項(xiàng)目，可以跳出單一的逆周期調(diào)節(jié)的窠臼，從更宏觀層面和更長時間跨度來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控，為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行成本創(chuàng)造條件。另外，超長期特別國債可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，基于市場和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況擇機(jī)發(fā)行，有助于緩解政府的中短期償債壓力，以時間換空間，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，緩解地方政府債?wù)壓力，使社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長達(dá)成平衡。

提升超長期特別國債使用效能的對策建議

發(fā)行超長期特別國債是我國積極財政政策“適度加力，提質(zhì)增效”，有效對沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)基本盤的務(wù)實(shí)舉措。由于其推出時間不長且相關(guān)政策指引尚未出臺，地方政府對超長期特別國債功能屬性的認(rèn)識可能存在偏差，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備、政策環(huán)境及配套支持均存在不足。為更好發(fā)揮其擴(kuò)大有效需求、提振投資信心、加快形成實(shí)物工作量的作用，建議從政策框架、全生命周期管理及宏觀績效導(dǎo)向三個維度綜合施策。

（一）完善政策框架，優(yōu)化超長期特別國債的管理機(jī)制

本次超長期特別國債將從5月起分期限、分批次發(fā)行，但社會各界對此類國債的觸發(fā)機(jī)制、發(fā)行條件、申報流程、審核規(guī)則及資金管理等還存在模糊認(rèn)識。建議加快出臺相關(guān)政策指引，明確超長期特別國債的相關(guān)工作方案，并盡快啟動超長期特別國債相關(guān)政策與現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、化債政策等一致性“評估—反饋—優(yōu)化”機(jī)制，構(gòu)建超長期特別國債統(tǒng)一的政策框架，對債券“借、用、管、還”實(shí)施全流程管理。建議從以下幾方面入手。

一是明確超長期特別國債的重點(diǎn)支持類型。可將具有一定現(xiàn)金流或可實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理閉環(huán)的項(xiàng)目作為特別國債優(yōu)先支持的類型，其他公益性項(xiàng)目則主要依靠一般債增發(fā)機(jī)制。

二是完善超長期特別國債的市場化發(fā)行方式，推動完善國債收益率曲線，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)配置的持續(xù)優(yōu)化。在此過程中，強(qiáng)化財政金融政策的協(xié)調(diào)配合，推動國債市場化利率形成和調(diào)控機(jī)制的優(yōu)化，以適配我國財政金融協(xié)同發(fā)展的更高要求?？山梃b之前特別國債和政策性開發(fā)性金融工具的發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)行頻次，建立常態(tài)化、市場化的發(fā)行機(jī)制。

三是強(qiáng)化多部門協(xié)同配合。超長期特別國債項(xiàng)目的建設(shè)周期較長、覆蓋范圍較廣，涉及中央政府與地方政府之間的委托代理關(guān)系和各部門職能的整合。建議盡快建立健全項(xiàng)目實(shí)施的多元服務(wù)平臺，積極發(fā)揮央企的引領(lǐng)作用和民營企業(yè)的效率優(yōu)勢，形成推動項(xiàng)目落實(shí)和項(xiàng)目優(yōu)化的共建共治生態(tài)。比如，設(shè)計激勵相容的風(fēng)險補(bǔ)償和投資補(bǔ)助機(jī)制，爭取各類市場化資金支持，引導(dǎo)社會資本共同參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，多渠道補(bǔ)充項(xiàng)目建設(shè)資金。

（二）加大統(tǒng)籌規(guī)劃力度，強(qiáng)化項(xiàng)目的全生命周期管理

一是加大符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備力度。引導(dǎo)地方政府積極開展前期調(diào)研，著力優(yōu)化項(xiàng)目遴選機(jī)制。可將項(xiàng)目戰(zhàn)略意義、實(shí)施可行性、資金到位時間、參與主體資質(zhì)等指標(biāo)作為項(xiàng)目儲備標(biāo)準(zhǔn)，保障重大項(xiàng)目儲備和滾動接續(xù)，充分體現(xiàn)超長期特別國債對落實(shí)總體國家安全觀和國家重大戰(zhàn)略部署的根本要求。杜絕地方政府延續(xù)一般債思路，將超長期特別國債視為中央的一般性轉(zhuǎn)移支付。

二是提高統(tǒng)籌層級。著力謀劃一批跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級的重大項(xiàng)目，更多發(fā)揮中央政府在項(xiàng)目規(guī)劃、資金安排中的主導(dǎo)作用；充分發(fā)揮地方政府和職能部門的信息、專業(yè)優(yōu)勢及社會資本的效率優(yōu)勢，建設(shè)一批惠及面廣、綜合效益高、示范帶動強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。針對超長期特別國債項(xiàng)目資金需求大、公益屬性強(qiáng)、投資周期長等特點(diǎn)，可謀劃設(shè)計有利于社會資本主動參與的激勵機(jī)制。

三是強(qiáng)化政策的跟蹤落實(shí)和項(xiàng)目的有效監(jiān)管。鎖定一批基于重大戰(zhàn)略且有利于經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重大項(xiàng)目，避免過度包裝“短平快”項(xiàng)目并滋生套取財政資金、變相化債等扭曲行為。應(yīng)結(jié)合超長期特別國債項(xiàng)目的功能定位，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證，確保項(xiàng)目建設(shè)符合實(shí)際需求，避免重復(fù)建設(shè)。與此同時，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施全過程的資金監(jiān)管，促進(jìn)經(jīng)費(fèi)開支透明化、公開化，杜絕資金使用效率低等問題，確保每一筆資金都花在刀刃上。

（三）突出宏觀績效導(dǎo)向，提升項(xiàng)目的綜合治理能力

財政資金投入的微觀有績效，并不等于宏觀有績效。在超長期特別國債的使用過程中，既要在項(xiàng)目選擇、資金分配、竣工交付、運(yùn)營維護(hù)等方面完善微觀績效目標(biāo)和評價體系，更要從整體性、系統(tǒng)性視角關(guān)注超長期特別國債的宏觀績效水平。

一是將績效管理目標(biāo)與國家的長期戰(zhàn)略目標(biāo)相統(tǒng)一，貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，將宏觀績效管理貫穿于財政資源配置各環(huán)節(jié)和項(xiàng)目實(shí)施全周期，真正體現(xiàn)“國之大者”。

二是根據(jù)國家政策和戰(zhàn)略安排適時動態(tài)調(diào)整、優(yōu)化項(xiàng)目宏觀績效評價體系，通過監(jiān)測、評估和反饋機(jī)制，不斷完善項(xiàng)目管理流程和決策程序，實(shí)現(xiàn)宏觀績效目標(biāo)。

三是盡快建立針對超長期特別國債項(xiàng)目的宏觀績效信息公開和問責(zé)機(jī)制，確保績效管理過程公開透明，績效評價結(jié)果充分運(yùn)用，進(jìn)一步提升超長期特別國債的管理水平和具體項(xiàng)目的綜合治理能力。

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