預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基層政府單位的實(shí)施研究

摘要：黨的十八大以來，國家不斷改革完善預(yù)算管理制度，推出了一系列重要舉措。文章分析預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)推動(dòng)預(yù)算管理工作的成效，總結(jié)系統(tǒng)使用中存在的若干問題，并提出解決對(duì)策，以期能為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的迭代升級(jí)和操作使用提供參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理一體化系統(tǒng)；基層政府；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F812.3

作者簡(jiǎn)介：鄭永玲，山東省沂水縣夏蔚鎮(zhèn)人民政府，財(cái)政所所長(zhǎng)，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。研究方向：預(yù)決算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)收支審核、內(nèi)部審計(jì)和政府采購。

一、引言

預(yù)算管理是平衡財(cái)政收支、統(tǒng)籌財(cái)政資源的重要方式，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要工具。黨的十八大以來，我國在推動(dòng)預(yù)算管理制度改革上推出一系列改革措施，旨在不斷挖掘預(yù)算管理的潛能，提升預(yù)算管理的工作質(zhì)效。2019年6月，財(cái)政部黨組會(huì)議審議通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)施方案，在全國推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。2021年4月13日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)），明確提出以省級(jí)財(cái)政為主體，加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并與中央財(cái)政對(duì)接，動(dòng)態(tài)反映各級(jí)預(yù)算安排和執(zhí)行情況，力爭(zhēng)2022年底全面運(yùn)行。

作為經(jīng)濟(jì)大省，山東省對(duì)標(biāo)財(cái)政部預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，遵照“省級(jí)統(tǒng)建統(tǒng)管、數(shù)據(jù)省級(jí)集中、業(yè)務(wù)全貫通、全省一個(gè)軟件”的建設(shè)思路，在2021年1月率先組建了大集中式的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并于2022年1月在全省186個(gè)財(cái)政區(qū)劃全部上線運(yùn)行。作為基層政府單位的財(cái)經(jīng)管理工作者，筆者結(jié)合工作實(shí)務(wù)，基于山東省的預(yù)算管理情況分析預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行成效，并針對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)使用中存在的若干問題提出對(duì)策建議。

二、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基層政府預(yù)算管理工作中的實(shí)施成效

（一）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，規(guī)范化水平大幅提升

山東省在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)上，基于財(cái)政部的統(tǒng)一部署建立了一套符合山東財(cái)政特點(diǎn)的預(yù)算管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)算管理的實(shí)施步驟和工作流程，將預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素導(dǎo)入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，確保各級(jí)預(yù)算編制單位的操作步驟一致，大幅提升了預(yù)算管理的規(guī)范化水平。

（二）業(yè)務(wù)板塊實(shí)現(xiàn)協(xié)同，管理過程實(shí)現(xiàn)閉環(huán)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將原來分散的預(yù)算管理、國庫集中支付以及會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)板塊融為一體，打破了業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互獨(dú)立、數(shù)據(jù)不能共享的模式，實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)板塊的高效協(xié)同。其中，預(yù)算管理與國庫集中支付的貫通，解決了預(yù)算批復(fù)與國庫集中支付反饋不及時(shí)的問題；國庫集中支付與會(huì)計(jì)核算的互聯(lián)，讓國庫集中支付的每一筆資金都能對(duì)應(yīng)會(huì)計(jì)核算中的政府經(jīng)濟(jì)科目和部門經(jīng)濟(jì)科目分類，如實(shí)準(zhǔn)確地反饋財(cái)政預(yù)算的資金支出情況；預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》中的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的管理融合。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行，有效地整合了財(cái)政收支管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，政府采購與預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)稽核，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施形成管理閉環(huán)。

（三）支付模式變革，核算效率明顯改善

2021年6月，山東省制定了《市縣國庫集中支付電子化建設(shè)工作方案》，全面推行國庫集中支付的電子化管理。國庫集中支付模式的變革，避免了以往預(yù)算主體先向銀行機(jī)構(gòu)提供帶有自身單位預(yù)留印鑒的紙質(zhì)憑證，銀行清算支付后出具入賬通知書，預(yù)算單位領(lǐng)取后進(jìn)行會(huì)計(jì)記賬的繁雜模式。國庫集中支付模式下，財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行之間以電子憑證庫體系為支撐，實(shí)現(xiàn)資金支付及清算業(yè)務(wù)的全流程電子化管理，提升了工作效率。針對(duì)國庫集中支付頻次高、數(shù)量多的情況，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)憑證的批量生成和自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)，工作人員只需根據(jù)支付類別選定關(guān)鍵詞，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)調(diào)取記賬業(yè)務(wù)的憑證模版，工作效率和準(zhǔn)確率大幅提升。

（四）為財(cái)務(wù)共享建設(shè)提供數(shù)據(jù)支持

隨著政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施和財(cái)政預(yù)算管理的效能提升，政府部門的預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)也得以向著縱深方向發(fā)展，逐步朝著精細(xì)化方向邁進(jìn)。在信息技術(shù)迅猛發(fā)展的新形勢(shì)下，政府部門的財(cái)務(wù)共享建設(shè)也提上了日程。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行，推動(dòng)了財(cái)務(wù)共享建設(shè)的進(jìn)程。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以為政府部門財(cái)務(wù)共享建設(shè)提供其所需的大數(shù)據(jù)信息，為后續(xù)財(cái)務(wù)共享建設(shè)的模型搭建奠定了基礎(chǔ)。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施過程中存在的問題

（一）項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)相對(duì)滯后

對(duì)于基層政府預(yù)算單位，項(xiàng)目支出是不可或缺的重要預(yù)算組成部分，項(xiàng)目支出取得的成效需要后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果評(píng)定?；诖?，項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)具有重要意義。然而在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行過程中，由于項(xiàng)目的差異性和行業(yè)的特殊性，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一的情況，尤其是除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目支出外的其他類別的支出項(xiàng)目。近年來，黨中央、國務(wù)院對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度日漸提升，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)既是對(duì)預(yù)算支出的效益評(píng)價(jià)，也是提升預(yù)算管理能力的關(guān)鍵。然而，目前的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還沒有形成完善的機(jī)制，預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)和決算反饋等沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[1]。

（二）財(cái)政監(jiān)督對(duì)預(yù)算管理的約束力度不強(qiáng)

基層政府單位的預(yù)算執(zhí)行需要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。在實(shí)務(wù)管理工作中，由于預(yù)算具有嚴(yán)格的審批流程，基層政府單位的上級(jí)財(cái)政部門和主管部門負(fù)有直接監(jiān)督責(zé)任，其監(jiān)督能力和監(jiān)督水平在一定程度上制約著基層政府的預(yù)算管理能力。目前，負(fù)有直接監(jiān)督責(zé)任的管理部門的工作人員業(yè)務(wù)水準(zhǔn)參差不齊，若對(duì)預(yù)算執(zhí)行審批及調(diào)劑、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果；再者，各級(jí)財(cái)政部門和主管部門還普遍存在被動(dòng)監(jiān)督的情況，從預(yù)算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)匯總程序可以看出，上級(jí)監(jiān)督部門依賴于下級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位匯總的數(shù)據(jù)，如果基層預(yù)算執(zhí)行單位匯總的數(shù)據(jù)質(zhì)量不過關(guān)，將直接影響上級(jí)監(jiān)督部門的監(jiān)督成效。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行，雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的信息化，但因缺乏預(yù)算分析工具，上級(jí)監(jiān)督部門難以實(shí)時(shí)掌握下級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位的動(dòng)態(tài)，無法為財(cái)政部門的預(yù)算管理決策提供有效的信息數(shù)據(jù)。

（三）預(yù)算管理與機(jī)構(gòu)編制管理存在錯(cuò)配情況

基層政府單位下轄的事業(yè)單位是按照機(jī)構(gòu)編制部門的批準(zhǔn)設(shè)立的，一般都具有獨(dú)立的法人主體，但并不一定都是獨(dú)立核算的會(huì)計(jì)主體，這導(dǎo)致預(yù)算管理與機(jī)構(gòu)編制管理出現(xiàn)錯(cuò)配的情況。對(duì)主管單位還下轄若干個(gè)不是獨(dú)立核算的事業(yè)單位來說，原本只需要執(zhí)行一套預(yù)算流程，卻因機(jī)構(gòu)編制管理設(shè)置而增加了預(yù)算程序，這就增加了預(yù)算管理的工作量，這個(gè)工作量會(huì)隨著單位數(shù)量的增多呈現(xiàn)倍數(shù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。另外，非獨(dú)立核算的事業(yè)單位，由上級(jí)主管部門進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，預(yù)算執(zhí)行所依附的銀行賬戶只有一個(gè)，稅務(wù)局開具的社保票據(jù)只對(duì)應(yīng)主管單位，業(yè)務(wù)結(jié)辦所依據(jù)的原始憑證也往往只有一份，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)，需要按照機(jī)構(gòu)編制管理的層級(jí)進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，原始憑證需要分拆、分割，不但加大了后期會(huì)計(jì)核算的工作量，也給財(cái)務(wù)管理人員記賬帶來一定程度上的麻煩。

（四）能力建設(shè)與操作執(zhí)行要求存在不適配的問題

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用是一項(xiàng)系統(tǒng)且繁雜的工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位的財(cái)務(wù)人員和運(yùn)維人員都提出了較高的要求。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行，改變了財(cái)務(wù)預(yù)算的工作模式。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不僅要求財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)確填報(bào)預(yù)算項(xiàng)目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、賬務(wù)處理等項(xiàng)目，而且要求財(cái)務(wù)人員熟悉納入本單位預(yù)算的項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、申請(qǐng)依據(jù)、分年度支出計(jì)劃、項(xiàng)目測(cè)算、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)等相關(guān)資料[2]。此外，作為保障預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有序平穩(wěn)運(yùn)行的運(yùn)維人員，也承載著較大的責(zé)任和壓力。目前，部分運(yùn)維人員僅了解系統(tǒng)故障解決方案，不了解業(yè)務(wù)辦理流程[3]，在實(shí)務(wù)工作中，難以提供高質(zhì)量的運(yùn)維服務(wù)，這也是制約基層政府單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用的一個(gè)重要因素。

四、基層政府單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用的改善對(duì)策

（一）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提升項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

按照項(xiàng)目分類對(duì)同一類別的項(xiàng)目支出構(gòu)建統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。從源頭做好項(xiàng)目支出預(yù)算管控，確保預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，對(duì)沒有明確的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目支出，根據(jù)行業(yè)特性，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)制定臨時(shí)性參照標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管，堅(jiān)持“無預(yù)算不支出、有預(yù)算不超支”原則，恪守項(xiàng)目支出預(yù)算底線。預(yù)算執(zhí)行完畢后，利用預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)自動(dòng)生成項(xiàng)目決算數(shù)據(jù)，以科學(xué)的管理會(huì)計(jì)工具為載體進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，解析預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中可能存在的問題，并依據(jù)大數(shù)據(jù)分析結(jié)果修訂項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)臨時(shí)性參照標(biāo)準(zhǔn)，以提升預(yù)算管理能力和績(jī)效評(píng)價(jià)能力。

（二）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督力度，提升預(yù)算管理水平

通過加大上級(jí)財(cái)政部門和主管部門的財(cái)政監(jiān)督力度，推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施，進(jìn)而提升預(yù)算管理水平。首先，參與財(cái)政監(jiān)督的上級(jí)財(cái)政部門和主管部門的相關(guān)工作人員，要精準(zhǔn)把握預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行條件和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保能客觀地評(píng)價(jià)基層政府單位的預(yù)算管理工作，準(zhǔn)確把握基層政府單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行過程中的問題，并提供合理化改進(jìn)建議和意見；其次，上級(jí)監(jiān)督部門和監(jiān)督責(zé)任人要積極探索財(cái)政監(jiān)督的新方法，擺脫當(dāng)前主要依靠基層政府單位提供預(yù)算數(shù)據(jù)的被動(dòng)監(jiān)督方式，利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的海量信息數(shù)據(jù)，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)分析的財(cái)政監(jiān)督模式，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，變事后監(jiān)督為過程監(jiān)督，全面提升財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)效，充分發(fā)揮基層政府單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)效能。

（三）重設(shè)預(yù)算編制單位，確保會(huì)計(jì)核算更貼合預(yù)算實(shí)際執(zhí)行

目前，預(yù)算一體化系統(tǒng)是根據(jù)機(jī)構(gòu)編制部門設(shè)立的單位來確定單位信息的，很多非獨(dú)立核算的下屬事業(yè)單位被配置了單位代碼進(jìn)行預(yù)算管理[4]。鑒于當(dāng)前預(yù)算管理與機(jī)構(gòu)編制管理存在的錯(cuò)配情況，建議財(cái)政部門和編辦部門做好溝通工作，統(tǒng)籌考慮非獨(dú)立核算單位在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中按照法人主體設(shè)置的必要性和充分性，以及在不改變編制隸屬關(guān)系的前提下，根據(jù)其業(yè)務(wù)范圍對(duì)非獨(dú)立核算單位進(jìn)行合并預(yù)算管理的可行性。一方面，可以將參公管理的事業(yè)單位并入主管行政單位進(jìn)行預(yù)算管理；另一方面，對(duì)主管事業(yè)單位下轄的多個(gè)事業(yè)單位，可以合并為上級(jí)主管事業(yè)單位統(tǒng)一管理。這樣既減輕了財(cái)務(wù)管理人員預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的工作量，又可以避免原始憑證分拆帶來的不便，還可以確保會(huì)計(jì)核算更貼合基層單位的預(yù)算管理實(shí)際。

（四）強(qiáng)化業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，規(guī)范預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行

要規(guī)范運(yùn)行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，需要從財(cái)務(wù)人員和運(yùn)維人員兩個(gè)維度做好業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)工作。財(cái)務(wù)人員技能培訓(xùn)方面，較之于傳統(tǒng)的預(yù)算管理，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作復(fù)雜、流程多，為提升基層政府單位預(yù)算數(shù)據(jù)填報(bào)和預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性，各級(jí)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門要加大對(duì)基層單位財(cái)務(wù)人員的系統(tǒng)操作技能培訓(xùn)力度，就操作過程中常見的或有代表性的問題，制定統(tǒng)一的操作規(guī)程，并將校驗(yàn)后可執(zhí)行的操作規(guī)程導(dǎo)入系統(tǒng)，業(yè)務(wù)執(zhí)行人員在遇到此類問題時(shí)能及時(shí)查詢，進(jìn)而提高工作效率；同時(shí)制定相應(yīng)的績(jī)效激勵(lì)策略，激發(fā)基層政府單位財(cái)務(wù)管理工作人員的工作積極性。運(yùn)維人員技能培訓(xùn)方面，要對(duì)其進(jìn)行財(cái)政專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，讓運(yùn)維人員熟悉預(yù)算管理的邏輯和業(yè)務(wù)處理的規(guī)范，以便能更有效地排查問題，提高問題處理效率。

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責(zé)任編輯：姜洪云