檢察機關機動偵查權的理論與實踐面向

周凱東

摘 要：機動偵查權作為新時代檢察偵查的重要權能，在“四大檢察”全面協調充分發(fā)展的格局中具備巨大潛力。應準確理解機動偵查的立法原義，準確適用“重大犯罪”“利用職權實施”等法定條件，既不能使之成為沉睡條款，也不能急于一哄而上。機動偵查管轄不應限縮于司法工作人員，應著眼于公共權力法律監(jiān)督全局，在掃黑除惡、金融安全等重點領域，利用數字偵查手段擴展偵查視野，使機動偵查成為“四大檢察”全面協調充分發(fā)展的重要保障。

關鍵詞：機動偵查權 檢察偵查 能動履職

機動偵查權作為新時代檢察偵查的重要權能和新發(fā)力點，在“四大檢察”全面協調充分發(fā)展的格局中，有著巨大的發(fā)展?jié)摿蛻?zhàn)略空間。充分激活機動偵查權，進一步強化檢察偵查工作，是最高檢黨組在檢察工作現代化背景下提出的重要部署和重大舉措，將為檢察機關法律監(jiān)督工作大局帶來深遠影響。在積極推進和部署機動偵查工作過程中，需要厘清相關重要問題，從而有效保障機動偵查工作高質量發(fā)展。

一、機動偵查權在檢察工作現代化中的重要意義

現行刑事訴訟法對檢察機關的偵查權予以重新界定，主要體現在第19條第2款規(guī)定的對司法工作人員相關職務犯罪的直接受理立案偵查權，以及對特定主體特定范圍的機動偵查權，這兩項權能并列存在，互相補充，整體發(fā)展。 ［1］機動偵查權作為人民檢察院履行法律監(jiān)督職能過程中在特定情況下行使的偵查權，通過對相關重大犯罪行為的查處，豐富了檢察機關提出抗訴、檢察建議、糾正違法、立案偵查等不同形式的法律監(jiān)督路徑，將有力提升法律監(jiān)督的剛性，有利于“四大檢察”全面協調充分發(fā)展，確保國家法律的統(tǒng)一正確實施。

（一）從法律監(jiān)督根本屬性體悟機動偵查權

習近平總書記強調：“要教育監(jiān)督各級國家機關和公職人員牢記手中的權力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的，切不可隨心所欲、為所欲為，做到秉公用權、依法用權、廉潔用權、為民用權?！保?］司法實踐中經常出現以下違法犯罪行為：一是公職人員特別是司法工作人員包庇、縱容黑惡勢力犯罪或者共同參與黑惡勢力犯罪；二是公職人員在審批和經手鄉(xiāng)村振興、扶貧、城市拆遷等公共項目過程中，虛構夸大有關事實、隱瞞相關項目真相，騙取項目資金，涉嫌詐騙犯罪；三是公職人員在治安、城管等行政執(zhí)法環(huán)節(jié)對被害人實施恐嚇、威脅或要挾，非法占用他人財物，涉嫌敲詐勒索犯罪等等。這類違法犯罪行為一般是在檢察機關提前介入偵查（監(jiān)察調查）時或審查起訴階段發(fā)現，以及在履行其他法律監(jiān)督職能中發(fā)現。由于這些違法犯罪行為在手段上均系利用職權實施，容易與濫用職權、貪污犯罪相混淆。這類案件由獨立于行政權之外的檢察機關在公安機關之后進行遞進式的替補性偵查，對于督促和確保此類案件的公正處理有重要意義，對于法律監(jiān)督中調整和實現個案正義也有明顯效用，符合檢察機關的職能定位。［3］

（二）從公共利益的保護體悟機動偵查權

檢察工作現代化背景下的機動偵查，總體上是在監(jiān)察調查和公安偵查基礎上實現偵查職能優(yōu)勢互補，增強偵查工作合力。而檢察機關上下級領導機制體現的獨立性，則為機動偵查提供了有別于公安機關偵查的重要組織保障。從根本上看，檢察機關對利用職權實施的重大犯罪的偵查、追訴，目的也是為了保障法律法規(guī)在公共職務實施中得到正確執(zhí)行和統(tǒng)一遵守，其在本質上是對國家機關工作人員職務活動開展法律監(jiān)督，發(fā)揮懲罰犯罪、保護人民的作用，以實現對公共利益的保護。因此，機動偵查權作為特別剛性顯現的法律監(jiān)督職能，對公共權力起到直接、重大的震懾作用。這種“殺手锏”凸顯于其它檢察監(jiān)督職能，是法律監(jiān)督體系現代化的重要體現，是法律監(jiān)督機制現代化的創(chuàng)新體現，是法律監(jiān)督能力現代化的突出體現。

（三）從依法能動履職角度體悟機動偵查權

能動，就是自覺、積極、主動。偵查職能是檢察機關能動履職的突出體現，機動偵查權是能動中的能動，是充分運用法治力量為維護國家安全和社會穩(wěn)定、服務經濟社會高質量發(fā)展，發(fā)展新質生產力的重要手段和重要保障。當然，這種能動履職是在法定界限之內的、對特殊案件進行立案偵查的權力。刑事訴訟法規(guī)定的此類偵查管轄案件范圍與監(jiān)察法規(guī)定的調查案件范圍有著嚴格劃分，只有特定的重大犯罪案件，認為需要由檢察院直接受理時才可以由檢察機關立案偵查。

二、啟動機動偵查權的法定條件

（一） 管轄范圍：如何把握“公安機關管轄的”

機動偵查權的范圍限定在“公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪”。2018年監(jiān)察體制改革以來，原本由公安機關管轄的公職人員在行使公權力過程中實施的職務侵占罪、故意泄露國家秘密罪等38個罪名改由監(jiān)察機關和公安機關共同管轄，檢察機關對這類犯罪是不能啟動機動偵查的，在實踐中要注意區(qū)分甄別。同時，依據2020年發(fā)布的《關于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》之規(guī)定，檢察機關在辦理監(jiān)察機關移送起訴的職務犯罪案件中發(fā)現普通刑事犯罪線索，如有必要由檢察機關直接受理的，應當從加強黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領導的高度把握職務犯罪案件調查權與檢察機關偵查權的配置和權力邊界，積極做好與監(jiān)察機關的溝通協商，依法啟動機動偵查。

（二）客觀要素：如何理解“利用職權實施的”

通常認為，“職權”一般來源于法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及單位任命。但成文的授權往往比較籠統(tǒng)，不足以界定瀆職行為人在具體案件中承擔的職責。判斷“職權”關鍵是看行為人實際履行的職權，而不限于成文的授權，單位領導的口頭安排、部門分工、不成文的行業(yè)規(guī)范、工作慣例都可以成為“職權”的依據。

實踐中一般認為，“職務便利”是指行為主體具有的對公共財物、公共管理的掌控所形成的手段條件。行為人具有的控制能力必須能夠支配或者實際影響公共財物和公共事務，才可能被評價為刑法意義上的“職務便利”。與此相近，“利用職權”應該解釋為行為人所具有的能夠支配或者實際影響公共財物流向或公共事務結果，進而引起或促使職務犯罪成立的實質控制力，這是理解“利用職權”的關鍵。實踐中應始終貫徹刑法的謙抑性，嚴格控制“利用職權”的射程和邊界。

（三）案件類型：如何認定“重大犯罪”

實踐中“重大犯罪”是偵查人員普遍困惑并難以把握的重點問題。在“兩高”相關司法解釋和公安機關的程序規(guī)定中，“重大犯罪”在不同的司法語境下，在不同的政策考量中均有不同的定義。筆者認為，界定標準可以從“有影響、重罪名、罪行重”三個方面具體把握。“有影響”應作為首要標準，從社會影響角度考慮，也就是從案件事實的關切程度、影響力以及特定場所犯罪判斷，其標準可以考慮在全國、全網絡或者省、自治區(qū)、直轄市有影響的案件，或者在本地區(qū)有較大影響的案件。同時，是否涉嫌危害國家安全、公共安全等重罪以及必要的刑罰幅度，則應當作為綜合考慮標準，輔助決策評判。需要把握的是，是否“重大犯罪”是機動偵查的啟動條件，是一種管轄選擇，即便立案偵查后并沒有課以相關的刑罰幅度，也不會喪失管轄權。

（四）情勢標準：如何掌握“需要由人民檢察院直接受理”

機動偵查權體現為“遞補式”權能，在具備以上管轄范圍、客觀要素、案件類型等條件之后，還需滿足“需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定”這個情勢條件。實踐中主要有以下三種情形：

1.不宜由公安機關直接偵查的案件。此類犯罪嫌疑人一般是較有影響的公職人員，如公安干警。公安機關在組織體系上實行雙重管理體制，它既受上級公安機關領導和管理，也受同級地方政府的領導和管理。公安機關偵查此類案件時可能面臨輿論壓力，公眾可能會對其能否秉公執(zhí)法產生質疑。這種情形下，檢察機關作為偵查的特別程序主體介入案件，有效掌控案件的訴訟走向，保障國家和社會公共利益不受侵害。如2023年9月，吉林檢察機關機動偵查某公安干警利用職權強奸未成年少女案，及時回應人民群眾關切，社會效果與司法效果良好。

2.公安機關怠于偵查的案件。此類案件是公安機關應當立案偵查而不立案偵查的案件，或者是公安機關雖然立案但消極偵查的案件。部分公安機關對于檢察機關的立案監(jiān)督并不重視，甚至出現過“某檢察機關曾對公安機關發(fā)出18次立案通知，但公安機關均拒不理睬的情形”［4］。 因此，行使機動偵查權也是檢察機關強化立案監(jiān)督和訴訟監(jiān)督職能的充分體現。

3.檢察機關在訴訟監(jiān)督中發(fā)現的新型、復雜案件，有必要由檢察機關偵查的。比如，在提前介入新型電信網絡詐騙犯罪偵查階段，發(fā)現公權力重大犯罪的；在公益訴訟檢察環(huán)節(jié)發(fā)現公權力嚴重損害生態(tài)環(huán)境、食品藥品管理秩序等公共利益的刑事案件，當檢察機關的普通法律監(jiān)督未達到預期效果，相關職能部門未予充分重視的情況下，檢察機關可以視情進行機動偵查，用最嚴厲的刑事立案手段打擊犯罪。

三、強化機動偵查的應然路徑

2023年以來，各級檢察機關高度重視機動偵查工作，積極、穩(wěn)妥辦理了一批機動偵查案件，罪名包括強奸、詐騙、敲詐勒索等人民群眾深惡痛絕的惡性犯罪，以偵查提升檢察監(jiān)督剛性的良性工作格局逐步形成。但也存在一些問題，如偵辦對象絕大多數為司法工作人員，其他國家機關工作人員相對較少。究其原因，在于偵查部門近年來以查辦司法工作人員相關職務犯罪為工作主線，其工作重心和偵查慣性沒有跳出司法領域，從深挖余罪、嚴懲腐敗的角度固然值得提倡，但與刑事訴訟法賦予檢察機關的覆蓋全面的機動偵查職責使命是不相適應的。此外，檢察機關內部的協同配合尚待完善。筆者曾經在兩個地市級檢察院開展問卷調查，除偵查部門以外的檢察干警對機動偵查權的了解非常有限，多數干警僅僅從最高檢和省檢察院領導講話中聽說過，對職權運行和法定條件并不了解，更談不上移送線索和協作配合。從檢察機關依法一體履職、綜合履職、能動履職的要求看，機動偵查迫切需要各部門通力合作，在檢察機關內部還有巨大的一體協作潛力。

（一）積極參與常態(tài)化掃黑除惡斗爭，重點打擊黑惡勢力犯罪

“破網打傘”是常態(tài)化掃黑除惡斗爭的重要任務。以刑法第294條第3款包庇、縱容黑社會性質組織罪為例，經過多次立法司法調整，本罪已經成為“破網打傘”最精準、最直接、震懾力度最大的標志性罪名，由公安機關管轄。但公安機關發(fā)現涉黑案件保護傘線索后，一般均按照中央要求直接移送監(jiān)察機關，而監(jiān)察管轄不包括包庇、縱容黑社會性質組織罪，可能出現監(jiān)察機關不該查，公安機關不愿查，檢察機關沒法查的尷尬局面。因此在常態(tài)化掃黑除惡斗爭中應抓住重大契機，將本罪作為突破口，機動偵查一批包庇、縱容黑社會性質組織案件。

對于偵查機關已經移送審查起訴的黑惡犯罪，檢察偵查部門應當主動會同審查起訴部門，組織精干力量，逐案細化審查，“不降格、不拔高”，深挖國家機關工作人員參與黑惡勢力共同犯罪，具備條件的果斷機動偵查立案。

（二）通過數字檢察賦能法律監(jiān)督，強化與各業(yè)務部門的密切配合

新時代檢察機關利用大數據跨部門進行協同辦案已成為辦案新趨勢。民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察在法律監(jiān)督工作中深度參與社會治理，有豐富的檢察數據和監(jiān)督線索。檢察偵查部門應積極主動會同以上職能部門或會商地方政務機關，利用機動偵查重點打擊審判人員虛假訴訟等犯罪，群眾反映強烈的社會保障、醫(yī)療行業(yè)，以及金融領域利用職權實施的犯罪，利用公權力嚴重損害生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、國家金融秩序等公共利益的嚴重犯罪，以數字檢察戰(zhàn)略的實施促進訴源治理，深度挖掘應用數據，精準打擊各類犯罪。

（三）準確把握機動偵查與并案偵查，處理好案件的開頭與拓展

實踐中一般認為，機動偵查強調的是管轄的機動性、立案的機動性，重點在于案件的開頭。而機動偵查一旦開展之后，檢察機關對并案偵查手段應當予以重視，以嚴厲打擊漏罪余罪?，F行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對并案偵查作出了修改，與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》相比，一是增加了“共同犯罪的犯罪嫌疑人還實施其他犯罪”的情形；二是一般情形下應在檢察機關職責范圍方可并案。因此在偵查實踐中應當注意機動偵查與并案偵查的并重。

機動偵查必須堅持黨的絕對領導，檢察機關首先是政治機關，只有在黨的絕對領導下才能實現既定偵查目標。機動偵查權是檢察職權中特殊的遞補式賦權，具有高度的政治性和敏感性。在辦案個案和規(guī)律性類案時可緊緊依靠上級黨委領導，通過案件會商、聯席會議、同堂培訓等方式，與公安機關、監(jiān)察機關以及被監(jiān)督的職能部門加強溝通，形成“監(jiān)督與被監(jiān)督使命、目標沒有不同，贏則共贏，損則同損”的共識，從而能夠高質效辦好每一個機動偵查案件。

*本文為2022年度吉林省人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機關機動偵查權研究”的階段性成果。

**吉林省人民檢察院第十一檢察部主任、三級高級檢察官［130026］

［1］ 一般認為，作為檢察機關三大偵查權能之一的“補充偵查權”從性質上依附于公訴權，是公訴權的延伸和補充，并不是完整意義上的偵查權。

［2］ 習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第241頁。

［3］ 參見董坤：《檢察機關機動偵查權研究——從2018年修改的〈刑事訴訟法〉第十九條第2款切入》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。

［4］ 李振杰、唐益亮： 《改革視域下檢察機關機動偵查權之重構》，《山西省政法管理干部學院學報》2017年第3期。